《物權(quán)法》(草案)第49條合憲嗎？(王 鍇 北京航空航天大學(xué)法學(xué)院)

1、1《物權(quán)法》（草案）第49條合憲嗎？王鍇北京航空航天大學(xué)法學(xué)院上傳時(shí)間:2005921《物權(quán)法》（草案）終于向社會(huì)公布了。這部整整制定了8年的法律草案雖然“難產(chǎn)”，但是，無論是民眾還是學(xué)者都對(duì)其寄予了莫大的希望。尤其是旨在保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法第22修正案通過以后，《物權(quán)法》更是擔(dān)負(fù)了將該修正案予以具體化的“重任”。無論《物權(quán)法》能不能承受如此之重，畢竟在當(dāng)前我國(guó)憲法還無法在司法實(shí)踐中具體應(yīng)用的時(shí)候，人們也只能指望《物權(quán)法》來“保存和

2、壯大”自己通過辛辛苦苦地奮斗所得來的“勝利果實(shí)”。[1]憲法中對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)主要有三個(gè)條款構(gòu)成：不可侵犯條款（或者叫“保護(hù)性條款”，即憲法第22修正案第1、2款）、制約條款、[2]征用（征收）補(bǔ)償條款（憲法第22修正案第3款）。在這三個(gè)條款中，其中對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)“威脅”最大的是征用（征收）條款，由于征收、征用意味著對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的暫時(shí)甚至永久“剝奪”，所以，很多國(guó)家憲法對(duì)政府的征收、征用權(quán)的規(guī)定非常嚴(yán)格。不僅規(guī)定了征收、征

3、用的目的條件——公共利益，而且規(guī)定了征收、征用的程序條件——依據(jù)法律進(jìn)行，更主要的是，還規(guī)定補(bǔ)償作為征收、征用的合法條件之一，甚至“無補(bǔ)償即無征用”，如德國(guó)學(xué)者用“唇齒條款”來形容補(bǔ)償與征用的不可分性。因此，我國(guó)修憲者對(duì)于憲法第22修正案第3款的表述也是非常慎重的，不僅字斟句酌，甚至為了其中的一個(gè)“逗號(hào)”的增刪都反復(fù)推敲。那么，我們就以憲法第22修正案第3款為例，來看看《物權(quán)法》（草案）是如何“具體化”的。憲法第22修正案第3款：國(guó)家為

4、了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。《物權(quán)法》（草案）第49條：為了公共利益的需要，縣級(jí)以上人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收、征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，但應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定給予補(bǔ)償；沒有國(guó)家規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。比較這兩個(gè)條款之間的不同，大家可以發(fā)現(xiàn)，《物權(quán)法》（草案）第49條與憲法第22修正案第3款存在以下幾個(gè)方面的不同：（1）征收、征用的主體不同。憲法第22修正案第3款規(guī)定

5、，征收、征用的主體是國(guó)家，國(guó)家是一個(gè)抽象的概念。具體情況下，還需要由國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家實(shí)施征收、征用權(quán)。但是，《物權(quán)法》（草案）將征收、征用的主體限定于“縣級(jí)以上人民政府”，這樣的規(guī)定是否合憲呢？從我國(guó)普通法律中已有的征收、征用的主體來看，大致可以分為兩類：第一，正常情況下的征收、征用，一般都規(guī)定人民政府作為征收、征用機(jī)關(guān)。如《土地管理法》第45條的規(guī)定，征用基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的，由國(guó)務(wù)院批

6、準(zhǔn)；征用除此之外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)?！多l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理辦法》第17條規(guī)定的是“當(dāng)?shù)厝嗣裾保秱魅静》乐畏ā返?5條規(guī)定的是當(dāng)?shù)卣纳弦患?jí)政府，《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》第26條規(guī)定的3規(guī)定，就不產(chǎn)生具體的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，即受害者不能依照憲法上的規(guī)定來提起損失補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求。②當(dāng)然無效說，該說認(rèn)為應(yīng)該將補(bǔ)償解釋為征用的前提條件，因而，欠缺補(bǔ)償時(shí)，征用本身就當(dāng)然無效。另外與此學(xué)說近似的是違憲無效說，認(rèn)為對(duì)于私

