應(yīng)對氣候變化我國森林法的修改與完善

1、<p>　　應(yīng)對氣候變化我國森林法的修改與完善</p><p>　　摘 要 在應(yīng)對氣候變化中林業(yè)具有重要的地位和作用。為應(yīng)對氣候變化我國政府對林業(yè)采取了一系列重大的保護(hù)措施和行動，以減緩和適應(yīng)氣候變化。但我國林業(yè)發(fā)展道路曲折，法制建設(shè)滯后，森林法作為調(diào)整林業(yè)建設(shè)發(fā)展的基本法，已遠(yuǎn)不能應(yīng)對氣候變化的需要。本文在探討了森林法應(yīng)對氣候變化困境的基礎(chǔ)上，提出圍繞氣候減緩和適應(yīng)而修改和完善的設(shè)想。 </p&

2、gt;<p>　　關(guān)鍵詞 氣候變化 森林 立法 </p><p>　　作者簡介：高健，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院。 </p><p>　　中圖分類號：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-0592（2014）04-030-02 </p><p>　　氣候變化是當(dāng)今全球面臨的重大危機(jī)和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，事關(guān)人類生存和社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。已成為舉世關(guān)注的焦點

3、和熱點問題。當(dāng)今，人類總結(jié)應(yīng)對氣候變化的經(jīng)驗無外乎兩個，一是提高對氣候變化的適應(yīng)能力，二是增強(qiáng)對氣候變化的減緩能力。無論是適應(yīng)還是減緩，森林在應(yīng)對氣候變化中的重要作用不容置疑。林業(yè)是減緩和適應(yīng)氣候變化的重要手段和有效途徑。我國政府高度關(guān)注森林資源在應(yīng)對氣候變化中的特殊地位，及實地作出調(diào)整林業(yè)的政策和經(jīng)營指導(dǎo)方針。但從法律的角度講，森林法應(yīng)積極回應(yīng)氣候變化問題，適時進(jìn)行制度創(chuàng)新，是林業(yè)在適應(yīng)和減緩氣候變化方面的法治保障。 </p&g

4、t;<p>　　一、林業(yè)在應(yīng)對氣候變化中的作用 </p><p>　　當(dāng)前，氣候變化正在威脅人類的生存和發(fā)展。它關(guān)乎每個國家、行業(yè)和公民的利益。因此，應(yīng)對氣候變化是全球性的緊迫問題。得到了國際社會的廣泛關(guān)注。我國政府高度重視應(yīng)對氣候變化問題。先后采取了一系列的重大行動和舉措。2007年發(fā)布實施了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，（簡稱《國家方案》）和《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》，（簡稱《政策與行動》

5、）這是我國應(yīng)對氣候變化問題的戰(zhàn)略性文件。在《國家方案》中，明確把林業(yè)納入我國減緩和適應(yīng)氣候變化的重點領(lǐng)域中。在《政策與行動》中，鮮明指出林業(yè)是我國適應(yīng)和減緩氣候變化行動的重要內(nèi)容。按照《國家方案》的要求，2009年國家林業(yè)局發(fā)布了《應(yīng)對氣候變化林業(yè)行動計劃》。（簡稱《林業(yè)行動計劃》）是《國家方案》相關(guān)措施的具體化，以貫徹落實《國家方案》賦予林業(yè)的任務(wù)。是對未來四十年（2050年）我國林業(yè)應(yīng)對氣候變化的總體部署。 </p>

6、<p>　　林業(yè)是生態(tài)建設(shè)的主體，森林是陸地生態(tài)平衡的調(diào)節(jié)中樞，是陸地生態(tài)系統(tǒng)最大的碳儲庫。森林資源在減緩氣候變化中具有重要作用。其固碳所具有的投資少、代價低、綜合效益好等特點，得到了國際社會的廣泛關(guān)注和高度重視。2009年6月，中央林業(yè)工作會議指出，林業(yè)在應(yīng)對氣候變化中具有特殊地位，應(yīng)對氣候變化，必須把發(fā)展林業(yè)作為戰(zhàn)略選擇。這是黨中央、國務(wù)院根據(jù)林業(yè)特點做出的符合我國可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略決策。可見，我國林業(yè)建設(shè)責(zé)任重大、加快林業(yè)

