淺談花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)“村民大學(xué)堂”成效_第1頁
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文檔簡介

1、<p>  淺談花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)“村民大學(xué)堂”成效</p><p>  論文摘要 政府層級(jí)是官僚制的題中之義,它是為政治統(tǒng)治服務(wù)的。技術(shù)進(jìn)步、行政職能要求與政府層級(jí)改革并無必然聯(lián)系。層級(jí)改革的動(dòng)因須從政治統(tǒng)治視角進(jìn)行挖掘。從政黨角度來看,政黨組織的扁平化是縮小層級(jí)的關(guān)鍵。從政治-社會(huì)角度來看,明晰政府權(quán)力界限才能從根本上減少政府層級(jí)。</p><p>  論文關(guān)鍵詞 政府層級(jí)改革 動(dòng)

2、因 政治統(tǒng)治</p><p>  在我國當(dāng)前的政府機(jī)構(gòu)改革中,調(diào)整政府層級(jí)受到廣泛關(guān)注。學(xué)界普遍認(rèn)為,我國政府層級(jí)過多,需要減少層級(jí)。他們將目光鎖定在了地市級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。削弱地市級(jí)的代表性觀點(diǎn)是:“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“省直管縣”。削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代表性觀點(diǎn)是:“鄉(xiāng)派村治”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。這些觀點(diǎn)絕大部分建立在問題導(dǎo)向基礎(chǔ)上,即為了解決中國政府治理中的問題而主張減少政府層級(jí)。但是,這種應(yīng)然取向的觀點(diǎn)忽視了層級(jí)改革的內(nèi)在動(dòng)因。&l

3、t;/p><p>  一、政府層級(jí)的緣起——從官僚制到政治統(tǒng)治</p><p>  馬克斯·韋伯是最早系統(tǒng)論述官僚制的學(xué)者。他認(rèn)為現(xiàn)代官僚制最重要的特點(diǎn)是理性化:行政人員接受過專門的培訓(xùn)并嚴(yán)格的照章辦事,既有專業(yè)分工,又有層級(jí)體制。他指出我國古代的行政體制與現(xiàn)代官僚制有著本質(zhì)不同,而只能稱為“家產(chǎn)官僚制”。之所以這樣稱呼是因?yàn)檫@種體制使“(中央王國)據(jù)為支配者之家產(chǎn),而置于其官僚制行

4、政的管理之下?!睆捻f伯的分析中可以看出,我國古代的官僚制與政治體制深深嵌套,官僚制成為政治統(tǒng)治的工具。而政府層級(jí)是我國古代官僚體制的題中之義,因此也是為政治統(tǒng)治服務(wù)的。這種基于官僚制的政府層級(jí)設(shè)置在我國古代中央王朝的政治統(tǒng)治中發(fā)揮著重要作用。首先,它是加強(qiáng)中央集權(quán)的重要保證。下級(jí)的權(quán)威來源于上級(jí),并一直上溯到皇帝。行政官僚脫離了體制也就失去了權(quán)力的合法性。這樣再通過一系列監(jiān)督、分權(quán)制衡機(jī)制的設(shè)立,使得地方官員的分離傾向大為降低。其次,保

5、證中央對地方的資源汲取。汲取資源的最佳方式是組織化提取。官僚體制中的官員在進(jìn)入行政體制后就立即進(jìn)入了職能分化的軌道。嚴(yán)格的設(shè)官分職,層級(jí)協(xié)調(diào),為組織化汲取提供了制度保證。因此,政治統(tǒng)治是政府層級(jí)的內(nèi)在影響因素,這才是我國政府層級(jí)的存在理由。拋開政治統(tǒng)治談?wù)?lt;/p><p>  二、政府層級(jí)改革的外在影響因素評(píng)析</p><p> ?。ㄒ唬┘夹g(shù)決定論的貧困</p><p

6、>  目前有一種觀點(diǎn)極為盛行,那就是隨著科技進(jìn)步,特別是信息通信技術(shù)的發(fā)展,“原先為保證信息傳遞速度和質(zhì)量之間達(dá)到最佳平衡的等級(jí)森嚴(yán)的科層制組織反而成為阻礙信息的傳遞速度、影響信息傳遞的質(zhì)量的結(jié)構(gòu)性阻力,因而需要壓平層級(jí),減少政府權(quán)力運(yùn)行層級(jí)鏈?!北疚恼J(rèn)為,這種觀點(diǎn)僅看到了技術(shù)對行政組織的弱化,而沒有看到技術(shù)對行政負(fù)擔(dān)的增加。</p><p>  從歷史角度來看,技術(shù)進(jìn)步并沒有帶來政府層級(jí)的減少。秦朝是統(tǒng)一

