事故報告制度畢業(yè)論文1

1、<p><b>　　目 錄</b></p><p>　　目錄.............................................................1</p><p>　　內(nèi)容提要 .........................................................2</p>

2、<p>　　一、事故報告制度的立法目的........................................3 </p><p>　　二、事故報告制度的責任主體........................................6 </p><p>　　影響事故報告制度運行的制度因素...............

3、.................8 </p><p>　　中央與地方監(jiān)管權(quán)限的劃分....................................8 </p><p>　　違法行為的行政法律責任的完善................................9 </p><p>　　事故統(tǒng)計信息

4、化的建設力度....................................11</p><p>　　保險制度的健全程度..........................................12 </p><p>　　完善事故報告制度的構(gòu)想........................................13 </p>

5、;<p>　　參考書目及資料....................................................16</p><p>　　內(nèi)容提要：事故報告制度在我國安全生產(chǎn)法律體系中占據(jù)重要地位，目前行政法學界還沒有對這一問題展開研究，不無遺憾。事故報告制度確立的立法目的與我國立法的根本目的之間的沖突，決定了它在實際運行中要受制于各種制度環(huán)境。為此，有必要從理清其責任主體入手，

6、分析影響它運行的客觀因素。由于在現(xiàn)有條件下，某些因素一時難以克服，所以在進行制度設計時必須從實際出發(fā)。于是在借鑒了與安全生產(chǎn)領域相關(guān)的有益經(jīng)驗后，針對事故隱瞞的問題在報告機制、工作機制、參與機制、責任追究機制等方面提出了完善的建議。 </p><p>　　論安全生產(chǎn)中的事故報告制度</p><p>　　在我國，事故發(fā)生頻仍，類型多樣。根據(jù)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，每年全國發(fā)生各類安全生產(chǎn)事故幾十萬起，

7、死亡人數(shù)不下十萬。為了預防事故，我國先后制定了大量的與安全生產(chǎn)有關(guān)的法律法規(guī)，基本形成了以《安全生產(chǎn)法》為中心的安全生產(chǎn)法律體系。[1]據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2009年底，我國共有23部法律，28部行政法規(guī)，67部部門規(guī)章規(guī)定了這項制度，其中單行立法數(shù)量較多，如《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》、《鐵路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》。這些法規(guī)范文件幾乎涵蓋了事故的各種類型。近些年來，由于各種事故屢見報端，煤炭、食品、藥品等領域的諸多問題引起了行政法

8、學界的關(guān)注，如監(jiān)管體制、法律規(guī)制，但是圍繞某個領域的具體制度深入討論的論文還不多見，為此研究有必要推進。雖說事故類型紛繁多樣，但是通過比較現(xiàn)行有效的各類事故報告的法律文本，發(fā)現(xiàn)它們在報告程序、責任主體構(gòu)造等方面存在諸多相似性，只是各自確立的目的略有不同。考慮到安全生產(chǎn)事故在我國事故發(fā)生率中的較大比重，本文以安全生產(chǎn)中的事故報告制度為分析對象，并附帶參考其他種類事故(如醫(yī)療事故)報告的特色，以事故隱瞞為中心察看它與相關(guān)制度的關(guān)聯(lián)，查找影響

9、它運行的原因，結(jié)合實際提出進一步</p><p>　　一、事故報告制度的立法目的 </p><p>　　立法目的是體現(xiàn)立法者意圖、實現(xiàn)立法功能的一套價值體系。在我國法律體系中，每一部法律都會在第一章（通常是第一條）規(guī)定本法的立法目的，如《立法法》第一條。立法為何要有目的，與人們對法律的認識有關(guān)。法律是什么，法理學界莫衷一是。[2]可是要說法律沒有目的，人們就會質(zhì)疑它存在的必要性。就馬克思主

10、義法律觀看，法律反映社會物質(zhì)生活條件，是國家意志的體現(xiàn)。也就是說，立法目的的取舍不是隨意的，它取決于立法者整個的意識觀念。具體到單個的法律，它自身獨有的特性也決定了與其他法律立法目的的差異。所以考量立法目的，首先要關(guān)注該法律所涵蓋的領域自身的特點；其次，要關(guān)注法律運行的社會環(huán)境。 </p><p>　　制定事故報告制度的立法目的又是什么呢？先看一篇報道。過去兩年里河南省共受理煤礦隱瞞事故舉報案件528起，查實71

11、起，查出隱瞞死亡人數(shù)159人，共追究相關(guān)責任人656人。在現(xiàn)實中，事故隱瞞是經(jīng)常發(fā)生的，那么事故的及時調(diào)查處理就應該是事故報告制度的立法目的（或目的之一）。問題在于事故報告制度的立法目的是不是就是單一的呢？由于學界沒有這方面的任何討論，為此就只好從我國現(xiàn)有的法律文本中歸納梳理。 </p><p>　　1956年5月25日國務院頒布的《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》是我國最早規(guī)定事故報告制度的法律文件，它第一條規(guī)定：“

