“公益經(jīng)營者”的運作邏輯與困境——南嶺管理區(qū)危房改造項目實踐的啟示.pdf

1、為了提高農(nóng)村基層政府的公共服務(wù)能力，有效塑造其服務(wù)者角色，近年來中央政府通過“項目制”，即以專項資金的形式向地方下?lián)芰舜罅棵裆Y金，并力圖以嚴(yán)格的項目執(zhí)行規(guī)范，推進(jìn)基層服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。由此“項目制”是否能有效實現(xiàn)國家目標(biāo)，便成為人們關(guān)注和研究的問題。
　　本文以湖北省楚華市南嶺管理區(qū)危房改造項目的實踐為個案，研究項目制下基層政府的角色-行為特征及由此決定的項目運作邏輯，以及項目在實施過程中所引發(fā)的民眾反應(yīng)，進(jìn)而揭示民生項目在基層

2、社會所產(chǎn)生的實際效益。討論該個案所揭示的基層政府角色-行為特征及運作項目邏輯可能具有的普遍性，進(jìn)而分析項目制下，基層政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的困境。研究發(fā)現(xiàn)，民生任務(wù)與地方經(jīng)濟發(fā)展的雙重壓力，形塑出南嶺管理區(qū)“公益經(jīng)營者”的角色類型，并引導(dǎo)管理區(qū)實施“以公益促發(fā)展”的“經(jīng)營策略”：管理區(qū)不僅對危房改造進(jìn)行市場化運作以推動集鎮(zhèn)開發(fā)，還將危房改造項目的資金投入當(dāng)?shù)毓I(yè)園建設(shè)，以帶動本地經(jīng)濟。由此，管理區(qū)放大了項目資金的效用，但是，也因此將項目運

3、行置于經(jīng)濟發(fā)展與社會風(fēng)險共生的困境。即政府雖然以民生項目帶動了地方經(jīng)濟，但“公益者”與“經(jīng)營者”的角色張力，卻導(dǎo)致其難以協(xié)調(diào)由此而生的商民和官民糾紛，釀發(fā)社會沖突；市場化運作難以普惠大眾的矛盾，也導(dǎo)致“民心工程”因此遭遇得不到項目優(yōu)惠的民眾的抗議。將個案研究置于更加廣闊的時空場域，筆者發(fā)現(xiàn)，上述發(fā)現(xiàn)具有超越個案的啟示意義。當(dāng)前國家推動的民生項目大多具有市場化動員的潛力，這決定了基層政府在施行項目中角色與行為的可能趨同。而且，中央民生任務(wù)

4、壓力巨大與地方資源短缺的矛盾，以及民生項目與地方經(jīng)濟發(fā)展不可能時時處處兼容，實際上也是當(dāng)下各地基層政府在項目運作中面臨的共同問題。因此，“公益經(jīng)營者”的角色-行為特征極可能普遍凸顯于各地，而相應(yīng)由這一角色-行為所形塑的“公益”與“經(jīng)營”的內(nèi)在矛盾，由矛盾引發(fā)的糾紛，由糾紛帶來的沖突，也因此可能普遍存在于各地的民生項目實踐。在上述分析基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為項目制下，基層政府向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型存在困境。作為“公益經(jīng)營者”，基層政府不但難以避免