7、發(fā)展已成為我國面臨的一項緊迫而艱巨的任務(wù)。 </p><p>　　二、森林法應(yīng)對氣候變化的困境 </p><p>　　我國林業(yè)建設(shè)雖然取得了很大的成績，但歷史留給我國的現(xiàn)實是：森林資源非常缺乏，欠賬過多，林業(yè)面臨很多困難，制約了發(fā)展和建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。究其原因，諸多因素中，法制建設(shè)滯后、沒有完備的法制保障是關(guān)鍵。 </p><p>　　我國林業(yè)建設(shè)的基本法《森林法》施

8、行以來，對于森林資源的保護(hù)，促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)發(fā)揮了不可替代的作用。而且在提高人們保護(hù)森林與環(huán)境意識、樹立林業(yè)法制觀念等方面作出了重要貢獻(xiàn)?，F(xiàn)行森林法中的植樹造林、林地用途管制、森林限額采伐、林木采伐許可、森林病蟲害防治、森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度等，都含有保護(hù)應(yīng)對氣候變化的基本元素，對增加森林面積和森林蓄積量、提高森林覆蓋率、減緩氣候變化起到了一定的積極作用。但從整體上看，由于現(xiàn)行森林法是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的，雖然經(jīng)過修改，但還

9、是具有濃重的計劃經(jīng)濟(jì)色彩。一些內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的需要?！渡址ā芬呀?jīng)不能為林業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。因此，根據(jù)生態(tài)平衡和氣候變化的需求對該法作出適當(dāng)?shù)男薷模略诒匦?。我國森林法在?yīng)對氣候變化中存在的主要問題： </p><p>　?。ㄒ唬渡址ā啡狈?yīng)對氣候變化的可持續(xù)發(fā)展理念 </p><p>　　我國現(xiàn)行的森林法制定于上個世紀(jì)八十年代，當(dāng)時國家的主導(dǎo)思想是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。也

10、由于建設(shè)初期，氣候、生態(tài)和環(huán)境問題沒有凸顯亦未引起廣泛關(guān)注。在這種背景下制定的森林法，還不可能從生態(tài)保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展的全局高度來進(jìn)行立法規(guī)制。雖然森林法在第一條立法目的中也提出了“國土綠化、發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境”的生態(tài)功能，但其中反映出來的是以木材生產(chǎn)為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)林業(yè)發(fā)展理念，立法受以木材生產(chǎn)為中心的指導(dǎo)思想支配，通過對森林資源的經(jīng)營管理，注重于保障木材和林產(chǎn)品的可持續(xù)產(chǎn)出和供給，滿足國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)對木材的需求。沒有體

11、現(xiàn)森林在應(yīng)對氣候變化中的主要作用。由于立法理念的落后使林業(yè)生態(tài)的保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展受到阻礙，而森林法又沒有根據(jù)變化了的客觀形勢進(jìn)行適時的修改，而使其與現(xiàn)實嚴(yán)重脫軌，影響了林業(yè)應(yīng)對氣候變化功能的發(fā)揮。 </p><p>　?。ǘ┤狈?yīng)對氣候變化的生態(tài)保護(hù)制度 </p><p>　　林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的地位非常重要。全球氣候異常所帶來的災(zāi)難，及伴隨的次生生態(tài)災(zāi)難的常態(tài)化，正在威脅著人類的生存和可

12、持續(xù)發(fā)展。而林業(yè)在可持續(xù)發(fā)展中具有的主要地位和在生態(tài)建設(shè)中的首要地位在森林法中還缺少制度保障。如目前我國實施的林業(yè)六大重點工程，均是以國家政策的形式推進(jìn)的，雖然實施以來取得了很大的成績，但缺少法律的規(guī)制和保障。此外，與立法相配套的制度不完善?，F(xiàn)行林業(yè)法律、法規(guī)雖然在這些方面有一些原則性的規(guī)定，但是在法律制度和內(nèi)容的規(guī)定上，還不具體系統(tǒng)，甚至存在無法可依的現(xiàn)象。更沒有形成與生態(tài)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的法律體系。 </p>&