12、為了及時了解和研究工人職員的傷亡事故，以便采取消除傷亡事故的措施，保證安全生產(chǎn)，制定本規(guī)程。”該條規(guī)定的目的是一元論的，為的就是處理事故的需要。只不過該規(guī)程文本比較簡陋，后來在實際使用中經(jīng)常修訂并被廢止。根據(jù)最新的《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（國務院2007年4月9日發(fā)布）及其他安全生產(chǎn)法律法規(guī)的規(guī)定，事故報告制度要實現(xiàn)以下三個目的：（1）及時調(diào)查處理事故，消除隱患、化解矛盾；（2)落實事故責任追究制度；（3）研究事故發(fā)生的規(guī)律，

13、預防事故。結(jié)合社會實踐以及依法行政的理論，這三個目的確定是可行的，內(nèi)容也是較為完整的。 </p><p>　　事故報告制度的目的(1)一直以來就是得到法律確認，無需過多解釋。目的（2）則是依法行政實施的結(jié)果?！度嫱七M依法行政實施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號）在“依法行政的基本要求”里單列“權(quán)責統(tǒng)一”項：行政機關(guān)依法履行經(jīng)濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規(guī)賦予其相應的執(zhí)法手段。行政機關(guān)違法或者不當行使職

14、權(quán)，應當依法承擔法律責任，實現(xiàn)權(quán)力和責任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。中央到地方加強了行政責任規(guī)范性文件的制定工作，一時間“問責風暴”四起。目的（3）是對事故發(fā)生規(guī)律的認識逐步深化的結(jié)果。公共安全法的基本原則之一就是預防為主。[3]研究發(fā)現(xiàn)很多事故是可以預防的，海恩法則（Hain Rules）說每一起嚴重事故的背后，必然有29次輕微事故、300起未遂先兆以及1000起事故隱患。墨菲定律（Mu

15、rphy,s Law）也說，只要存在發(fā)生事故的原因，事故就一定會發(fā)生，而且不管其可能性多么小，總會發(fā)生，并造成最大可能的損失。如果將每次事故的信息匯總起來，利用計算機進行科學的編程、處理和分析，那么人們就能逐步地認識事故。對于人為原因造成的事故（責任事故</p><p>　　立法目的有一元目的和多元目的之分，不過在現(xiàn)今的立法實踐中，一元的目的在法律文本中已經(jīng)相當少見了。根據(jù)馬克思主義的需要理論：人的法律需要是對人

16、的某些需要的一種法律保證，是對人的某些需要的確認、保護和擴展。人的法律需要是以人的某些需要的內(nèi)容為依據(jù)的，其特殊性在于它并沒有淹沒在這些需要之中，也未在這些需要面前失去自己獨立的品格，而使這些需要中的部分需要成為人的法律需要。[4]隨著立法技術(shù)的提升，把相互關(guān)聯(lián)的人的法律需要統(tǒng)籌在一個文本里并非難事，但是要做到需要之間的和諧共處確非易事。由于人的需要的層次性和結(jié)構(gòu)性，目的本身也會呈現(xiàn)為一個由低層次和高層次共同組成的系統(tǒng)。但是就一部具體的

17、法律而言，要保證其意欲實現(xiàn)的多元目的之間的內(nèi)在協(xié)調(diào)，就應該使這些目的處于同一層次，否則目的沖突必然不能避免。 </p><p>　　就上文提煉的事故報告制度的三個目的來看，它們不會發(fā)生沖突。首先，目的(1)、（2）、（3）之間是相互遞增的關(guān)系，前一個目的的落成是后一個目的實現(xiàn)的邏輯基礎；其次，它們都是在人有解決事故的需要這一層面的展開，只是方向不同。目的（1）直指事故本身，目的（2）指向事故的責任人，目的（3）針

18、對以后的同類事故；最后，它們的存在是以不發(fā)生沖突的文化理念為支撐的。目的（1）從事故報告立法伊始就存在，是“出現(xiàn)問題——解決問題”工作方法的體現(xiàn)，目的（2）、（3）是附著在（1）之上的。目的（2）是現(xiàn)代依法行政原則在事故處理中的擴展，目的（3）則是人類經(jīng)驗認識在事故處理中的應用。三者如果配合的好，對事故報告制度發(fā)揮實效大有助益。 </p><p>　　雖說事故報告制度的目的與安全生產(chǎn)立法的目的或者我國的根本立法目

19、的——經(jīng)濟發(fā)展——之間在根本導向上是一致的，但就短期而言卻有沖突。通觀中國現(xiàn)行法律，會發(fā)現(xiàn)“社會主義事業(yè)的發(fā)展(包括國家安全、政治、經(jīng)濟的穩(wěn)定和秩序)”是當代中國法律規(guī)范的根本的、不變的目的。從立法者的立場來看，對社會矛盾或者糾紛進行一般的規(guī)范判斷不是其根本目的，一切規(guī)范適用的根本目的都是維護和推進“社會主義建設事業(yè)”。[5]《安全生產(chǎn)法》第一條也作如是規(guī)定：“為了加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全

