廣東省“三舊”改造和“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)政策評(píng)析

1、<p>　　廣東省“三舊”改造和“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)政策評(píng)析</p><p>　　[摘 要]本文首先通過對(duì)廣東省出臺(tái)關(guān)于“三舊”改造的相關(guān)政策進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其在用地性質(zhì)、用地手續(xù)、用地指標(biāo)、土地收益、項(xiàng)目申報(bào)和財(cái)稅方面有所突破，具體為集體用地可直接轉(zhuǎn)為國有用地；依據(jù)現(xiàn)狀可辦理用地手續(xù)；供地可靈活用地指標(biāo)不限；土地收益可回?fù)芨脑熘黧w；“三地”范圍可劃入項(xiàng)目申報(bào)和財(cái)稅方面可給予優(yōu)惠政策。其次在此政策的支持下，

2、對(duì)廣東省“三舊”改造和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的成效進(jìn)行探究，得出城鄉(xiāng)用地節(jié)約集約利用成效顯著；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)步伐加快；資產(chǎn)投資總額增幅較大；“宜居”城鄉(xiāng)建設(shè)進(jìn)展順利和群眾生活居住質(zhì)量得到優(yōu)化提速。最后，提出未來要充分把握好“三舊”改造和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的“人本”、“公平”、 “民主”、社會(huì)和諧的價(jià)值取向。 </p><p>　　[關(guān)鍵詞]“三舊”改造 ； 新型城鎮(zhèn)化 ； 政策突破 ； 政策成效 ； 政策把握 <

3、/p><p>　　中圖分類號(hào)：F06.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2015）12-0261-02 </p><p><b>　　1 引言 </b></p><p>　　“三舊”改造是指“舊城鎮(zhèn)”、“舊廠房”和“舊村莊”改造，是國家特許廣東先行嘗試的一個(gè)公共政策。依據(jù)《廣東省土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，在2006

4、-2020年期間，廣東省新增建設(shè)用地平均每年僅有29萬畝，而廣東省每年需要約40萬畝建設(shè)用地，建設(shè)用地增量規(guī)模存在明顯的缺口，以往粗放的土地利用政策不佳。因此，要解決當(dāng)前的土地供需矛盾，不能在外延上拓展下功夫，而必須向存量要增量，從效率上求空間。 </p><p>　　2014年廣東省政府在佛山市召開全省“三舊”改造工作會(huì)議，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)“三舊”改造提出見解與要求，確立“三舊”改造對(duì)廣東省城市和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與轉(zhuǎn)變

5、經(jīng)濟(jì)增長方式，具有重要的現(xiàn)實(shí)和歷史意義，且要求“三舊”改造用地進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，制定“三舊”改造專項(xiàng)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，明確改造的用地規(guī)模、地塊位置和改造時(shí)序。2012年，廣東省已經(jīng)累計(jì)改造達(dá)14萬畝，節(jié)約用地6.1萬畝，節(jié)地率為43.57%，經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)了翻倍。 </p><p>　　2 “三舊”改造的政策突破 </p><p>　　廣東省政府出臺(tái)的《若干意見》主要在用地性質(zhì)、用地手續(xù)、用地

6、指標(biāo)、土地收益、項(xiàng)目申報(bào)和財(cái)稅六個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新和突破。 </p><p>　　2.1 集體用地可直轉(zhuǎn)國有用地 </p><p>　　《若干意見①》中明確規(guī)定，城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的舊村莊改造，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)將農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地改變?yōu)閲械慕ㄔO(shè)用地的，可向省人民政府申請(qǐng)批準(zhǔn)為國有。 </p><p>　　現(xiàn)行土地政策有關(guān)用地性質(zhì)與《若干意見》 </p

7、><p><b>　　比較 </b></p><p>　?。?）現(xiàn)行土地政策相關(guān)規(guī)定： </p><p>　　集體建設(shè)用地變?yōu)閲型恋兀赏ㄟ^征用、劃撥兩種方式，需要通過“擬訂、報(bào)批征用土地方案”、“公告征收土地方案”、“辦理補(bǔ)償?shù)怯洝?、“公告征地補(bǔ)償安置方案”、“交付被征收土地”等程序。 </p><p>　?。?）廣東省