13、lt;p>　?。ㄈ┤狈?yīng)對氣候變化的基本制度 </p><p>　　目前我國關(guān)于應(yīng)對氣候變化的行動和措施大都是通過黨和政府頒布的政策性文件規(guī)定的。對一些應(yīng)對氣候變化的制度缺少基本法的依據(jù)。如森林應(yīng)對氣候變化的主要功能源于其強(qiáng)大的碳匯能力，但有關(guān)林業(yè)碳匯的增匯、固碳、和林產(chǎn)品替代”及碳匯交易、碳匯生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫仍谏址ㄖ惺强瞻住Ｈ绾螌⑦m應(yīng)和減緩氣候變化的政策法律化應(yīng)是是森林法修改的重點。 　　三、應(yīng)對氣候

14、變化森林法的修改與完善 </p><p>　　用法律的手段去規(guī)制影響氣候變化的行為，是應(yīng)對氣候變化的一個不可或缺的手段。在整合現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，建立森林法應(yīng)對氣候變化的配套制度，通過制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮林業(yè)在應(yīng)對氣候變化中的特殊作用。筆者認(rèn)為應(yīng)從如下幾個方面對森林法進(jìn)行修改和完善 </p><p>　　（一）確立可持續(xù)發(fā)展的立法理念 </p><p>　　在森林法的修

15、改中，首先要確立正確的符合生態(tài)規(guī)律和林業(yè)發(fā)展的理念。中共中央、國務(wù)院在2003年6月發(fā)布的“關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定中”將修改森林法的總目標(biāo)定位為：“確立以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展道路，實現(xiàn)林業(yè)跨越式發(fā)展”。這為森林法的修改指明了方向和政策依據(jù)，根據(jù)這一立法的總目的，筆者認(rèn)為：“森林法修改的立法宗旨是“以生態(tài)建設(shè)為中心的可持續(xù)發(fā)展理念，注重體現(xiàn)森林的生態(tài)效益，發(fā)揮森林在應(yīng)對氣候變化中的重要作用。在森林的經(jīng)營、管理、效益、生產(chǎn)中要大力倡

16、導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)的徹底轉(zhuǎn)變。也就是說，可持續(xù)發(fā)展是森林法貫穿始終的指導(dǎo)思想。 </p><p>　　（二）確立林業(yè)在應(yīng)對氣候變化中的生態(tài)保護(hù)制度 </p><p>　　當(dāng)前，我國林業(yè)正歷史性地轉(zhuǎn)向以生態(tài)建設(shè)為主。林業(yè)的指導(dǎo)思想已由“木材永續(xù)利用”發(fā)展到“森林可持續(xù)經(jīng)營”。林業(yè)的核心問題由利用變成了經(jīng)營。森林的價值已不是傳統(tǒng)的木材，生態(tài)需求已成為社會對林業(yè)的第一需求。森林

17、法應(yīng)為林業(yè)的生態(tài)功能提供法律制度保障。明確生態(tài)保護(hù)在森林法中的地位。增加有關(guān)林業(yè)生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，天然林重點保護(hù)、森林結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升森林質(zhì)量、增加碳匯能力、在節(jié)能減排、開拓碳匯容量、保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮作用的重要內(nèi)容。 </p><p>　?。ㄈ┐_立應(yīng)對氣候變化的基本制度 </p><p>　　為應(yīng)對氣候變化森林法應(yīng)在具體的制度設(shè)計上，體現(xiàn)林業(yè)的氣候功能，填補(bǔ)林業(yè)應(yīng)對氣候變化的一些制度缺

18、失并適時進(jìn)行制度創(chuàng)新。 </p><p>　　國家林業(yè)局發(fā)布的《林業(yè)行動計劃》規(guī)定實施的22項主要行動，包括林業(yè)減緩氣候變化的15項行動和林業(yè)適應(yīng)氣候變化的7項行動。這是一項重大的決策，是我國應(yīng)對氣候變化邁出的又一大步。減緩和適應(yīng)是應(yīng)對氣候變化的兩個有機(jī)組成部分，森林法的修改應(yīng)圍繞這二個組成部分進(jìn)行修改和完善，將政策的宣誓通過森林法的修改形成國家意志。 </p><p>　　1.減少森林退