20、，促進經(jīng)濟發(fā)展，制定本法。”當下位法與上位法的立法目的發(fā)生沖突的時候，下位法本來制定得良好的立法目的也往往失效了。以煤炭開發(fā)為例，礦工的安全與經(jīng)濟的發(fā)展有其一致性，礦難會影響經(jīng)濟的發(fā)展。然而，地方政府為了稅收，放任甚至縱容不符合安全條件的小煤礦繼續(xù)生產(chǎn)；企業(yè)為了短期的經(jīng)濟效益，安全投入嚴重不足，或者不顧安全，超能力生產(chǎn)。發(fā)生礦難時，地方政府與礦主出于經(jīng)濟發(fā)展和利益考慮會不同程度地隱瞞礦難。立法者的價值取向，影響著法律的實施效果。立法目的

21、的多元化，會使勞動安全的重要性淹沒在經(jīng)濟發(fā)展的大潮之中。由</p><p>　　二、事故報告制度的責任主體 </p><p>　　事故報告制度的責任主體之所以重要，還在于它直接牽涉到三個目的的實現(xiàn)。如果責任主體不清楚，那么誰來報告，誰來承擔責任都無從談起。這里面牽涉到行政法里的一個概念——行政法律責任——如何界定的問題。“行政法律責任”如何定義學界向來有爭議，分歧的焦點在于要不要把行政相對

22、人納入到行政法律責任的體系中。一些學者出于研究的方便，僅僅討論行政主體及其公務員的法律責任，不過也有學者同意把行政相對人納入到行政法律責任中。從事故報告制度的責任主體看，把行政相對人納入進來有其必要性。一方面，圍繞著一項具體制度的實踐，必然會有行政主體與行政相對人的牽連，在辨明行政相對人與行政主體責任的基礎上，有助于公平公正地解決事故。另一方面，在一部法律中，同時規(guī)定行政主體與行政相對人各自的責任，并不矛盾，只不過是行政處罰與行政處分的

23、交織而已。在立法技術(shù)不斷完善的情況下，這樣的立法例已經(jīng)相當常見。 </p><p>　　從制度設計來看，誰最有可能知悉事故誰就應該成為事故報告制度的責任主體。在此種理想情境下，一旦責任主體確定，在事故發(fā)生時，他們就有義務履行報告職責。如果職責履行到位了，三個目的就會紛紛實現(xiàn)。 </p><p>　　那么誰最有可能知悉事故呢？毫無疑問應該是事故現(xiàn)場有關(guān)人員?？墒?，僅僅將責任主體的范圍限縮在事

24、故現(xiàn)場有關(guān)人員是極其不明智的，因為他們很可能不是對事故發(fā)生負有責任的人員。顯然與事故發(fā)生直接相關(guān)的人員就應該納入責任主體的考量范圍。由于刑法主張罪責自負，參考刑法的規(guī)定有助于解決這一問題。事實上，刑法也是這么處理的?！吨腥A人民共和國刑法修正案（六）》設立了一個新罪名“不報、謊報安全事故罪”（即《刑法》第一百三十九條之一），該罪的罪狀是“在安全事故發(fā)生后，負有報告職責的人員不報或者謊報事故情況，貽誤事故搶救，情節(jié)嚴重的”。如何認定“負有報

25、告職責的人員”是認清本罪的關(guān)鍵?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2007〕5號）將它解釋為“礦山生產(chǎn)經(jīng)營單位的負責人、實際控制人、負責生產(chǎn)經(jīng)營管理的投資人以及其他負有報告職責的人員?！痹摻忉尯苣：?，因為“其他負有報告職責的人員”還需要解釋。 </p><p>　　在刑法內(nèi)在解釋不能滿足的情況下，就需要參考相應的行政法律法規(guī)，主要是《安全生產(chǎn)法》和《

26、生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》。在這兩部法律法規(guī)中，出現(xiàn)的與主體相關(guān)的人員有：事故現(xiàn)場有關(guān)人員、單位負責人、事故發(fā)生單位及其有關(guān)人員、事故發(fā)生單位負有事故責任的有關(guān)人員、縣級以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關(guān)部門及其直接負責的主管人員和其他直接責任人員。除去單位，它們又可以分成四類：(l)在事故現(xiàn)場但對發(fā)生的安全事故無責任的人員；(2)在事故現(xiàn)場且對發(fā)生的安全事故負有責任的人員；(3)生產(chǎn)經(jīng)營單位負責人、

27、生產(chǎn)作業(yè)指揮人員；(4)地方政府中有關(guān)負責安全生產(chǎn)作業(yè)的監(jiān)督、管理的人員。有刑法學者指出第（1）類并非本罪的責任主體，因為報告職責與報告義務是不同的概念。雖然“職責”是指“職務和責任”，“職務”也有“工作中所擔任的事情”的意思，“責任”也基本可與“義務”等同，但是，“職務”還具有“職位規(guī)定應該擔任的工作”的含義，因而“職責”也具有擁有某種職位的人所負有的責任或義務的含義，與“義務”具有嚴格的區(qū)別。另外，安全事故現(xiàn)場的工人大多是安全事故的

