論抽象行政不作為.pdf

1、本文以全國(guó)首例公民狀告政府行政立法不作為的案例作為導(dǎo)入案例，從而引出了“抽象行政不作為”這一本文的核心概念。對(duì)于抽象行政不作為這一概念，理論界尚無定論。雖然抽象行政不作為包含兩個(gè)相關(guān)概念即抽象行政行為與行政不作為，但不可將兩個(gè)概念進(jìn)行簡(jiǎn)單的相加得到抽象行政不作為的概念。在定義抽象行政不作為的概念時(shí)，應(yīng)從內(nèi)涵與外延兩個(gè)方面去考慮，這樣才能準(zhǔn)確的定義抽象行政不作為。綜合各種因素，我們認(rèn)為抽象行政不作為是指：具有行政規(guī)范性文件制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)

2、，不依法制定行政法律規(guī)范包括規(guī)范性文件，致使不特定的相對(duì)人的權(quán)益遭受侵害的行為。這里所謂“制定”是廣義的，包括制定、補(bǔ)充、修改、廢除等行為。所謂“行政規(guī)范性文件”包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件。抽象行政不作為具有違法性、公共性、隱蔽性以及消極性的特點(diǎn)。也正是因?yàn)檫@些特點(diǎn)才使研究抽象行政不作為問題具有理論及實(shí)踐意義。那么在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)的行為能否構(gòu)成抽象行政行為判斷的依據(jù)便是我們首先要解決的問題。抽象行政不作為的判斷依據(jù)即為

3、抽象行政不作為的構(gòu)成要件包括：前提要件、客觀要件、結(jié)果要件、因果關(guān)系。其中前提要件又包括行政機(jī)關(guān)行政作為義務(wù)的存在以及行政機(jī)關(guān)作為的可能性。由于各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)制度的不同，行政法理論基礎(chǔ)的不同等各方面的因素的影響，對(duì)抽象行政不作為問題的認(rèn)識(shí)也有所不同，特別是抽象行政不作為在不同國(guó)家的表現(xiàn)形式以及對(duì)抽象行政不作為的監(jiān)督機(jī)制就有很大區(qū)別。我國(guó)抽象行政不作為的表現(xiàn)形式主要包括：法律明確規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件而行政機(jī)關(guān)怠于行使其制定

4、行政規(guī)范性文件的權(quán)力；行政機(jī)關(guān)未能及時(shí)修改行政規(guī)范性文件；行政機(jī)關(guān)未能及時(shí)廢止行政規(guī)范性文件。而我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于抽象行政不作為的監(jiān)督大致分為以下幾種：權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督；行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督；司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督?，F(xiàn)行的抽象行政行為的監(jiān)督體系大體上可分為兩類，其一為司法途徑的監(jiān)督；其二為非司法途徑的監(jiān)督。其中，非司法途徑的監(jiān)督又包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督。相對(duì)而言，這種監(jiān)督體系比較完整。但是在實(shí)踐中也存在著大量

5、的弊端。對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，權(quán)力機(jī)關(guān)缺少“基礎(chǔ)性”，即權(quán)力機(jī)關(guān)缺少行政機(jī)關(guān)所具有的一種“從搖籃到墳?zāi)埂钡慕鯚o所不包括的“近民性”；權(quán)力機(jī)關(guān)缺少“微觀性”，即權(quán)力機(jī)關(guān)缺少類似于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、甚至是社會(huì)性團(tuán)體、個(gè)人其他組織對(duì)具體行政規(guī)范性文件的關(guān)注；權(quán)力機(jī)關(guān)缺乏“效率性”，即不論是全國(guó)人大常委會(huì)還是地方各級(jí)人大常委會(huì)，其對(duì)立法權(quán)的監(jiān)督從效率上來說并不高。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，行政機(jī)關(guān)對(duì)于抽象行政行為的監(jiān)督在《憲法》以及相關(guān)的法

6、律中有了明確的規(guī)定。但實(shí)踐中這種監(jiān)督權(quán)的行使也存在種種弊端。其中最突出的一點(diǎn)即為行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)缺乏“獨(dú)立性”?！蔼?dú)立性”是保證公正的前提，如果缺乏獨(dú)立性，那么公正的處理結(jié)果是很難達(dá)到的。對(duì)于司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，隨著大量行政案件的涌現(xiàn)，《行政訴訟法》的規(guī)定越來越不能滿足實(shí)踐的需求。特別是對(duì)抽象行政不作為案件的監(jiān)督審查，更存在缺失。對(duì)于社會(huì)監(jiān)督而言，雖然法律賦予了社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民這種監(jiān)督權(quán)，但在實(shí)踐中發(fā)揮的作用并不大。因?yàn)橹挥?/p>

7、行政相對(duì)人在具體行政案件中受到侵害才會(huì)去關(guān)注行政機(jī)關(guān)作出行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件。并且法律并沒有具體規(guī)定這種監(jiān)督權(quán)的行使方式，作為相對(duì)弱勢(shì)群體而言，實(shí)踐中社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民是很難啟動(dòng)這種監(jiān)督權(quán)的。對(duì)于如何完善我國(guó)對(duì)抽象行政不作為的監(jiān)督，外國(guó)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督體系對(duì)完善我國(guó)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督、救濟(jì)體系具有很大參考意義。具體而言，對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)事前監(jiān)督。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，應(yīng)當(dāng)完善事前監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于

8、社會(huì)監(jiān)督的滯后性，行政規(guī)范性法律文件的制定者應(yīng)當(dāng)設(shè)定一定的鼓勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民行使監(jiān)督權(quán)并詳細(xì)規(guī)定行使的方式，這種做法同樣對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)起到自省的作用。對(duì)于司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言主要采取司法審查的方式。對(duì)于抽象行政行為的監(jiān)督，學(xué)術(shù)界普遍的觀點(diǎn)是應(yīng)納入到司法審查的范圍之內(nèi)。但對(duì)于具體制度設(shè)計(jì)上還存在著分歧。對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查的范圍，我們認(rèn)為，所有抽象行政行為都應(yīng)接受司法審查。對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查的標(biāo)

9、準(zhǔn)，我國(guó)僅對(duì)其合法性進(jìn)行審查。而我國(guó)的行政復(fù)議制度則僅對(duì)具體行政行為的合法性、適當(dāng)性進(jìn)行審查。這種規(guī)定顯然不能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的需要。對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查的結(jié)果，應(yīng)分兩種情況而定，第一，原告對(duì)抽象行政行為一并提起行政訴訟的情況下，應(yīng)當(dāng)賦予人民法院對(duì)違法或不合理的抽象行政行為予以撤銷或部分撤銷的權(quán)力。第二，對(duì)于人民法院在審理具體行政行為的行政案件時(shí)發(fā)現(xiàn)具體行政行為據(jù)以作出的抽象行政行為不合法或不合理時(shí)，不應(yīng)主動(dòng)審理，而應(yīng)及時(shí)