第三行政權力與行政領導

1、,北京大學政府管理學院張國慶 教授,Public Administration,1,公共行政管理學,,2,第三講 行政權力與行政領導,第一部分 行政權力第一節(jié) 行政權力概述第二節(jié) 行政權力的分配第三節(jié) 行政授權第四節(jié) 行政權力的行使第二部分 行政領導第一節(jié) 行政領導概述第二節(jié) 領導者的人生價值觀第三節(jié) 優(yōu)秀領導者的品格第四節(jié) 優(yōu)秀領導者的基本素質(zhì)第五節(jié) 領導力及其提升,第一部分

2、 行政權力,3,4,第一節(jié) 行政權力概述,一、行政權力的涵義行政權力的這一定義，包括以下五個方面的主要內(nèi)容：第一，行政權力的主體必須是國家行政機關及其工作人員。第二，行政權力的根本目標，是通過執(zhí)行國家的法律和政策有效地實現(xiàn)國家意志。 第三，行政權力的作用方式主要是強制性地推行政令。 第四，行政權力的客體包括所有的居民及其所組成的各種社會組織和集團，囊括領土范圍內(nèi)的整個社會。 第五，行政權力的性質(zhì)是一種由社會上少數(shù)人行使的管

3、理權力。,關于本節(jié)詳細內(nèi)容，請參見教材第88～106頁。,5,二、關于行政權力的主要學說,（一）早期分權學說 亞里士多德 (Aristotle) 《政治學》；古羅馬的波利比阿(Polybius) （二）三權分立學說 查理·孟德斯鳩（Charles Montesquieu）（三）政治與行政二分法 喬漢·布隆赤里(Johann Bluntschli)；伍德羅·威爾遜；馬克斯·韋伯；古

4、德諾 （四）五權憲法學說 孫中山先生在借鑒西方三權分立學說的基礎上，結合中國的政治傳統(tǒng)所創(chuàng)立的一種學說。 （五）議行合一學說 馬克思主義的觀點，認為行政權力與立法權力是統(tǒng)一的。法國巴黎公社首創(chuàng)了議行合一的先例。 （六）組織權力學說 組織權力普遍存在，其重要功能在于建立和維持社會秩序。,6,三、行政權力的結構,（一）行政權力的靜態(tài)結構 縱向的層級結構+橫向的部門結構 （二）行政權力的動態(tài)結構 由權力作用的方

5、向、方式、軌道、層次、時間和結果等要素結合在一起所構成的權力運行模式。,7,四、行政權力的特征及其與其他權力的關系,（一）行政權力的特性公共性手段性 自主性 一元性 時效性膨脹性 （二）行政權力和其他政治權力的關系行政權力和立法權力行政權力和司法權力行政權力和政黨權力,8,五、行政國家──20世紀行政權力發(fā)展的獨特現(xiàn)象,在行政制度充分發(fā)展的國家，行政事務、政府職能、官員制度都相當發(fā)達，以自由裁量權、委任立法權和行政

6、司法權為主要內(nèi)涵的行政權力擴張，使得國家活動幾乎遍及社會生活的各個方面。對于這種情況，英美法學家形象地將其概括為“行政國家”，美國行政學家沃爾多又對此進行了專門的系統(tǒng)描述。 如何認識“行政國家”現(xiàn)象呢？ 首先，行政國家的出現(xiàn)，是大工業(yè)時代科學技術突飛猛進和生產(chǎn)力迅速提高所導致的結果。 其次，與行政國家現(xiàn)象相伴而生的行政越權現(xiàn)象，是在行政權力增長過程中自身的惡性膨脹造成的。 最后，行政權力在由“守夜警察”的消極身份轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣e極干