28、受害者，它們只具有普通公民道義上的</p><p>　　從刑法與行政法的銜接來看，這種解釋有其合理性，但是如果關(guān)照刑法的其他條文以及事故報告自身的特點，就會發(fā)現(xiàn)它擴大了“不報、謊報安全事故罪”的責任主體，即把國家機關(guān)工作人員納入進來了。前述司法解釋第九條規(guī)定，在礦山生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，負有報告職責的國家機關(guān)工作人員不報或者謊報事故情況，貽誤事故搶救的，以濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪定罪處罰。可見“不報、謊報安全事故罪”

29、的責任主體只是一般主體，這也符合誰知悉誰負責的罪責自負刑法觀。 </p><p>　　可是就行政法領域而言，該學者的觀點因為能滿足事故報告制度的目的卻是尤為可取。事故報告制度的目的（2）落實事故責任追究制度就是針對行政機關(guān)及其工作人員的。事故報告制度要發(fā)揮實效，需要負有安全生產(chǎn)職責的單位以及安全監(jiān)管職責的行政機關(guān)的通力合作。二者統(tǒng)合在事故報告職責項下。所以在擬定事故報告制度的責任主體時，應該將它自身的目的與誰知悉

30、誰負責的原則結(jié)合起來。只不過第（1）類人員即使知悉也不應該承擔法律責任。從法理上看，第（1）類人員不僅不應當承擔責任，反而在履行報告義務后還應當獎勵?！稇椃ā返?1條規(guī)定“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?！彼砻髁斯裣碛械呐u、建議的權(quán)利，并且是公民的基本權(quán)利。目前

31、從地方到中央都規(guī)定了有償舉報的辦法，如《河北省獎勵舉報生產(chǎn)安全事故及事故隱患暫行辦法》、《舉報煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為的獎勵辦法(試行)》等，而第（1）類人員恰好是這些辦法里的舉報人員之一。事實上在《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處</p><p>　　三、影響事故報告制度運行的制度因素 </p><p>　　在分析完了事故報告制度確定的目的、責任主體后，就需要探討哪些原因阻礙了它實際的運作

32、。事故隱瞞不報，人們通常想到的原因是：（1）單位負責人不懂安全法規(guī)；（2）擔心企業(yè)榮譽受損：（3）負責人擔心利益受損：（4）職工愿意私了。這些原因肯定是存在的，但是對于事故報告制度的建立來說，它們的說服力又是有限的。因為這些因素都具有人為性，人為因素在實際生活中不容易控制，在把它們納入原因進行分析時，主觀性太強，從而失去了進行制度建構(gòu)的意義，所以要多從客觀方面找原因，發(fā)掘那些與之運行相關(guān)的制度、條件、環(huán)境。如何發(fā)現(xiàn)這些客觀原因呢？ &l

33、t;/p><p>　　從事研究最困難的是對對象的把握，觀察事故報告制度的運行也不例外。在安全生產(chǎn)領域，電力監(jiān)管委員會的工作是有代表性的。國務院2002年發(fā)布的《電力體制改革方案》借鑒外國監(jiān)管模式，特設立國家電力監(jiān)管委員會（簡稱電監(jiān)會）。電監(jiān)會成立以來，在安全監(jiān)管上設立專門的機構(gòu)——安全監(jiān)管局，還制定了一系列規(guī)章，[6]與《電力法》、《電力監(jiān)管條例》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》一起形成了一個完備的報告法律體系。

34、自2006年以來，電監(jiān)會共發(fā)布了四份《電力安全監(jiān)管報告》。[7]在這四份報告中，都寫到了電力安全事故報告的內(nèi)容，例如每一年發(fā)生的事故起數(shù)和死亡人數(shù)，隱瞞事故的典型案例，但是四份報告并不讓人信服，從它披露的問題以及自身的局限性看，以下四個方面的原因嚴重影響事故報告制度的實效。 </p><p>　?。ㄒ唬┲醒肱c地方監(jiān)管權(quán)限的劃分 </p><p>　　事故報告制度的運行首先在于關(guān)監(jiān)管權(quán)限的劃

35、分。作為國家強制推行的一項制度，如果中央與地方各種權(quán)限劃分不明，會直接導致地方政府僭越中央權(quán)力，為所欲為。目前縣市級地區(qū)的事故隱瞞現(xiàn)象突出充分表明了這一點?！稇椃ā返谌龡l規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！比绾卫斫獗緱l并建構(gòu)出適合我國中央與地方的穩(wěn)妥關(guān)系，應該遵循合理分權(quán)的原則。如果提供地方性共享物品和服務會產(chǎn)生跨地區(qū)外部效應和規(guī)模效應，應由盡可能低的一級政府負責將外部效

36、應內(nèi)化解決，并充分實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效應。只有當?shù)胤礁骷壵紵o法實現(xiàn)這個目標時，該職能才由中央政府承擔。[16]在對事故報告制度進行監(jiān)管時，我們是在經(jīng)歷了重大生命財產(chǎn)損失后才不斷認識這一原則的。最開始時，《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》第七條，“發(fā)生多人事故、重傷事故或者死亡事故的時候，負傷人員或者最先發(fā)現(xiàn)的人應該立即報告工段長， 工段長應該立即報告車間主任， 車間主任應該立即報告廠長和工會基層委員會；廠長應該立即將事故概況用電報、電話或者其他