7、王朝中第一個(gè)實(shí)行郡縣制的朝代,當(dāng)時(shí)的政府層級(jí)只有三級(jí)(包括中央一級(jí))。到漢武帝增設(shè)監(jiān)察區(qū),層級(jí)增加到四級(jí)。之后數(shù)百年,政府層級(jí)在三級(jí)制和四級(jí)制之間出現(xiàn)了幾次反復(fù)。直到宋朝立國確立四級(jí)制起,中央王朝一直采用四級(jí)制。新中國成立后,政府層級(jí)逐漸過渡到五級(jí)。幾千年的技術(shù)發(fā)展不但沒有降低政府層級(jí),反而有增加政府層級(jí)的趨勢。如果認(rèn)為古代社會(huì)技術(shù)進(jìn)步緩慢而沒能推動(dòng)層級(jí)減少,那又如何看待近代技術(shù)革命以來,特別是改革開放后的層級(jí)增加呢?</p>

8、;<p>  從技術(shù)本身角度來看,技術(shù)一方面弱化了行政組織,另一方面也使治理內(nèi)容發(fā)生了質(zhì)變。信息技術(shù)的發(fā)展并沒有降低中間層級(jí)的作用,反而增加了。因?yàn)橹虚g層級(jí)從來都不只是信息傳遞者。假設(shè)中間層級(jí)僅是上情下達(dá)和下情上呈的中轉(zhuǎn)站,那么是否可以認(rèn)定如果中央有一個(gè)超強(qiáng)的信息處理系統(tǒng),就可以省去所有的中間層級(jí),而只保留中央和基層兩級(jí)呢?這顯然是不可想象的。因?yàn)楦骷?jí)政府同樣是所轄地區(qū)范圍內(nèi)的權(quán)威所在,他們需要同時(shí)處理政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社

9、會(huì)等多方面的問題。另外,信息時(shí)代的到來,不僅提高了政府的管理技術(shù),還使社會(huì)的復(fù)雜性、異質(zhì)性增強(qiáng)。各級(jí)政府不但要傳遞大量信息,還要進(jìn)行甄別、核實(shí)與控制,這些工作都需要更多的人員才能承擔(dān)。這也是為什么信息時(shí)代下,政府機(jī)構(gòu)反而愈發(fā)膨脹的原因之一。</p><p>  從西方經(jīng)驗(yàn)來看,政府層級(jí)改革也沒有太多的技術(shù)痕跡。美國自建國至今,政府層級(jí)一直是三級(jí):聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。它的幅員面積與我國相當(dāng),也是人口大國,其

10、技術(shù)更新的速度一直走在世界前列。但從早期殖民地的蠻荒時(shí)代到如今的信息時(shí)代,其政府層級(jí)沒有發(fā)生過大的變化。即使像美國東北部那樣小州林立的地區(qū),也從來沒有因技術(shù)進(jìn)步而合并。因?yàn)?,在美國政府層?jí)的實(shí)質(zhì)是中央和地方的權(quán)力界限問題,這已由聯(lián)邦憲法和州憲法規(guī)定了,不是簡單的技術(shù)考量就能撼動(dòng)的。</p><p>  從以上分析中可見,技術(shù)進(jìn)步僅是一項(xiàng)外因,它對政府的影響是工具性的。將它作為政府層級(jí)調(diào)整的根本動(dòng)因勢必會(huì)陷入技術(shù)決

11、定論的窠臼。</p><p> ?。ǘ┬姓毮艿囊箅y以推動(dòng)政府層級(jí)變革</p><p>  所謂行政職能就是政府所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和應(yīng)發(fā)揮的功能。有觀點(diǎn)稱,我國現(xiàn)代社會(huì)對行政職能的要求正在發(fā)生重大變化,這種變化主要體現(xiàn)在:從政治統(tǒng)治職能向經(jīng)濟(jì)職能和提供公共物品職能轉(zhuǎn)變,因此政府層級(jí)也要跟著調(diào)整。</p><p>  目前主張減少政府層級(jí)的觀點(diǎn)中,最流行的就是認(rèn)為政府

12、層級(jí)阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,中間層級(jí)不斷截留財(cái)政,使下級(jí)的發(fā)展受到很大影響。這是典型的凱恩斯主義論調(diào),即認(rèn)為政府是經(jīng)濟(jì)的首要推動(dòng)者,財(cái)權(quán)是政府發(fā)揮作用的保障。它實(shí)際上不是主張減少而是主張強(qiáng)化政府權(quán)力,例如省直管縣改革就是將原本屬于地級(jí)市的權(quán)力上收到省和下放到縣,使省級(jí)和縣級(jí)成為更強(qiáng)大的政府層級(jí)??墒沁@種“大政府”觀念在如今這個(gè)政府干涉過多,需要政府適當(dāng)退出、社會(huì)組織適度發(fā)展的時(shí)代就不合時(shí)宜了。社會(huì)的潰敗、環(huán)境的破壞、經(jīng)濟(jì)的畸形發(fā)展、群體性的抗?fàn)?/p>

