省政府給市政府開(kāi)“霧霾罰單”存疑

1、<p>　　省政府給市政府開(kāi)“霧霾罰單”存疑</p><p>　　近日，據(jù)媒體報(bào)道，遼寧省政府給各環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控超標(biāo)的省轄市開(kāi)出了“罰單”，被公眾戲稱為“霧霾罰單”。據(jù)悉，“霧霾罰單”總額達(dá)到5420萬(wàn)元，罰金將全部用于遼寧省藍(lán)天工程治理大氣。遼寧省此次“罰款”的依據(jù)為《遼寧省環(huán)境空氣質(zhì)量考核暫行辦法》，該辦法最有殺傷力的條款是第八條和第九條：第八條規(guī)定了罰繳資金的標(biāo)準(zhǔn)；第九條規(guī)定了遼寧省環(huán)保行政主管部門

2、的執(zhí)法主體資格即開(kāi)具“罰單”的主體資格，“罰繳”資金由遼寧省財(cái)政部門在財(cái)政年度年結(jié)算時(shí)扣除。 </p><p>　　普通民眾或許有某種程度上“解氣”的感覺(jué)，畢竟一省的人大、政府對(duì)空氣污染問(wèn)題體現(xiàn)了足夠的重視。當(dāng)然，覺(jué)得不夠“過(guò)癮”的人們也會(huì)有更多的評(píng)論，如空氣污染最嚴(yán)重的城市主管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任而引咎辭職等。但不可否認(rèn)，“霧霾罰單”的開(kāi)出，在十面“霾伏”的背景之下，體現(xiàn)的是全國(guó)上下從政府到老百姓對(duì)環(huán)境惡化的焦

3、慮，對(duì)目前粗放型、資源消耗型發(fā)展模式帶來(lái)的污染問(wèn)題的重視。而筆者卻有一個(gè)疑問(wèn)——省政府罰市政府，合法嗎？合理嗎？ </p><p>　　省政府給市政府開(kāi)罰單，合法性存疑 </p><p>　　“罰單”能否解決空氣污染的問(wèn)題暫且不論，遼寧省人大能不能通過(guò)一個(gè)地方立法讓省政府來(lái)處罰下級(jí)政府，這是個(gè)高度存疑的問(wèn)題。合法性問(wèn)題不解決，政府無(wú)法為自己的行為正名。 </p><p&

4、gt;　　涉及空氣污染治理的法律，在國(guó)家層面主要有兩部：環(huán)境保護(hù)法和大氣污染防治法，但在這兩部法律各自的“法律責(zé)任”部分，均找不到一個(gè)條款給予了上級(jí)政府處罰（懲處）下級(jí)政府的權(quán)力。這兩部法律涉及處罰的條款，一方是政府的環(huán)境行政主管部門，另一方是污染者本身。處罰的原則，也體現(xiàn)了“污染者付費(fèi)”（polluters-pay principle）這一各國(guó)公認(rèn)的原則。因?yàn)橹挥刑幜P帶來(lái)污染源的個(gè)人或法人本身，才能真正提高違法成本，體現(xiàn)社會(huì)公正，同時(shí)

5、對(duì)潛在的污染行為構(gòu)成威懾。我國(guó)法律體系遵循下位法服從上位法、地方性法規(guī)不得與國(guó)家法律沖突的原則，在環(huán)境保護(hù)法和大氣污染防治法沒(méi)有明確授權(quán)的情況下，遼寧省的辦法能否自行創(chuàng)設(shè)這種罰款的權(quán)力，是存在高度疑問(wèn)的。 </p><p>　　用更廣闊的視角觀察，涉及環(huán)保的法律關(guān)系主要包括三種模式：其一，賦予污染受害者求償?shù)沫h(huán)境侵權(quán)制度，由民事法律法規(guī)規(guī)定；其二，對(duì)于嚴(yán)重破壞環(huán)境的違法者追究刑事責(zé)任，體現(xiàn)在我國(guó)刑法典的相關(guān)章節(jié)；

6、其三，強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能，賦予政府對(duì)行政相對(duì)人（污染者）的監(jiān)管和執(zhí)法權(quán)力。 </p><p>　　有趣的是，《遼寧省環(huán)境空氣質(zhì)量考核暫行辦法》不屬于上述三種模式中的任何一種。在這個(gè)辦法之下，下級(jí)地方政府成為上級(jí)政府行政措施的相對(duì)人。行政法理論長(zhǎng)期以來(lái)把政府的行政行為分為外部行政行為（如政府針對(duì)治安管理違法行為的處罰）和內(nèi)部行政行為（如政府對(duì)公務(wù)員的行政處分等），內(nèi)部行政行為不具有可訴性，法院無(wú)法受理。如果遼寧省的

7、“霧霾罰單”具有普遍意義，那么將意味著行政法理論實(shí)際上被推翻了。顯然，這種懲處措施完全不符合行政法原理，不具有全國(guó)性的普遍意義。所以，我們發(fā)現(xiàn)“霧霾罰單”的本質(zhì)，不是行政處罰，而是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府附帶條件的財(cái)政轉(zhuǎn)移。 </p><p>　　“霧霾罰單”，合理性存疑 </p><p>　　世界上有很多事情不見(jiàn)得完全合法，但是合理。我們可以進(jìn)一步探討，遼寧省的做法能否真正帶來(lái)潔凈的空氣。如果

8、可行，可以通過(guò)制度把這種財(cái)政轉(zhuǎn)移用制度固定下來(lái)。因此，“霧霾罰單”的合理性成為思考的焦點(diǎn)。 </p><p>　　解決環(huán)境質(zhì)量的措施，無(wú)非三個(gè)環(huán)節(jié)：一是提高污染者的刑事違法成本；二是提高污染者的侵權(quán)成本，賦予受害人求償?shù)谋憷院妥杂啥?；三是提高監(jiān)管的水平。在大氣污染這個(gè)牽涉面如此之廣的領(lǐng)域，依賴于第三種途徑可能是主要的。此次“霧霾罰單”看似把板子打在了關(guān)鍵位置，實(shí)則沒(méi)有打中要害。監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然是具有獨(dú)立法律人格的政

9、府部門，但監(jiān)管要真正有力執(zhí)行，需要依靠的是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作人員盡職盡責(zé)。換句話說(shuō)，如果不追究監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員的個(gè)人責(zé)任，監(jiān)管的力度恐怕難以保證。 </p><p>　　此次“罰款”將全部用于遼寧省藍(lán)天治理工程，而更多的細(xì)節(jié)，遼寧省政府沒(méi)有更多的披露。筆者認(rèn)為，至少牽涉兩方面的問(wèn)題：一是資金分配如何體現(xiàn)地區(qū)間公平的問(wèn)題；二是下級(jí)地方政府財(cái)政資金，主要來(lái)源于土地出讓金收入和地方稅收，換句話說(shuō)，這筆錢最終來(lái)自于納稅人和買

10、房人。普通大眾對(duì)于這筆資金使用細(xì)節(jié)，應(yīng)該有知情權(quán)，而與之對(duì)應(yīng)的，應(yīng)該是政府如何披露信息以及環(huán)保政策決策如何與公眾良性互動(dòng)的問(wèn)題。 </p><p>　　空氣污染的問(wèn)題早已牽動(dòng)了全國(guó)人的神經(jīng)。與霾的戰(zhàn)爭(zhēng)，不應(yīng)是一刀切式的魯莽決策。我們所有人包括污染者本人都是受害者，牽涉公共利益的決策更加需要官員的智慧、政府的智慧和全民的智慧。 </p><p>　　（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院）</