37、快速辦法報告企業(yè)主管部門、當?shù)貏趧硬块T和工會組織；企業(yè)主管部門、當?shù)貏趧硬块T和工</p><p>　　過去的20年，又是我國事故發(fā)生的高峰期，各種惡性事故、重大事故層出不窮。與此同時，監(jiān)管已成為行政改革的潮流。經(jīng)濟學家在討論美國“監(jiān)管型”國家形成的環(huán)境因素時，將其同自由放任、私人訴訟結(jié)合進行分析，認為監(jiān)管對公共問題的回應、代表原告共同利益的模式、側(cè)重事前預防和利益保護等優(yōu)勢特征決定它能取代法庭救濟。監(jiān)管能否發(fā)揮實

38、效，取決于中央政府與地方政府之間的合力。事故報告制度的監(jiān)管迎來革新的是《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》。該條例第十條在進行制度設計時，結(jié)合事故性質(zhì)的嚴重程度將各級政府的職權(quán)連接在了一起。監(jiān)管的重心仍在地方，但中央也要承擔一定的監(jiān)管職能，如特別重大事故、重大事故要逐級上報至國務院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關(guān)部門。 </p><p>　?。ǘ┻`法行為的行政法律責任的完善 </p>

39、;<p>　　行政法律責任直接針對事故報告的目的之一，它的完善與否部分決定了事故報告的運行。在2007年國務院制定《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》之前，我國先后發(fā)布了三個與事故報告相關(guān)的行政法規(guī)：《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》，《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》和《企業(yè)職工傷亡事故報告和處理規(guī)定》。這三個規(guī)定有兩個重大缺陷：（1）沒有針對事故的等級規(guī)定相應的報告程序；（2）隱瞞的責任基本缺位，陷于無責可究的虛無狀態(tài)。這種情況

40、在生產(chǎn)安全的基本法律中也很普遍?！吨腥A人民共和國礦山安全法》第40條規(guī)定：“未按照規(guī)定及時、如實報告礦山事故的，由勞動行政部門責令改正，可以并處罰款；情節(jié)嚴重的，提請縣級以上人民政府決定責令停產(chǎn)整頓；對主管人員和直接責任人員由其所在單位或者上級主管部門給予行政處分。”該條只針對國有或者集體所有的礦山，對事故發(fā)生負有責任的主管人員和直接責任人員的處罰也僅限于行政處分，而對私人投資開采礦山的責任只字未提?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》第91條

41、規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人在本單位發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故時，不立即組織搶救或者在事故調(diào)查處理期間擅離職守或者逃匿的，給予降職、撤職的處分，對逃匿的</p><p>　　《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》在把事故分為特別重大事故、重大事故、較大事故、一般事故四個等級的基礎上，明確了各個等級報告的程序，便于操作。更為關(guān)鍵的是，該條例針對不同的事故等級，隱瞞的程度規(guī)定了各自的責任，且責任不輕，如第三十六條規(guī)定，謊報或

42、者瞞報事故的，對事故發(fā)生單位處100萬元以上500萬元以下的罰款；對主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員處上一年年收入60%至100%的罰款。過責相當是實現(xiàn)事故制度目的的一大條件。在對國家監(jiān)管機構(gòu)與煤礦礦主、事故員工家屬與煤礦礦主之間的2個雙局中人的靜態(tài)博弈過程的分析發(fā)現(xiàn)，如果希望事故被揭發(fā)出來,就要滿足礦主為事故隱瞞成功所付出的額外補償大于它的收益。換言之，違法成本高于違法收益能夠保障事故報告制度的實現(xiàn)。 </p&g

43、t;<p>　　雖說目前關(guān)于事故報告制度的法律責任的規(guī)定較以前有很大改進，但是在其責任追究機制上仍有若干完善之處。按照前述責任主體的范圍來看，他們對于事故的知悉程度是不一樣的，當從事故現(xiàn)場人員再到事故發(fā)生單位負責人再到履行監(jiān)管職責的國家機關(guān)工作人員一層一層上報的時候，事故信息可能失真，也可能在某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)報告中斷。那么在進行責任追究時就要對這些因素逐一分析、準確裁量。另外，在責任追究的機構(gòu)設置上，法律規(guī)定還比較模糊，《生產(chǎn)

44、安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十二條第二款僅僅規(guī)定“有關(guān)機關(guān)應當按照人民政府的批復，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分?！庇伞坝嘘P(guān)機關(guān)”進行責任追究顯然不能滿足事故責任處理的要求，所以責任追究機制還需細化。 </p><p>　　（三）事故統(tǒng)計信息化的建設力度 </p><p>　　電力安全監(jiān)管的四個報告之所以讓