7、預者身份的過程中，其本質(zhì)特征并沒有發(fā)生根本改變。,9,六、21世紀的行政權力展望,權力結構的扁平化權力分配的均等化權力行使的共享化權力運行的透明化權力約束的法治化權力價值的合意化,10,第二節(jié) 行政權力分配,一、行政權力分配的方式與途徑（一）行政權力的分配方式結構性分配、功能性分配。（二）行政權力分配的途徑 逐級授權、權力下放、權力“外放”、地方自治。（三）行政權力的再分配外源型再分配、內(nèi)源型再分配。（四）行政

8、權力的人格化 在行政權力分配過程中，權力與人的結合成為關鍵的一環(huán)。這種結合過程便是行政權力人格化的過程，行政權力人格化的過程通過人事行政過程而得以實現(xiàn)。,關于本節(jié)詳細內(nèi)容，請參見教材第106～112頁。,11,二、行政權力分配的原則,1. 程序必須合法合法性是行政權力的重要特征，也是其運行的根本保證。 2. 職權必須分明在行政權力分配過程中，每一個層次、每一個部門的權力都必須做出明確無誤的規(guī)定。 3. 權責必須一致比職權更本

9、質(zhì)的東西是職責，也就是與職權相應的責任和義務。 4. 權利必須明確 行政權力分配必須考慮每一個行政主體在克盡厥責后應得的利益和應該享受的權利。 5. 內(nèi)容必須全面 在行政權力分配過程中，各級行政主體都應獲得與其權力層次及功能相一致的全面的職權。,12,三、行政權力分配過程中的相關問題,（一）行政權力分配與政治授權的關系不同層次的政治授權可以看成是對行政權力在多級分配過程當中能量消耗的補充。政治授權和行政授權之間的區(qū)別，實際上是

10、立法權力與行政權力之間的關系問題。（二）集權與分權之間的關系結構性權力的集中與分散問題和功能性權力的集中與分散問題。前者是集分關系，后者是收放關系，必須使權力在集中與分散之間保持一個恰當?shù)亩取?（三）權利與義務的關系問題行政主體因為特殊需要，具有某些不受一般行政法規(guī)約束的權力，這些權力被稱為行政特權。 行政特權是一種很特殊的權力。它的授予，固然能滿足工作的某種需要，但搞不好又可能導致非法侵害公民的正當權利。實際上，行政特權的特

11、殊還表現(xiàn)在另一個方面，特殊的權力意味著特殊的權利，它是以特殊的義務為前提的。對于犧牲相應權利的公民而言，他們需要行政主體盡到特殊的義務來交換。,13,第三節(jié) 行政授權,一、行政授權的性質(zhì)和特點就授權的一般意義來講，它是把權力委托給相應的人或相應的機構代為執(zhí)行，就是分配他人具體任務以及完成這些任務的權力，同時雙方對如何評估任務結果的方法達成一致意見。就其性質(zhì)而論，行政授權是上級行政主體將其部分權力分配給下級行政主體的一種管理行為。這

12、一行為有三個方面的主要特征： 行政授權在本質(zhì)上是行政組織內(nèi)部權力分配的特定方式。 行政授權實際上是行政領導活動過程的一部分。 行政授權也是一種權責高度統(tǒng)一的管理行為。,關于本節(jié)詳細內(nèi)容，請參見教材第112～119頁。,14,二、行政授權方式,（一）根據(jù)行政工作內(nèi)容的重要性程度、上級行政主體的管理水平和下級行政主體的管理能力等綜合情況，可將行政授權劃分為充分授權、不充分授權、制約授權和彈性授權等方式。（二）根據(jù)在

13、授權時所利用媒介的不同，行政授權又可以劃分為兩大類基本的方式：書面授權和口頭授權。當然，隨著時代發(fā)展和科技進步，行政授權所使用的信息傳遞介質(zhì)也在不斷發(fā)生變化。 （三）根據(jù)授權的合法程度和規(guī)范化、程序化的程度，行政授權還可以劃分為兩種類型：正式授權和非正式授權。,15,三、行政授權過程,（一）行政授權的條件 良好的組織和人事基礎、把握適當?shù)臅r機、考慮工作需要,（二）行政授權的程序 1．確定授權的工作內(nèi)容。 2．選擇授權的對