8、《若干意見》政策突破： </p><p>　　經(jīng)村集體三分之二村民同意，村集體經(jīng)濟(jì)組織可申請(qǐng)報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后征為國有，不再單獨(dú)辦理征收?qǐng)?bào)批手續(xù)。 </p><p>　　優(yōu)點(diǎn)：納入“三舊”改造范圍內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，不用按照現(xiàn)行征地手續(xù)需繳納土地使用費(fèi)、辦理社保審核、提供15%預(yù)留用地、公示并召開聽證會(huì)等程序即可申請(qǐng)轉(zhuǎn)為國有，手續(xù)簡化且費(fèi)用減少，辦理方便快捷等。 </p>

9、<p>　　2.2 依據(jù)現(xiàn)狀可辦理用地手續(xù) </p><p>　　廣東省是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展較快的珠江三角洲，由于歷史城鎮(zhèn)化、城市建設(shè)、村莊發(fā)展和引進(jìn)外資企業(yè)等諸多原因造成大批舊廠房、舊城鎮(zhèn)、舊村莊欠缺合法的用地手續(xù)，這便是成為城鎮(zhèn)化更新改造的障礙因素。為此，《若干意見》對(duì)依據(jù)現(xiàn)狀辦理土地手續(xù)做了清晰的規(guī)定，為“三舊”改造順利實(shí)施奠定了政策基礎(chǔ)。 </p><p>　　現(xiàn)行土地政

10、策有關(guān)用地手續(xù)與《若干意見》 </p><p><b>　　對(duì)比 </b></p><p>　?。?）現(xiàn)行土地政策相關(guān)規(guī)定： </p><p>　　“三舊”改造用地需按該土地使用前的地類報(bào)批，需扣減指標(biāo)和收繳新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，并需占補(bǔ)平衡。 </p><p>　?。?）廣東省《若干意見》政策突破： </p&g

11、t;<p>　　用地行為發(fā)生在1987年1月1日前的，直接辦理國有建設(shè)用地確權(quán)，不需報(bào)省以上審批；用地行為發(fā)生在1987年1月1日后、2007年6月30日前的，依照用地發(fā)生時(shí)的土地管理法律政策落實(shí)處理（處罰）后按土地現(xiàn)狀辦理征收手續(xù)。 </p><p>　　優(yōu)點(diǎn)：對(duì)發(fā)生在不同時(shí)期的“三舊”改造用地，適用用地發(fā)生的法律政策處理完善征收手續(xù)；切實(shí)解決征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)變化大、聽證難、社保不好落實(shí)、辦理程序

12、復(fù)雜、審批時(shí)間長等問題。 </p><p>　　2.3 供地可靈活用地指標(biāo)不限 </p><p>　　新政策明確規(guī)定，凡在2007年6月30日前建的，無需申請(qǐng)年度計(jì)劃指標(biāo)，用地指標(biāo)獲得途徑較為靈活。 </p><p>　　現(xiàn)行土地政策有關(guān)用地指標(biāo)與《若干意見》 </p><p><b>　　對(duì)比 </b></p&g

13、t;<p>　?。?）現(xiàn)行土地政策相關(guān)規(guī)定： </p><p>　　國土資源部2002年第11號(hào)令、2004年第71號(hào)令，明確包括商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅用地在內(nèi)的經(jīng)營性用地必須通過“招拍掛”方式出讓。用地需申請(qǐng)年度計(jì)劃指標(biāo) </p><p>　?。?）廣東省《若干意見》政策突破： </p><p>　　以下情況可以通過協(xié)議出讓方式供地；一是招標(biāo)明確

14、企業(yè)承擔(dān)拆遷改造的；二是集體與他人合作開發(fā)國有建設(shè)用地改造的；三是原土地使用者自行改造的；四是已批已建集體土地自行改造為非商品住宅的；五是集體全資自行改造的；六是收購相鄰國有土地集中改造的。 </p><p>　　優(yōu)點(diǎn)：納入“三舊”改造項(xiàng)目，不需實(shí)行公開“招拍掛”，使用者只需提供土地買賣合同，并提供繳清款的證明，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民無異議的前提下，可以直接辦理土地證到土地使用者名下。 </p><p&g