45、人難以信服，在于它分辨不清有報告的與未報告事故數(shù)量之間的比重，而這根源于事故統(tǒng)計信息化建設的力度不夠?！督y(tǒng)計法》第五條規(guī)定，國家有計劃地加強統(tǒng)計信息化建設?！督y(tǒng)計法實施細則》第三條規(guī)定建立健全國家統(tǒng)計信息自動化系統(tǒng)。黨的十六屆三中全會明確提出：“要完善統(tǒng)計體制，健全經(jīng)濟運行監(jiān)測體系，加強各宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門間的信息共享，提高宏觀調(diào)控水平?！彪m說國家統(tǒng)計系統(tǒng)在1974 年就開始應用計算機，到今天也取得了非凡的成就，但是信息化建設依然不能滿足

46、現(xiàn)實需求：（1）信息化管理相對薄弱，統(tǒng)計應用系統(tǒng)仍然存在著低水平重復開發(fā)，統(tǒng)計軟件應用秩序較亂，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的采集、管理、服務及共享機制不規(guī)范、不健全、兼容性差等。（2）全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)處理平臺建設進展緩慢，不能滿足基層工作的需要，各地自行開發(fā)存在重復浪費等問題。（3）當前與電子政務建設管理規(guī)章相適應的統(tǒng)計信息化建設與管理的長效機制還未建立，管理體制、人員保障、經(jīng)常性的投入、運行維護費用等與實際工作需要還存在一定差距。 </p>

47、<p>　　我國多個機構(gòu)對各自管轄內(nèi)的事故都有統(tǒng)計，如醫(yī)療機構(gòu)會統(tǒng)計醫(yī)療事故，交通管理部門會統(tǒng)計交通事故，勞動保障部門會統(tǒng)計工傷事故等。如果我們能合理的整合這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)，會對事故報告制度的實現(xiàn)產(chǎn)生積極作用。舉例來說，某一電力企業(yè)發(fā)生安全生產(chǎn)傷亡責任事故，死亡若干人，受傷若干人。單位負責人隱瞞，但是這些數(shù)據(jù)會在勞動保障部門、醫(yī)療機構(gòu)，殯葬部門那里有反映，如果這些機構(gòu)和電力監(jiān)管機構(gòu)實現(xiàn)信息共享的話，那么電力監(jiān)管機構(gòu)會察覺該電力企

48、業(yè)隱瞞事故的事實。也不是說電力監(jiān)管機構(gòu)就一定能從信息共享中發(fā)現(xiàn)事實，但這是一種可行的方式。日本在處理生產(chǎn)企業(yè)用醫(yī)療保險代替工傷保險進行事故瞞報的問題時，從2007年6月起，政府決定建立起勞動行政管理機構(gòu)與社會保險機構(gòu)之間的協(xié)作聯(lián)動機制。一方面是社會保險機構(gòu)加大了對醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療保險金支付請求資料的嚴格核查力度，從以前的申請單據(jù)抽查改為單單必查；另一方面對在核查中發(fā)現(xiàn)有隱瞞工傷事故嫌疑的醫(yī)療費資料都要報給勞動基準局進行具體核查確認，之后由勞

49、動基準局向各地的勞動基準署發(fā)布通報，在得到工傷職工本人的配合下對那些涉嫌瞞報事故的企業(yè)主進行教導和處理。 </p><p>　　我國現(xiàn)在的事故計算機管理系統(tǒng)還不發(fā)達，即使是在各個統(tǒng)計機構(gòu)的內(nèi)部，也僅僅是做到了數(shù)據(jù)的錄入和匯總，還沒有對數(shù)據(jù)進行加工、整理、歸類、分析。重大事故報告系統(tǒng)（FARS）為美國國家高速公路安全管理局（NHTSA）制定政策、發(fā)布年度報告發(fā)揮了巨大作用，同時它也要不斷地修改技術(shù)參數(shù)、變量適應社會

50、需要。所以，統(tǒng)計信息化技術(shù)是否適應現(xiàn)代事故管理需要，統(tǒng)計數(shù)據(jù)能否實現(xiàn)信息共享是事故報告制度運行的一大制約因素。 </p><p>　?。ㄋ模┍ｋU制度的健全程度 </p><p>　　《2006年電力安全監(jiān)管報告》中指出“少數(shù)電力工程項目層層分包，許多勞務分包單位大量使用臨時工，勞動力素質(zhì)較低且缺乏規(guī)范管理。”當發(fā)生工傷事故時，他們?nèi)裟軓纳a(chǎn)單位那里領一筆錢，就寧愿息事寧人，這樣生產(chǎn)單位就會

51、隱瞞事故，勞動保障部門也不會有相關(guān)工傷數(shù)據(jù)，于是監(jiān)管機構(gòu)察覺不出。從這里可以看到保險體系建設與事故報告制度的關(guān)聯(lián)。 </p><p>　　我國社會領域的法制建設是極為落后的，截至2009年底，在現(xiàn)行有效的全部232部法律中，社會法16件，只占17%。社會保險水平更是不能滿足人民需求?！渡鐣ｋU法(草案)》自第十屆全國人大常委會第三十一次會議以來已經(jīng)審議了兩次，也面向公眾廣泛征求了意見，因為與群眾利益密切相關(guān)，立法