14、象。 3．規(guī)定授權工作應該達到的目標、成果、以及完成工作的權限和應負的責任。 4．正式授予權力。 5．檢查評估授權成效。,（三）行政授權過程中授受關系的處理 人們在進行授權時，必須注意行政授權的條件，遵循行政權力分配的原則，尤其要保持授權者和受權者之間良好的信任和支持關系。,16,第四節(jié) 行政權力的行使,一、行政權力的基礎、手段和影響力（一）行政權力行使的基礎 1．結構性權力 2．制度性權力 3．報

15、酬性權力 4．強制性權力 5．象征性權力 6．知識性權力 7．關系性權力 8．人格性權力 （二）行政權力行使的手段 1．權力壓力 2．權力控制 3．權力操縱 4．權力誘導（三）行政權力的影響力 權力和權威兩個不同概念雖然權力和權威之間具有相關性，而且在多數(shù)情況下權力和權威是一致的，但由于它們之間存在著區(qū)別，故在特殊情況下，二者之間也可能發(fā)生分離。從歷時的情況看，專制時代權力

16、和權威分離的現(xiàn)象比較突出，民主時代權力和權威一致的現(xiàn)象較為普遍。,關于本節(jié)詳細內(nèi)容，請參見教材第120～130頁。,17,二、行政權力行使的程度,（一）行政權力的行使程度與政府治理能力行政客體對行政主體服從情況的差別，表示了行政權力行使過程中不同的實現(xiàn)程度，簡稱行政權力程度。它不僅反映政府工作的效率，而且也反映政府工作的能力?！按笳焙汀靶≌?，根本的問題還要看政府治理的有效性，要看政府在集體行動和資源獲取及資源分配等方面作用的

17、效果如何 。 （二）影響行政權力行使程度的因素行政權力目的與手段的合理性與正當性行政權力的強度行政客體的潛在能力 行政權力作用的范圍行政環(huán)境,18,三、行政權力行使過程中的負效應及其克服,（一）行政權力行使過程中的負效應行政主體在行使權力過程中所產(chǎn)生的某種結果，這是一種違背公共利益和行政根本目的的現(xiàn)象。利益倒錯，公仆變成為主人。 權力角逐，手段變成為目的。 權力僭越，職權擴張為特權。傳統(tǒng)慣性，導致權力濫用。,19

18、,（二）行政權力的制約機制,他律機制在行政權力制約機制中帶有根本性質(zhì)。他律機制也就是其他政治權力以及行政客體對于行政權力主體的制約，這主要包括立法權力和司法權力等行政權力之外的國家權力的監(jiān)控、政黨政治權力的監(jiān)督、輿論權力的監(jiān)督、公民和公民集團的監(jiān)督等多種形式。 自律機制，即行政權力自身所應具備的防范措施與制度等，這主要包括利益協(xié)調(diào)機制、行政責任機制和行政倫理機制。自律機制必須是建立在相應的權利義務關系之上的機制，自律機制還必須和他律

19、機制有機結合起來，行政權力才能真正得到制約，其行使也才能真正符合于公共利益。,20,第二部分 行政領導,21,第一節(jié) 行政領導概述,一、領導的涵義“領導”屬于那種內(nèi)涵豐富，外延廣闊的概念之一，因而不僅是一個很難確切界定的概念，而且是一個很難取得共識的概念。 “領”是統(tǒng)領、帶領，率領，“導”是教導、指導、引導，領導就是選擇一個方向，確定一個目標，制定一個規(guī)則，集合一個群體為實現(xiàn)既定的目標而共同工作。,關于本節(jié)詳細內(nèi)容，請參見教材