15、t;　　2.4 土地收益可回?fù)芨脑熘黧w </p><p>　　為充分調(diào)動(dòng)“三舊”改造主體實(shí)施改造的積極性，《若干意見》明確規(guī)定，可將土地出讓收益部分返還改造主體，政府起主導(dǎo)作用但不在“三舊”改造中獲利，土地出讓收入款項(xiàng)可用于支付和抵押費(fèi)用及合理利潤。 　　現(xiàn)行土地政策有關(guān)土地收益與《若干意見》 </p><p><b>　　對(duì)比 </b></p>&l

16、t;p>　?。?）現(xiàn)行土地政策相關(guān)規(guī)定： </p><p>　　土地收益?？顚Ｓ?，用作土地儲(chǔ)備和征地補(bǔ)償費(fèi)用。 </p><p>　　（2）廣東省《若干意見》政策突破： </p><p>　　國有企業(yè)用地已納入“三舊”改造范圍，在收購?fù)恋貙?shí)行“招拍掛”后，扣除辦證成本，可將不超60%的純收益返還給企業(yè)，支持其發(fā)展；征收舊村莊農(nóng)村集體建設(shè)用地予以經(jīng)營性開發(fā)的，土

17、地出讓純收益可以按不高于60%的比例。 </p><p>　　優(yōu)點(diǎn)：充分調(diào)動(dòng)原有地者參與改造的積極性。對(duì)于“三舊”改造中土地出讓純收益，可按不高于60%比例用于支持原地企業(yè)和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，從而減少原用地者對(duì)“三舊”改造的抵觸情緒。 </p><p>　　2.5 “三地”范圍可列入項(xiàng)目申報(bào) </p><p>　　《若干意見》規(guī)定，在“三舊”改造中，一些未經(jīng)使用而

18、面積較小的邊角地、夾心地、插花地（簡稱“三地”），如果少于三畝，需列入改造范圍且在改造方案中不超過整宗項(xiàng)目總改造面積10%的，可以連同改造方案一并報(bào)省政府審批。 </p><p>　　現(xiàn)行土地政策有關(guān)項(xiàng)目申報(bào)與《若干意見》 </p><p><b>　　對(duì)比 </b></p><p>　?。?）現(xiàn)行土地政策相關(guān)規(guī)定： </p>&

19、lt;p>　　建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)持法律、行政法規(guī)規(guī)定的有關(guān)文件，向有批準(zhǔn)權(quán)的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門審查，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。 </p><p>　?。?）廣東省《若干意見》政策突破： </p><p>　　“三地”符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的，可依照有關(guān)規(guī)定一并納入“三舊”改造范圍；允許在符合規(guī)劃前提下，通過土地位置調(diào)換等方式，對(duì)原有存量建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整使用。 </p&

20、gt;<p>　　優(yōu)點(diǎn)：減少零散、面積小土地的浪費(fèi)。由于土地比較零碎且需要組織相當(dāng)多的報(bào)批材料，基層可能會(huì)放棄使用這些土地，造成資源浪費(fèi)。 </p><p>　　2.6 財(cái)稅方面可給予優(yōu)惠政策 </p><p>　　《若干意見》規(guī)定納入“三舊”改造范圍內(nèi)的項(xiàng)目，各級(jí)政府將在財(cái)稅、開發(fā)強(qiáng)度等方面給予政策支持。 </p><p>　　現(xiàn)行土地政策有關(guān)財(cái)稅方

21、面與《若干意見》 </p><p><b>　　對(duì)比 </b></p><p>　?。?）現(xiàn)行土地政策相關(guān)規(guī)定： </p><p>　　建設(shè)單位或個(gè)人因特殊需要變更容積率的，要按程序嚴(yán)格辦理；包括申請(qǐng)并說明申請(qǐng)理由、有管理部門組織專家進(jìn)行論證、在媒體上公示、采用多種形式征求厲害關(guān)系人的意見，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)組織聽證等方式。 </p>&

22、lt;p>　?。?）廣東省《若干意見》政策突破： </p><p>　　在符合土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍之內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，在申請(qǐng)變更為國有建設(shè)用地后，可以由村集體自行改造或與其他單位合作改造為商品住宅。 </p><p>　　優(yōu)點(diǎn)：“三舊”改造政策增加了業(yè)主改造的潛在利潤，提高其改造積極性。 </p><p>　　3 廣東省“三舊”改造的

