中央與地方行政權(quán)力配置研究——以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)為例.pdf

1、中央與地方行政權(quán)力的配置問(wèn)題是一個(gè)多學(xué)科交叉的問(wèn)題，涉及到了政治學(xué)、法學(xué)、行政學(xué)、財(cái)政學(xué)等學(xué)科。先前許多學(xué)者從各自學(xué)科的視角對(duì)中央與地方關(guān)系進(jìn)行研究時(shí)，往往會(huì)對(duì)這個(gè)問(wèn)題有所涉及，并形成了一些研究結(jié)論。就法學(xué)學(xué)科的研究成果來(lái)看，當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的研究主要是立足于宏觀層面，從中央與地方權(quán)力配置的總體情況進(jìn)行把握。但是，考慮到中央與地方關(guān)系的內(nèi)容是包羅萬(wàn)象的，即便是一個(gè)領(lǐng)域的行政權(quán)力往往也包含著許多具體的行政權(quán)力，如談及教育行政權(quán)力時(shí)，不僅

2、會(huì)涉及到高等教育、中等教育、初等教育等縱向分類，還可能涉及到教科書(shū)的選定、學(xué)校的設(shè)立和管理等具體的權(quán)力：又如涉及稅權(quán)時(shí)，又會(huì)有具體稅種的區(qū)分，因此，這樣宏觀的把握有時(shí)會(huì)忽略了個(gè)體之間的差異。 考慮到這一點(diǎn)，本文選取了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)這一具體行政權(quán)力作為研究對(duì)象，通過(guò)法律文件的梳理對(duì)我國(guó)的中央與地方行政權(quán)力配置的過(guò)程進(jìn)行探究，并試圖對(duì)我國(guó)將來(lái)的權(quán)力配置制度變革提出自己的見(jiàn)解?？梢哉f(shuō)，這一研究主要是一個(gè)微觀層面的初步研究。

3、 在描述中央與地方行政權(quán)力配置關(guān)系時(shí)，中央政府與地方政府是一組需要明確的范疇。所謂的中央政府是指全國(guó)性的政府，即管轄區(qū)域及于整個(gè)國(guó)家的那個(gè)政府；而地方政府是中央政府的對(duì)稱，是指對(duì)一個(gè)國(guó)家的部分區(qū)域行使管理權(quán)的政府。考慮到資料方面的原因，本文研究的地方政府僅指大陸的省、自治區(qū)、直轄市這一級(jí)的區(qū)域政府。 通過(guò)文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，在諸多研究中央與地方關(guān)系的成果中，對(duì)中央與地方需要一定程度的權(quán)力配置這一點(diǎn)是沒(méi)有爭(zhēng)議的，但是對(duì)如何具

4、體配置中央與地方的權(quán)力則分歧甚多。目前學(xué)者在研究權(quán)力配置時(shí)主要是從邏輯分析的角度進(jìn)行理論設(shè)計(jì)，而沒(méi)有從實(shí)踐的角度來(lái)說(shuō)明。因此，從實(shí)踐的角度來(lái)對(duì)這種爭(zhēng)論進(jìn)行一個(gè)回應(yīng)是有意義的。 在分析建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)的權(quán)力配置過(guò)程之前，首先必須介紹我國(guó)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批機(jī)關(guān)--國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和各級(jí)地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)。因?yàn)橹醒肱c地方行政機(jī)關(guān)是中央與地方進(jìn)行行政權(quán)力配置的基本載體。 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)

5、審批權(quán)力的配置主要體現(xiàn)在中央政府與地方政府所發(fā)布的各種法律文件中。本文分別介紹了中央法律文件與地方法律文件中關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)的配置狀況。主要從三個(gè)層次進(jìn)行闡述：第一層次介紹了我國(guó)憲法、組織法和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律所確定的中央與地方行政權(quán)力配置的基本結(jié)構(gòu)，這一基本結(jié)構(gòu)規(guī)定了我國(guó)中央與地方權(quán)力配置的基本框架，這主要是一個(gè)宏觀層次的介紹；第二個(gè)層次是以其他中央法律文件為分析對(duì)象，介紹了其他中央法律文件中關(guān)于中央與地方建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影

6、響評(píng)價(jià)審批權(quán)的配置狀況，主要說(shuō)明了中央如何對(duì)審批權(quán)力進(jìn)行配置：在第三個(gè)層次中，本文試圖從地方法律文件的角度來(lái)看地方審批權(quán)力的配置狀況，并描述地方對(duì)中央審批權(quán)力配置的態(tài)度。在分析中，本文注意了歷史的維度，觀察了這三個(gè)層次的配置在歷史中的沿革。 我國(guó)中央與地方行政權(quán)力配置的基本結(jié)構(gòu)是由憲法、組織法和法律所確定的。憲法確定了“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”作為我國(guó)處理中央與地方關(guān)系的基本原則，并將中央與地方行

