政府預算中的憲政問題研究.pdf

1、政府預算不僅是個“經(jīng)濟問題”、“政治問題”，更是個憲政（憲法）問題?，F(xiàn)代預算制度的建立，發(fā)軔于代議政治的興起，而民主政治的根基，在于人民對政府錢袋的控制權。如果說議會制度是現(xiàn)代民主政治的基石，預算則是奠基的肇因。20世紀初，民主政治制度已漸臻成熟，同時政府職能逐漸膨脹，公共支出日趨龐大。因此，預算的性質與政府的角色有了大幅度的轉變。政府預算的功能趨于多樣化，而且由消極轉為積極，內(nèi)容更加充實。與之同步，預算制度不僅是民主政治的工具，更成為

2、形成經(jīng)濟政策與資源公平、有效配置的利器。在法治國家，國家預算是反映政府施政計劃的主要文件，一方面它說明了政府究竟作了多少事情，作了哪些事情；另一方面它也顯示了政府究竟耗費了多少資源，給了哪些人好處和增加了哪些人的負擔。政府預算制度的功能主要表現(xiàn)在資源配置、行政控制和民主監(jiān)督、效率和平衡以及公平分配公共資源等四個方面。政府預算對于維持人民基本生活、保障人民基本權利相當重要；而現(xiàn)代國家經(jīng)濟、教育、文化、環(huán)境保護等領域都高度依賴政府預算，因此

3、政府預算的支出范圍也應當投向于保障人民權利和提高行政給付水準等民生保障方面。 行政部門對于預算的形成具有第一次判斷權，立法部門必須加以尊重。歷史慣例和實踐中預算提案權大多歸屬于行政部門，在法理上預算提案權也專屬于行政權。除了行政機關之外，任何其它機關都沒有徑自向立法機關提出預算案的權力。既然由行政機關負責財政歲入、貨幣和經(jīng)濟政策的制定與執(zhí)行，那么有關歲入、歲出的預算編擬和提案由行政機關主導就可以避免收支失衡，同時也符合人民主權原

4、則和權力分立原則。預算審議前的預算草案僅是行政部門為爭取立法機關的同意，以各種施政政策表達所需財源的財務計劃。預算提案只能因公共目的和公共利益而“支出”或“課稅”，同時預算資金投向也僅限于公共部門。立法機關對于預算案的通過，意味著在該預算范圍內(nèi)，同意行政權的發(fā)動與運作，并給予財政上的保障。 現(xiàn)代民主國家預算審議權歸屬于立法部門，預算制度是立法權控制行政權的一種機制。立法機關的預算權和立法權是分離而并列的權力，這意味著兩者有等價但

5、不同的權限范圍，預算權是對立法權的補充。由于非民選的行政部門對于人民公共需求的感受不敏銳，所以必須通過預算審議過程中代議士的有效督促，才能充分回應人民的需要。通過對預算的審議，可以對行政部門發(fā)揮監(jiān)督作用，一方面限制行政機關權力的擴張，另一方面避免政府支出過度膨脹而加重人民的租稅負擔，同時通過立法機關督促、引導政府積極作為。同理，作為預算執(zhí)行結果的決算審議權也應當由立法機關行使，審計機關應當隸屬于立法機關。 法定預算具有法律性質，

6、屬于“法”的一種，但是其立法形式和內(nèi)容與一般法律是有差異的，預算的法律性質具有相對性。預算的法律性質，與一般法律是有所區(qū)別的。對于預算決議效力，可以細分為“法定預算的效力”和“附帶決議的效力”兩大類。歲入預算不論實際征收金額是否超收或短收，都不存在是否違反法律問題，即使歲入預算不能如數(shù)征收，也只是行政作為不力，應負行政與政治責任而不屬于違法。而歲出預算必須按照相關法定用途、法定條件支用其預算限額。 立法機關所通過的預算，行政機關

7、只能忠實執(zhí)行。立法機關在審議總預算過程中，常在相關科目下提出注意事項或附帶決議，應當肯定立法機關預算附帶決議的合憲性。立法機關對預算案附加條件或期限，也屬于憲法賦予的預算審議權范圍。預算附帶決議可以解決我國立法機關有審議預算權而無撥款權的困境。但是，預算附加的條件是有限制的。這些“決議”是否對其它國家機關或人民有拘束力？首先要以是否屬于憲法所定的立法權限為標準，如果這些決議在立法機關固有的立法權限以內(nèi)，那么這些決議有“法律性質”，具有拘

8、束其它機關和人民的效力；反之，只具有“建議”性質，沒有法律拘束力。 立法機關應有積極的預算審議權限，而不只限于消極的對行政機關的預算行使“刪減權”。立法機關應有預算科目調整權，針對類、款、項、目的修正權，只要不損及“預算同一性”、不影響預算總額的前提下，為了實現(xiàn)財政民主原則、貫徹立法機關與行政機關相互間權力制衡原則，應當許可立法機關進行調整。完全剝奪立法機關的增加預算支出提議權的規(guī)定有必要加以改革，應賦予立法機關有增加支出的提議

9、權，即賦予立法機關增加預算的權力。同時完善配套法律制度，包括控制預算赤字的立法、立法機關行政機關協(xié)商溝通機制等。 我們不能忽視危險的立法機關阻撓預算案的惡意。立法機關如果將憲政機關或法定機關的預算全部刪除或大幅刪減，將造成實質上改、廢憲法或撤銷法定機關的效果，這會產(chǎn)生嚴重的憲政問題，所以這樣的減額修正應予限制。有關憲政或法定機關的基本運轉費用、行使法定職權所需的歲出預算不能刪除，否則將造成破壞憲法或行政機關沒有經(jīng)費“行政”的困境

10、。如果立法部門濫用預算刪減權，將如何救濟？司法部門此時可以扮演一定制衡的角色，違憲審查對預算決議也不應例外。 由于“代議民主政治的本質”，立法部門似乎不可避免地會因為利益團體的影響，每年將大把的鈔票花在“肉桶立法”上面。作為賦予立法機關預算增額權的對應措施，可以考慮引進美國的總統(tǒng)單項否決權并將此權力交予國務院總理，以制衡立法機關的預算增額權，此外還可以控制預算赤字、防止肉桶行為。 預算案應在會計年度開始前完成審議和公布等