23、政策成效 </p><p>　　2014年廣東省委書記胡春華在廣東省“兩會(huì)”上對(duì)廣州城市建設(shè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提出了新的要求：希望廣州充分用好“三舊”改造政策，建設(shè)好省會(huì)城市和國家中心城市。廣州市長陳建華也表示：在2013年供地6.49平方公里基礎(chǔ)上，2014年繼續(xù)加大力度，再計(jì)劃供地面積達(dá)6.66平方公里，使廣州“三舊”改造提供住宅用地占比達(dá)到40%。陳市長還在2014年政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要完善和用好用活“三舊”改造與

24、城市更新政策，集中開展成片“三舊”改造，加快推進(jìn)國際金融、廣鋼新城，還有大坦沙、黃埔臨港商務(wù)區(qū)等項(xiàng)目建設(shè)，真正把廣州建設(shè)成為環(huán)境優(yōu)美，宜居宜業(yè)的省會(huì)城市。 </p><p>　　3.1 節(jié)約集約城鄉(xiāng)用地成效明顯 </p><p>　　廣東省經(jīng)過幾年“三舊”改造的試點(diǎn)，廣東省節(jié)約集約城鄉(xiāng)用地已取得了較明顯的成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，全省已完成“三舊”改造項(xiàng)目2443個(gè)，面積14萬畝。建筑面積

25、由改造前的6139.50萬平方米提高到13981.40萬平方米，提高了1.30倍；平均容積率由0.66提高到1.50；節(jié)約用地6.10萬畝。按上述統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目比例估算，廣東省370多萬畝“三舊”改造用地，按《若干意見》規(guī)定實(shí)施改造后，可節(jié)約用地超100萬畝，約等于全省10年規(guī)劃新增建設(shè)用地規(guī)模的40%。 </p><p>　　3.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)步伐加快 </p><p>　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全

26、省已實(shí)施的“三舊”改造項(xiàng)目中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目共計(jì)971個(gè)，占“三舊”改造項(xiàng)目總數(shù)的58%，改造完成后，年產(chǎn)值同比增長了1.88倍。改造后有選擇地淘汰、轉(zhuǎn)移低效項(xiàng)目350個(gè)，招引先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項(xiàng)目302個(gè)，其中招引“世界500強(qiáng)”項(xiàng)目26個(gè)，有效促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的步伐。 </p><p>　　3.3 資產(chǎn)投資總額增長幅度較大 </p><p>　　近

27、幾年，廣東省“三舊”改造共投入資金2000多億元，投資總額占同期廣東全省固定資產(chǎn)投資的5.03%，2012年已經(jīng)提高到8%以上。改造項(xiàng)目的年產(chǎn)值（營業(yè)收入）、稅收比改造前分別增長了1.67倍和1.36倍，資產(chǎn)投資規(guī)模和總額較大且增長幅度較快。 </p><p>　　3.4 “宜居城鄉(xiāng)”建設(shè)進(jìn)展順利 </p><p>　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2012年，全省建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公共綠地項(xiàng)目、城市公益

28、事業(yè)項(xiàng)目分別是360個(gè)、195個(gè)和187個(gè)，涉及用地2.47萬畝；納入改造的文化建設(shè)項(xiàng)目52個(gè)，總投資達(dá)23億元。有效地完善了配套設(shè)施，降低了建筑密度，增加了公共用地，改善了城鄉(xiāng)居住環(huán)境。 </p><p>　　4 廣東省“三舊”改造和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策把握 </p><p>　　4.1 整體把握好“三舊”改造政策的要點(diǎn). </p><p>　?。?）“三舊”改造

29、的公共政策的制定訂，要基于城鎮(zhèn)土地資源的使用規(guī)模，城鎮(zhèn)用地規(guī)模有限及二次開發(fā)效率較低，粗放型增長不能滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需要，加之，環(huán)境制約和制度的本身缺陷，因此，要把握好政策層面，促使“三舊”改造有價(jià)值取向； </p><p>　?。?）實(shí)施“三舊”改造政策要考慮到用地性質(zhì)，用地指標(biāo)、用地手續(xù)、改造對(duì)象和申報(bào)項(xiàng)目等方面的問題，同時(shí)也要考慮到縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，在各級(jí)政府的引導(dǎo)和支持下，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)增長方式來考察“三舊”