7、政權(quán)力配置的權(quán)力授予了國(guó)務(wù)院。而對(duì)于如何進(jìn)行行政權(quán)力配置，憲法和組織法僅提供了行政區(qū)域范圍這一標(biāo)準(zhǔn)。為了解決具體行政管理中的問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律對(duì)有關(guān)中央與地方關(guān)系的原則和規(guī)定進(jìn)行了一定的延伸，提供了相對(duì)具體化的權(quán)力配置原則，并對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的審批權(quán)限進(jìn)行了比較抽象的列舉式規(guī)定，對(duì)各級(jí)地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的審批權(quán)限則進(jìn)行了授權(quán)式的規(guī)定。 這樣粗疏的規(guī)定在實(shí)踐中是難以操作的。為了解決行政執(zhí)法中的操作問(wèn)題，有關(guān)國(guó)

8、家機(jī)關(guān)必須采取一定措施將這些規(guī)定具體化、明確化。這些具體化、明確化的措施主要體現(xiàn)在中央政府與地方政府發(fā)布的各種法律文件中。在政府發(fā)布的各種法律文件中，既有作為正式法淵源的法律文件，如憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等，也有作為非正式法淵源的法律文件，如各級(jí)政府及其組成部門(mén)所發(fā)布的規(guī)范性文件。如果僅對(duì)正式法淵源進(jìn)行考察的話，可能很容易得出中央與地方具體行政權(quán)力配置并不清楚的結(jié)論；但是如果把規(guī)范性文件結(jié)合進(jìn)去考慮時(shí)，或者會(huì)發(fā)現(xiàn)結(jié)論

9、并不正確。 在考察中央法律文件和地方法律文件時(shí)，兩個(gè)方面的因素是值得重點(diǎn)考慮的：一是法律文件是通過(guò)什么方式、如何來(lái)配置中央政府與地方政府的行政權(quán)力；二是法律文件在配置中央政府與地方政府行政權(quán)力時(shí)采用了什么樣的標(biāo)準(zhǔn)。 就中央法律文件對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批權(quán)的配置而言，憲法、組織法和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域法律的規(guī)定是比較抽象而不明確的，但當(dāng)結(jié)合行政法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件進(jìn)行考察時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，中央法律文件對(duì)于國(guó)家環(huán)境保護(hù)行

10、政主管部門(mén)審批權(quán)力的配置并不是不清楚，而是十分明確的；但對(duì)各級(jí)地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的權(quán)力配置則主要是授權(quán)性的規(guī)定。也即是說(shuō)，中央法律文件對(duì)于國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的權(quán)力配置是十分具體明確的，而對(duì)于地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的權(quán)力配置則基本上不進(jìn)行規(guī)定。 而對(duì)23個(gè)省、自治區(qū)、直轄市在不同時(shí)期發(fā)布的39個(gè)法律文件進(jìn)行分析的結(jié)果表明，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章對(duì)于各級(jí)地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的權(quán)力配置也是比較概括的，但是通過(guò)規(guī)范性

11、文件的補(bǔ)充，地方法律文件對(duì)省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的權(quán)力配置也是十分明確的。 在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)力的配置標(biāo)準(zhǔn)上，有一個(gè)清晰的發(fā)展脈絡(luò)：總體上，環(huán)境影響標(biāo)準(zhǔn)的份量在不斷的強(qiáng)化，投資規(guī)模和建設(shè)規(guī)模、同級(jí)審批標(biāo)準(zhǔn)則相對(duì)弱化。規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)有從特大、大中、小型基本建設(shè)項(xiàng)目的抽象劃分到具體明確的列舉式劃分，進(jìn)而到極為細(xì)致地根據(jù)“項(xiàng)目類別”量化劃分的趨向；而環(huán)境影響標(biāo)準(zhǔn)則沿著從無(wú)到有、逐步強(qiáng)化的路線演進(jìn)，并在一定程度上變通

12、了同級(jí)審批標(biāo)準(zhǔn)。 因此，在中央與地方關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)力的配置過(guò)程中，雖然各地方法律文件顯示出較大的差異，但是法律文件中的權(quán)力配置是趨向于明確而詳盡的。在這其中，規(guī)范性文件對(duì)審批權(quán)力配置體系的形成起到了重要的作用。而在上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的溝通過(guò)程中，備案制度發(fā)揮著重要的作用。就權(quán)力配置的標(biāo)準(zhǔn)而言，標(biāo)準(zhǔn)有從共性標(biāo)準(zhǔn)走向個(gè)性標(biāo)準(zhǔn)的趨勢(shì)，即權(quán)力配置標(biāo)準(zhǔn)有逐漸從投資規(guī)模、建設(shè)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)向環(huán)境影響標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變的趨向。通過(guò)這一考察，也可以

13、發(fā)現(xiàn)，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)的配置過(guò)程存在以下一些問(wèn)題：一是權(quán)力配置過(guò)于細(xì)致，過(guò)于細(xì)致的列舉式規(guī)定導(dǎo)致了法律文件在應(yīng)對(duì)社會(huì)變化時(shí)缺乏一種靈活性；二是正式法律淵源虛化，由于規(guī)范性文件在配置過(guò)程中起到了包括“破法”在內(nèi)的重要作用，因此正式法律淵源被嚴(yán)重虛化；三是監(jiān)督權(quán)力過(guò)于疲軟，從實(shí)踐中權(quán)力配置制度的運(yùn)行狀況來(lái)看，配置十分明確的規(guī)定并沒(méi)有得到良好的執(zhí)行，這在一定程度上反映了監(jiān)督權(quán)力的過(guò)于疲軟。 論文最后提出了一些初步建議：首先，