19、化的法律制度 </p><p>　　主要包括.植樹造林和封山育林制度。植樹造林制度；在植樹造林方面，我國森林法以原則性宣示“植樹造林是公民應(yīng)盡的義務(wù)”，國務(wù)院于1982年制定了《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運動的實施辦法》。在政府主導(dǎo)下，我國人工造林面積保持世界首位，雖然取得了巨大的成績，但其實施主要靠政策推行，靠公民的自覺。缺少穩(wěn)定的法律制度保障。森林法的修改應(yīng)圍繞公民義務(wù)進(jìn)行強(qiáng)化，追究不履行義務(wù)者的法律責(zé)任。封山育林

20、是我國培育保護(hù)森林資源的一項重要營林方式，是實施森林可持續(xù)發(fā)展的有效措施，但《森林法》中沒有將其作為一項基本制度確立下來。為了降低森林在氣候變化方面的脆弱性，減少氣候變化造成的森林退化，提高森林覆蓋率，應(yīng)將封山育林作為一項基本的森林保護(hù)法律制度確立下來。 </p><p>　　2.增強(qiáng)森林碳匯的法律制度 </p><p>　　包括森林的碳匯交易和碳匯的生態(tài)補(bǔ)償制度。這二項制度在我國還沒有通

21、過立法確認(rèn)。碳匯交易是林業(yè)氣候法的典型制度，是創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展機(jī)制、突破林業(yè)發(fā)展瓶頸、促進(jìn)林業(yè)資源優(yōu)化配置、建立森林生態(tài)效益市場化的新舉措，從應(yīng)對氣候變化的角度出發(fā)，碳交易制度的確立勢在必行。碳匯交易的實質(zhì)是以市場化手段對森林在氣候方面的生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償，我國必須建立基于森林碳匯的生態(tài)補(bǔ)償制度。 </p><p>　　3.森林可持續(xù)經(jīng)營法律制度 </p><p>　　近年來，促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營

22、，這種理念已日益受到重視。但也僅是在政策層面，法律上缺少一系列的制度保障。 </p><p>　　首先，.森林分類經(jīng)營制度；分類經(jīng)營是科學(xué)管理森林的基礎(chǔ)，是確定森林不同效益的依據(jù)。我國現(xiàn)行《森林法》將森林根據(jù)其用途分為五類。但從生態(tài)的角度看，森林是一種碳匯，在減緩氣候變化方面具有重要作用，而森林法的分類沒有體現(xiàn)這種作用，已不適合林業(yè)發(fā)展的需要。森林法的修改應(yīng)從森林的屬性角度對其進(jìn)行分類，以使其生態(tài)效益最大化。其次

23、，森林災(zāi)害防治制度；包括森林病蟲害和森林火災(zāi)防治制度。森林病蟲害導(dǎo)致林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)整體退化、危害巨大。森林火災(zāi)使林業(yè)遭受毀滅性打擊，.對這二項森林災(zāi)害的防治，國家一向比較重視。在森林法和森林法實施條例中都有專門規(guī)定。但缺少針對應(yīng)對氣候變化的預(yù)防及措施，缺少公眾參與制度，森林法的修改應(yīng)將其完善。再次，林業(yè)重點工程建設(shè)制度；為適應(yīng)實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和林業(yè)跨越式發(fā)展的需要，國家已經(jīng)對林業(yè)建設(shè)中實施的各項工程整合為天然林保護(hù)工程、退耕還林工程、自

24、然保護(hù)區(qū)建設(shè)等六大林業(yè)工程，這是一項重大的戰(zhàn)略決策。森林法也應(yīng)圍繞這六大工程進(jìn)行修改，健全有關(guān)配套法律、法規(guī)、以適應(yīng)林業(yè)六大工程建設(shè)的需要。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]國務(wù)院.中國應(yīng)對氣候變化國家方案.2007年6月11日. </p><p>　　[2]周訓(xùn)芳.生態(tài)文明、國土綠化與相關(guān)立法.江

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