52、者相當慎重，至今還未出臺。 </p><p>　　以與安全生產(chǎn)工作相關(guān)的《工傷保險條例》為例進行分析。該條例自2003年實施以來，我國職工參保率逐年上升，在很大程度上解決了工傷事故后職工的醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償問題。數(shù)據(jù)顯示，到2009年底全國城鎮(zhèn)參加工傷保險的人數(shù)為14861萬人，其中參加工傷保險農(nóng)民工5580萬人。]如若將城鎮(zhèn)職工與農(nóng)民工參保率進行比較，就會發(fā)現(xiàn)問題所在?！吨袊y(tǒng)計月報201001》顯示2009年

53、9月末我國城鎮(zhèn)單位在崗職工人數(shù)達到11511萬人（同期城鎮(zhèn)居民人口總數(shù)為62186萬人），而2009年度全國外出就業(yè)和本地非農(nóng)從業(yè)6個月以上的農(nóng)村勞動力總數(shù)達到22978萬人?？梢钥闯鲛r(nóng)民工參保率大大低于城鎮(zhèn)職工。 </p><p>　　除了參保率低會影響事故報告外，《工傷保險條例》還有兩個不利的因素。首先是用人單位不繳納保險費的責任小。保險費只是由用人單位負責繳納，但是條例又沒有規(guī)定要強制繳納。用人單位不繳，條

54、例第六十條僅僅規(guī)定“由勞動保障行政部門責令改正；未參加工傷保險期間用人單位職工發(fā)生工傷的，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險待遇項目和標準支付費用?！逼浯?，條例規(guī)定了繁瑣的工傷理賠程序。走完工傷認定、勞動能力鑒定等整個程序，往往需要數(shù)年，這種情形類似于1995年開始實施的《國家賠償法》?！秶屹r償法》實施15年來效果不佳主要在于賠償程序過于復雜。好在這兩個問題被立法部門注意到了，《國務院關(guān)于修改<工傷保險條例>的決定》在加

55、大用人單位不繳的懲處力度，簡化理賠程序上進行了較好的修改。 </p><p>　　有學者提到，要激勵雇主有積極性參與到工傷保險體系中，滿足大數(shù)法則的條件，可以通過設計合理的行業(yè)差別費率——經(jīng)驗費率來實現(xiàn)。經(jīng)驗費率將企業(yè)的費率與其一段時間的事故率掛鉤，根據(jù)事故率上升或下降及時調(diào)整保險費。新的《工傷保險條例》第八條規(guī)定的費率機制基本實現(xiàn)了這一建議。筆者以為還可以將生產(chǎn)單位對事故報告制度的遵守程度納入到經(jīng)驗費率制定的考

56、量因素當中。雖然這與根據(jù)事故率調(diào)整保費之間存在矛盾，但是從解決事故的角度看，仍有其合理性。事故報告制度遵守得好，就可以降低保險費率，作為對生產(chǎn)單位的獎勵。 </p><p>　　四、完善事故報告制度的構(gòu)想 </p><p>　　事故報告制度在實踐中運行的怎么樣呢?由于受我國事故統(tǒng)計信息化的制約，很難有一個真實的數(shù)值反映事故報告制度的實效，另外，在上文分析得出的四個影響事故報告制度運行的因素

57、中，監(jiān)管權(quán)限劃分與行政法律責任規(guī)定已在不斷完善之中，但是統(tǒng)計信息化建設與社會保險建設在相當長時間內(nèi)無法克服，結(jié)合安全生產(chǎn)領域以外已有的一些成果和未來事故報告制度的發(fā)展，特提出以下完善的建議。 </p><p>　　1、建立強制性報告、志愿性報告與未遂事故報告免責的一整套機制。我國目前的事故報告制度是強制性的，責任主體的報告積極性不高。事實上，若能把志愿性報告與未遂事故報告免責結(jié)合起來，效果會大為改善。2004年9

58、月16日，民航總局在北京正式啟動航空安全自愿報告系統(tǒng)(簡稱SCASS)，該系統(tǒng)對于其它行業(yè)，特別是醫(yī)療系統(tǒng)具有借鑒意義。許多發(fā)達國家已將此原理應用到其他行業(yè)的安全工作，如美國、加拿大、澳大利亞等已推廣到海運、高速公路、醫(yī)療等領域的安全信息收集和研究，對減少事故和提高安全水平起到了重要的作用。另外增加未遂事故報告免責的規(guī)定是對強制性報告和志愿性報告的有力補充。據(jù)不完全統(tǒng)計，未遂事故約是已遂事故的300倍。由于工作人員認識上的問題。很多未遂

59、事故并沒有引起高度重視。另外，工作人員自身錯誤造成的未遂事故最容易被隱瞞，即使反映也是將不利于自身的許多關(guān)鍵細節(jié)隱瞞或拼湊事實。實行“免責報告制度”能夠消除因為怕受到處罰而隱瞞事故的行為，使得發(fā)生的有人員責任的未遂事故能夠得到正確反映，對于正確掌握安全生產(chǎn)狀況、分析安全生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)，制定有效的防范措施具有十分重要的作用，有利于完善未遂事故管理，是對未遂事故</p><p>　　2、建立監(jiān)管與走訪相結(jié)合的機制。事故