7、有財(cái)產(chǎn)的征用沒有作補(bǔ)償規(guī)定的法律，將因違反憲法中的征用補(bǔ)償條款而無效。③補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)發(fā)生說（直接請(qǐng)求說），該說認(rèn)為，應(yīng)該將補(bǔ)償請(qǐng)求的發(fā)生解釋為征用帶來的結(jié)果，因此，沒有補(bǔ)償，征用行為本身依然有效，同時(shí)應(yīng)該承認(rèn)當(dāng)事人直接依據(jù)憲法中的征用補(bǔ)償條款請(qǐng)求補(bǔ)償。日本學(xué)界較贊成第二種學(xué)說，但是，日本最高法院卻采納了補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)發(fā)生說，認(rèn)為如果一味地將對(duì)基于社會(huì)福利的財(cái)產(chǎn)征用解釋為無效，有點(diǎn)過分，所以，為了調(diào)和個(gè)人權(quán)利和社會(huì)利益，采直接請(qǐng)求說較適宜，該理

8、論也為許多下級(jí)法院所紛紛效法。[6]由此可見，普通法律沒有規(guī)定補(bǔ)償時(shí)“要不要進(jìn)行補(bǔ)償”以及“進(jìn)行何種補(bǔ)償”是一個(gè)憲法裁量問題，而非一個(gè)普通立法裁量的問題?！段餀?quán)法》（草案）第49條的本意是想借此彌補(bǔ)憲法修正案的不足，然而，過猶不及，這樣的創(chuàng)新反而僭越了憲法的權(quán)威。原因有二：第一，《物權(quán)法》（草案）第49條如此規(guī)定，顯然采用了“補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)發(fā)生說”，即普通法律如果沒有規(guī)定補(bǔ)償，則并不一定無效，被征收人、征用人可以依照《物權(quán)法》來請(qǐng)求補(bǔ)償。但

9、是，《物權(quán)法》的立法者如何就認(rèn)為修憲者就排除了其他兩種可能呢？第二，《物權(quán)法》（草案）第49條不僅采納了“補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)發(fā)生說”，而且還采納了“合理補(bǔ)償”的原則。從世界范圍內(nèi)來看，補(bǔ)償?shù)脑瓌t有三種模式：①完全補(bǔ)償說。此說認(rèn)為，私人財(cái)產(chǎn)供公共使用時(shí)，應(yīng)補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)權(quán)人因此所受財(cái)產(chǎn)上損失之全額。②適當(dāng)補(bǔ)償（相應(yīng)補(bǔ)償、合理補(bǔ)償）說。與完全補(bǔ)償說的立場(chǎng)不同，適當(dāng)補(bǔ)償說認(rèn)為，鑒于征用財(cái)產(chǎn)權(quán)之公共目的，正當(dāng)補(bǔ)償只需為妥當(dāng)或合理補(bǔ)償即可，未必補(bǔ)償其財(cái)產(chǎn)之實(shí)際

10、價(jià)格之全額。③公平補(bǔ)償（公正補(bǔ)償、正當(dāng)補(bǔ)償）說。適當(dāng)補(bǔ)償出于社會(huì)本位的價(jià)值考量，對(duì)完全補(bǔ)償進(jìn)行了否定，但是，絕對(duì)的適當(dāng)補(bǔ)償往往造成有違社會(huì)公正的結(jié)果。因此，1949年德國(guó)基本法第14條第3款將征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)改為：以公平地衡量公共及參與人之利益后，決定之。公平補(bǔ)償說實(shí)際上是對(duì)完全補(bǔ)償說和適當(dāng)補(bǔ)償說的調(diào)和，即并非絕對(duì)地執(zhí)行完全補(bǔ)償，或者絕對(duì)地執(zhí)行適當(dāng)補(bǔ)償，而系憲法授權(quán)立法者，可以斟酌、審視立法時(shí)之各種不同的、所欲規(guī)范事件及時(shí)間因素之特性來決

11、定是否應(yīng)給與被征用人全額或者低于全額的補(bǔ)償。由此來看，《物權(quán)法》的立法者如何就認(rèn)為修憲者排除了另外兩種補(bǔ)償原則呢？顯然，這不是一個(gè)單純的《物權(quán)法》就能解決的問題，《物權(quán)法》（草案）在這里是“好心辦了壞事”?？偠灾?，對(duì)照憲法第22修正案第3款的內(nèi)容和精神，《物權(quán)法》（草案）第49條的“合憲性”還有值得商榷之處?！段餀?quán)法》（草案）對(duì)社會(huì)公布是一件好事，而在每一件普通法律生效之前就使其接受“合憲性”的“洗禮”，這也應(yīng)當(dāng)成為我們法治進(jìn)程中的一