30、改造實(shí)施方案； 　?。?）實(shí)施“三舊”改造政策的指導(dǎo)思想是要實(shí)行節(jié)約集約用地，提高和盤活土地資源達(dá)到最佳方案，實(shí)現(xiàn)“三舊”改造的價(jià)值取向，趨向于“人本、公平、民主、社會(huì)和諧”的價(jià)值取向。 </p><p>　　4.2 認(rèn)真探究好縣域“三舊”改造政策在實(shí)踐方面的問題。 </p><p>　　從2009年廣東實(shí)施城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，實(shí)施“三舊”改造政策趨向于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)用地空間和功能布局之

31、進(jìn)行科學(xué)化管理，從而達(dá)到拆遷、補(bǔ)償、安置、社保、就業(yè)、服務(wù)等一條龍。但是縣域的“三舊”改造主要存在的原因是政策執(zhí)行力度不到位，基層部門辦事效率不高，公務(wù)人員服務(wù)不到位，收益不均衡和村民分配不公及執(zhí)行不規(guī)范等原因。 </p><p>　　4.3 積極探索好縣域“三舊”改造的對(duì)策 </p><p>　?。?）要有創(chuàng)新工作思路，要有開創(chuàng)縣域經(jīng)濟(jì)特色. </p><p>　

32、?。?）各級(jí)政府要注重政策引導(dǎo)，突出體現(xiàn)“三舊”改造項(xiàng)目科學(xué)化和政策的人性化模式； </p><p>　?。?）優(yōu)化改造模式，加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展； </p><p>　?。?）完善工作機(jī)制，規(guī)范“三舊”改造推進(jìn)機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行力。 </p><p>　　從而提出了“三舊”改造創(chuàng)新對(duì)策，為深化城鄉(xiāng)體制改革，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)提供一條供全省、乃至全國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會(huì)主義新農(nóng)村

33、建設(shè)的新思路。 </p><p>　　其實(shí)“三舊”改造與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是相互聯(lián)系不可分割的統(tǒng)一體，“三舊”改造是手段，是方法，而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是真正的目的。 </p><p><b>　　5 結(jié)論 </b></p><p>　　廣東省“三舊”改造政策在用地性質(zhì)、用地手續(xù)、用地指標(biāo)、土地收益、項(xiàng)目申報(bào)和財(cái)

34、稅方面有所突破，使得用地性質(zhì)轉(zhuǎn)換更加直接，用地手續(xù)辦理更加方便快捷，用地指標(biāo)獲得更加靈活，土地收益更加合理，項(xiàng)目申報(bào)更加簡潔順利以及財(cái)稅支持力度更大。在相關(guān)政策的指引下，廣東省“三舊”改造取得了較為顯著的成效，促使城鄉(xiāng)用地更加節(jié)約集約利用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)步伐加快，資產(chǎn)投資總額增長幅度加大，城鄉(xiāng)“宜居”環(huán)境優(yōu)化，建設(shè)更加順利以及居民生活質(zhì)量得到提高。并通過把握好“人本”、“公平”、“民主”社會(huì)和諧的價(jià)值取向，充分體現(xiàn)“三舊”改造和新型城

35、鎮(zhèn)化建設(shè)的政策價(jià)值取向上，最終展現(xiàn)了廣東省“三舊”改造和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)政策的活力提升以及向全省乃至向全國推廣的積極意義。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn) </b></p><p>　　[1] 關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見.粵府[2009]78號(hào). </p><p>　　[2] 潮安縣”三舊”改造規(guī)劃

36、（2010―2015年）[R]潮安縣“三舊”改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、廣州地理研究所.2010.3 </p><p>　　[3] 轉(zhuǎn)發(fā)省國土資源廳關(guān)于“三舊”改造工作實(shí)施意見（試行）的通知，粵府辦[2009]122號(hào). </p><p><b>　　項(xiàng)目來源 </b></p><p>　　廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度學(xué)科共建項(xiàng)目，項(xiàng)目