20、第134～140頁。,22,二、領導的基本功能,1．確立發(fā)展方向和前進目標。其要義在于綜合的事實判斷和價值判斷，即通過對問題、條件和可能性的理性分析和直覺感悟，確定價值基點、價值標準、價值坐標，以及實現(xiàn)目標的基本方式。 2．聚合追隨者?！白冯S者”指那些基于理想、理念和目標認同的志同道合者。他們通常人數(shù)不會太多，以堅持信念為動機，立場堅定，構成組織的核心團隊，心甘情愿為實現(xiàn)組織的目標而貢獻自己的一切。 3．動員和組織群眾。

21、動員和組織群眾，就是使分散的、無序的、無關的人群接受既定的價值標準，加入組織并確定位置，按照一定的規(guī)則協(xié)同工作和行動。,23,三、領導與管理的聯(lián)系與區(qū)別,領導者與管理者是相對的。在寬泛的意義上，對上級而言下級就是管理者，對下級而言上級就是領導者。在嚴格的意義上，只有那些確定方向、制定規(guī)則的組織人才是完全意義上的領導者，而執(zhí)行政策及使政策具體化的組織人則是管理者。沃倫·本尼斯比爾·韋斯特福爾還可以進一步描述領

22、導者與管理者的不同,24,第二節(jié) 領導者的人生價值觀,一、英雄觀領導者追求卓越的人生價值取向，以及相應的動機強旺的進取狀態(tài)。表現(xiàn)為有著比較強烈的建功立業(yè)的欲念以及比較高的成就期望值，并愿意因此面對風險、接受挑戰(zhàn)、付出代價、承擔責任。二、生死觀關于生與死的根本看法，是人生價值的核心命題。生死抉擇的唯一標準是要看是否能實現(xiàn)人生的價值與社會的價值。三、名利觀關于個人的名位和利益的看法。出發(fā)點和目的是否具有正當性、有益性。 行為

23、方式和權謀手段是否具有合法性、合理性。 四、修養(yǎng)觀修養(yǎng)表示一個人在理論、知識、藝術、思想等方面的一定的水平，亦表示正確的待人處世的態(tài)度和方法。五、榮辱觀關于榮譽和恥辱的基本看法。,關于本節(jié)詳細內(nèi)容，請參見教材第141～147頁。,25,第三節(jié) 優(yōu)秀領導者的品格,一、道德無缺對于領導者來說，道德是立身之本，是自律的核心。公民道德。 職業(yè)道德，既所謂官德。 使命道德。 二、心存仁義善心常駐、大仁大義三、為人正直正

24、直的領導者是天下為公之人。 正直的領導者是正心誠意之人。 正直的領導者是公道正派之人。正直的領導者是清正廉潔之人。,關于本節(jié)詳細內(nèi)容，請參見教材第148～152頁。,26,第四節(jié) 優(yōu)秀領導者的基本素質(zhì),一、動機強旺、意在高遠有明確的理想、志向和抱負，以及相應的追求卓越，建功立業(yè)的強烈而持久的欲念。 二、意志堅強、堅韌不拔強大的意志力具有果敢性、忍耐性、自控性、持續(xù)性等特性。強大的意志力通常以忍辱就屈、堅韌剛毅為外在的表現(xiàn)

25、形式，而忍辱就屈、堅韌剛毅則與“圖謀”相聯(lián)系。三、執(zhí)中有權、通權達變在一般的意義上，執(zhí)中有權、通權達變指酌客觀情勢的變化而因事制宜和因人制宜。在延伸的意義上，執(zhí)中有權、通權達變與權謀相聯(lián)系。,關于本節(jié)詳細內(nèi)容，請參見教材第152～156頁。,27,第五節(jié) 領導力及其提升,一、領導力的涵義與構成領導力討論的中心問題，“是領導者如何通過實際行動，把理念化為行動；把愿景化為現(xiàn)實；把障礙化為革新；把分裂化為團結；把風險化為獎賞?！?在