破產企業(yè)發(fā)票管理的問題解決與路徑探索

1、破產制度是商事主體依法退出市場的重要保障，其制度的有效性深刻影響著企業(yè)其他生命階段的資金信貸、組織架構和重組等事項?！稗k理破產”是世界銀行營商環(huán)境評價體系的十大指標之一。2020 年《全球營商環(huán)境報告》中，我國“辦理破產”指標排在第 51 名，其中破產時間、破產成本和破產回收率三項指標近三年來均保持不變，未得到明顯改善。稅收貫穿破產案件始終，“是許多破產決策的驅動因素”，其中破產企業(yè)發(fā)票的領用和開具與破產時間、破產成本和破產回收率等息息

2、相關?！秶叶悇湛偩株P于稅收征管若干事項的公告》（國家稅務總局公告 2019 年第 48 號）明確規(guī)定：企業(yè)因繼續(xù)履行合同、生產經營或處置財產需要開具發(fā)票的，管理人可以以企業(yè)名義按規(guī)定申領開具發(fā)票或者代開發(fā)票。但相關部門尚未針對破產企業(yè)發(fā)票的領用及開具出臺具體實施細則，相關法律法規(guī)對“新生稅收”債權確認、稅務機關的風險防控和企業(yè)的用票前提與辦稅成本等問題尚無明確規(guī)定。盡管國家稅務總局自 2019 年起致力改革稅務注銷事項，已使有稽查風險

3、在案、欠稅未清償、非正常戶狀態(tài)等納稅人注銷問題得到有效解決，但也為破產企業(yè)發(fā)票管理帶來了新的問題和挑戰(zhàn)。本文聚焦破產企業(yè)發(fā)票管理問題，從稅收治理和成本效率的視角，基于最新法律法規(guī)，針對破產企業(yè)發(fā)票管理問題表征進行原因剖析，并嘗試提出解決思路。一、破產企業(yè)用票行為的涉稅事項及現(xiàn)實困境 一、破產企業(yè)用票行為的涉稅事項及現(xiàn)實困境從破產程序和所處環(huán)節(jié)來看，處于破產清算、重整和和解程序中的企業(yè)均有開 具發(fā)票的需求。重整、和解企業(yè)在執(zhí)行法院裁定方案

4、的過程中，不可避免地需要根據合同履行情況開具發(fā)票；如方案執(zhí)行失敗，轉入清算程序，則與直接進 入清算程序的企業(yè)一樣，在繼續(xù)履行合同、處置（拍賣）破產財產的過程中涉及發(fā)票開具?！栋l(fā)票管理辦法》規(guī)定，銷售商品、提供服務以及從事其他經營 活動的單位和個人，對外發(fā)生經營業(yè)務收取款項，收款方應向付款方開具發(fā) 票。所有單位和從事生產、經營活動的個人在購買商品、接受服務以及從事其 他經營活動支付款項時，應當向收款方取得發(fā)票?，F(xiàn)有稅收核心征管系統(tǒng)并未關主

5、體面臨的缺位或越位風險。需要特別關注的是：如新生稅收順位等同于破 產裁定前的欠稅，其順位仍次于破產費用、共益?zhèn)鶛?、職工工資等，在清償方案裁定前在代開環(huán)節(jié)或申報期限內繳納，可能損害管理人和職工的權利；如視 為共益?zhèn)鶛嚯S時清償，則稅務機關為規(guī)避瀆職風險，對每一企業(yè)每次開票均需跟進、反復申報確認債權，擠占征管資源。同時，經由重整、和解恢復償債能 力的企業(yè)為數(shù)不少（如商譽較好的企業(yè)“停產不破產”），稅務機關是否保留未清繳稅款的追征權利也尚未有定

6、論。因開票衍生的債權屬性及清償方式未能從法律層面予以具體明確，是稅務機關從嚴供票的根本原因，也是破產企業(yè)和 其管理人亟盼解決的法律建設問題。（二）虛開企業(yè)利用欺詐手段破產注銷， 稅務機關難以事后追征商事主體改革為企業(yè)退出市場提供了極其便捷的路徑。實踐中，部分破產企業(yè)可能存在破產欺詐行為。如虛構債權由名義債權人（實為關聯(lián)企業(yè)）提出破產申請以此逃避各方合法債權，其行為入罪已是國際共識。2006 年我國《刑法修正案（六）》新增了第一百六十二條

7、之（二）——虛 假破產罪。在我國，破產企業(yè)的稅務風險特殊性在于商事主體退出后難以溯源追責，破產企業(yè)可能濫用破產程序達到徹底規(guī)避稅收債權和稅務稽查的目的。稅務機關基于“放管服”改革要求為依法破產的企業(yè)提供了注銷手續(xù)，經人民法院裁定注銷并執(zhí)行完清算方案的，即使存有未決風控稽查（多為虛開發(fā)票）任務、欠稅狀態(tài)，仍可憑裁定書即辦注銷。極限推演的情況下，企業(yè)可事先與 關聯(lián)企業(yè)虛構債權后在稅務機關申領大量發(fā)票并開具，形成大額欠稅后經由破產程序逃避監(jiān)管

8、。破產欺詐企業(yè)基于真實交易開票，在發(fā)票、貨物、資金“三流一致”的情形下，稅務機關難以采取異常抵扣憑證、失控發(fā)票等管理手段，而企業(yè)一旦依法破產則宣告企業(yè)已履行完其有限經濟責任，流失的稅款難以追繳，其逃避稅款形式更為隱蔽。（三）破產企業(yè)用票基礎薄弱，開票成本高、 效率低前述破產企業(yè)發(fā)票開具各折中方式中，破產企業(yè)選擇逃避稅款多數(shù)是在開票成本較大的情況下迫不得已的違法操作。納稅人如有非正常戶、風險納稅人、實名辦稅黑名單等事項，必須配合稅務機關完

9、成調查后方可解除領票、開票限制。實踐中，多數(shù)破產企業(yè)資金已陷入困境、重要財務人員已離職，一方面無法配合稅務機關完成涉稅風險核查，另一方面，如涉及實質性的稅收風險 也難以修改申報表補繳稅款（或形成欠稅），無法順利解除實名領購發(fā)票、稅 控設備開票的限制。同時，稅務機關需嚴格控制有欠稅情形的納稅人的用票數(shù)量。增值稅專用發(fā)票領用按輔導期一般納稅人政策辦理，普通發(fā)票的領用實行交（驗）舊供新、嚴格限量供應?！都{稅信用管理辦法（試行）》規(guī)定，納稅 人

10、信用等級為 D 級的，增值稅專用發(fā)票領用按輔導期一般納稅人政策辦理，普 通發(fā)票的領用實行交（驗）舊供新、嚴格限量供應。如破產企業(yè)進入破產程序后收回的貨款數(shù)額較大，可能需要多次向稅務機關申領發(fā)票，開票成本較高， 增加了納稅人的辦稅成本和稅收遵從難度。如前所述，《國家稅務總局關于稅 收征管若干事項的公告》（國家稅務總局公告 2019 年第 48 號）規(guī)定，破產管理人可以以企業(yè)名義按規(guī)定申領開具發(fā)票或者代開發(fā)票。該規(guī)定主要基于多數(shù) 破產企業(yè)已