60、信息的收集若只是等待與事故發(fā)生相關(guān)的責任人員的報告，則監(jiān)管者必然會受到蒙蔽，為此監(jiān)管者有必要深入基層，主動獲取事故信息。在20世紀80年代初，美國的管理界就有過一種新概念，叫管理者走訪，即管理者不應坐在辦公室里，要到實際工作中，每周至少要花l小時時間進行走訪，要遍及管理的每個角落。其目的在于讓管理者發(fā)現(xiàn)問題，便于與員工溝通、交流，把管理者的安全理念運用到實際工作當中，并顯示高層領域建立安全文化的決心。 </p><p

61、>　　3、建立舉報人與監(jiān)督機關(guān)協(xié)調(diào)參與的機制。我們可以借鑒美國的經(jīng)驗，一方面通過立法建立授權(quán)或強制性的報告體系，促使醫(yī)療機構(gòu)按照法定程序進行報告。另一方面，鼓勵民間機構(gòu)或個人加入志愿報告系統(tǒng)。同時，國家衛(wèi)生行政部門應成立專門的機構(gòu)負責對醫(yī)療差錯報告制度的執(zhí)行進行監(jiān)管，定期向社會公布；委托研究機構(gòu)．對報告數(shù)據(jù)進行分析和評價，挖掘事故發(fā)生原因．及時地向醫(yī)療服務機構(gòu)傳遞信息、提供預警信號。就我國實際而言，就是要加強舉報人與監(jiān)督機關(guān)的協(xié)調(diào)

62、參與機制。監(jiān)督機關(guān)主要是監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)。新修訂的行政監(jiān)察法在改善派出監(jiān)察機構(gòu)的管理體制、擴大監(jiān)察職責之外，還增加了保護舉報人的規(guī)定。監(jiān)察機關(guān)應該搭建各種平臺為舉報大開方便之門。另外在事故調(diào)查中，若發(fā)現(xiàn)犯罪情況，監(jiān)察機關(guān)還應該與檢察機關(guān)建立信息共享機制。2006年2月23日監(jiān)察部、最高人民檢察院、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局共同印發(fā)了《關(guān)于加強行政機關(guān)與檢察機關(guān)在重大責任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》。該規(guī)定強調(diào)了檢察機關(guān)參與事故調(diào)

63、查工作的重要性，但是介入時間卻是在事故曝光之后。事實上，檢察機關(guān)介入的時間還應該提前，這就要與舉報人、監(jiān)察機關(guān)結(jié)合起來。舉報人一般是</p><p>　　4、完善事故責任追究機制?，F(xiàn)有的事故報告的責任追究規(guī)定要和公務員法、黨政違紀違法處分條例等結(jié)合才能適用。事故調(diào)查和處理一般由相應的人民政府負責，為了保證事故責任追究的落實，有必要在人民政府組織下，成立由監(jiān)察部門、紀檢部門、人事部門組成的聯(lián)合調(diào)查組，再可聘請若干專

64、家組成咨詢委員會，在分清責任的前提下，及時做出處理決定，并由監(jiān)察部門向社會公布。 </p><p>　　總之，只有不斷完善與事故報告相關(guān)的供給制度，事故報告制度才能在揭發(fā)事故、消除隱患方面發(fā)揮更大作用，它的三個目的才能最終實現(xiàn)。從事故報告制度可以看到，在今后開展對某一問題如行政程序的立法或調(diào)研時，一定要注意制度之間的關(guān)聯(lián)性，防止制度相互抵牾，這樣才能保證制度的實效。 </p><p>&l

65、t;b>　　參考書目及資料 </b></p><p>　　[1]羅新榮主編：《安全法規(guī)與監(jiān)察》，10頁，徐州，中國礦業(yè)大學出版社，2005。 </p><p>　　[2][英]哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，1-2頁，北京，中國大百科全書出版社，1996。 </p><p>　　[3]張付領、劉宇、劉建新、何紅喬編著：《公共安全法學與法律法規(guī)概論

66、》，45頁，北京，當代中國出版社，2007。 </p><p>　　[4]黎建飛：《論立法目的》，載《中國社會科學院研究生院學報》，57頁，1992（1）。 </p><p>　　[5]劉治斌：《立法目的、法院職能與法律適用的方法問題》，載《法律科學》，22頁，2010（2）。 </p><p>　　[6]主要有《電力安全生產(chǎn)監(jiān)管辦法》、《電力安全生產(chǎn)信息報送暫行規(guī)

67、定》、《水電站大壩運行安全管理規(guī)定》、《電力生產(chǎn)事故調(diào)查暫行規(guī)定》、《電力二次系統(tǒng)安全防護規(guī)定》、《電力企業(yè)信息披露規(guī)定》、《電力監(jiān)管信息公開辦法》、《電力監(jiān)管報告編制發(fā)布規(guī)定》。 </p><p>　　[7]分別是《2006年電力安全監(jiān)管報告》、《2007年電力安全監(jiān)管報告》、《2008年電力安全監(jiān)管報告》、《2009年電力安全監(jiān)管報告》，它們都可以在國家電力監(jiān)管委員會官方網(wǎng)站上查到， </p>