13、事件等無不在提醒我們:大政府未必是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的福音。 </p><p>  另有學(xué)者指出:“政府層級(jí)改革的邏輯起點(diǎn)在于供給公共產(chǎn)品,實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品有效供給的政府分級(jí)才是合理的政府分級(jí)。”如果政府層級(jí)過多會(huì)產(chǎn)生以下后果,“導(dǎo)致財(cái)力分散,致使公共物品總體供給不足。同級(jí)政府財(cái)力差距較大,導(dǎo)致地方公共產(chǎn)品供給不均等。財(cái)政分權(quán)過程中,上級(jí)政府與下級(jí)政府地位不平等。”本文認(rèn)為以上論斷值得推敲。因?yàn)楣参锲凡⒎且粋€(gè)恒定的事物,在各

14、個(gè)層級(jí)上都有公共物品問題。取消某一層級(jí)后,這一層級(jí)上的公共物品由誰來供給呢?財(cái)力分散也是一個(gè)相對的概念,從任何一個(gè)層級(jí)向下看,財(cái)力都是分散的。減少層級(jí)后,財(cái)力分散問題不會(huì)因此消失,而相應(yīng)的事權(quán)卻會(huì)增加,其所面對的公共物品需求也在增加。如果相應(yīng)的行政能力沒有跟進(jìn),層級(jí)改革只會(huì)削弱政府的公共物品供給能力。再看同級(jí)政府財(cái)力差距問題。仍以省直管縣為例,財(cái)權(quán)上收使各縣的博弈區(qū)域由市級(jí)政府轉(zhuǎn)移到了省級(jí)政府。之前市域內(nèi)的財(cái)政失衡將轉(zhuǎn)換為省域內(nèi)的財(cái)政失

15、衡。最后談上下級(jí)地位問題。下級(jí)服從上級(jí)是黨的組織原則,這點(diǎn)在行政體制中也體現(xiàn)的很明顯。沒有政治體制改革,各級(jí)政府之間地位不平等問題就不可能從根本上得到解決。因此,公共物品的供給和政府層級(jí)改革之間本無必然聯(lián)系。</p><p>  既然減少政府層級(jí)并不能切實(shí)有效的推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共物品,那么又怎么能認(rèn)定這就是政府層級(jí)改革的動(dòng)因呢?</p><p>  三、政府層級(jí)改革的內(nèi)部動(dòng)因分析<

16、;/p><p>  (一)黨組織的扁平化是政府層級(jí)改革的政黨動(dòng)因</p><p>  我們不能將層級(jí)改革局限在政府層面,因?yàn)槲覈恼畬蛹?jí)設(shè)置是在政黨體制中生長出來的。建國伊始,中國共產(chǎn)黨急于加強(qiáng)對全國的控制,于是就以黨組織嵌入行政的模式建設(shè)新生政權(quán)。這在國際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)中也非常普遍。黨作為一個(gè)獨(dú)特的富有至高性的組織是列寧首倡的,它堅(jiān)持“個(gè)人服從組織,下級(jí)服從上級(jí),地方服從中央”的原則。黨組織

17、的這一層級(jí)性設(shè)置在于增進(jìn)激勵(lì),使黨員從逐級(jí)晉升與待遇差別化中獲得一份基于層級(jí)的權(quán)力、待遇與榮譽(yù)等。從而不但增進(jìn)了他們對黨組織的忠誠,還最大限度的調(diào)動(dòng)了資源。這種黨組織嵌入行政的模式在革命時(shí)期居功至偉,可在和平時(shí)期,將其滲透到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等非軍事、非政治領(lǐng)域就不合時(shí)宜了。即便是現(xiàn)在,這一模式的影響都沒有消除,黨政不分現(xiàn)象依舊嚴(yán)重。我們可以從其他社會(huì)主義國家的層級(jí)設(shè)置中得到相關(guān)映證。例如,“蘇聯(lián)的行政區(qū)劃可分為五級(jí):第一級(jí),聯(lián)盟中央;第

18、二級(jí),加盟共和國;第三級(jí),自治共和國、邊疆區(qū)、州、自治州;第四級(jí),區(qū);第五級(jí)村(鎮(zhèn))蘇維埃?!本瓦B朝鮮這樣的小國,政府層級(jí)都有五級(jí)。這說明:在社會(huì)主義國家,黨組織結(jié)構(gòu)對政府層級(jí)的影響往往是非常大的。如果將黨從政府層級(jí)改革中剝離出去,那么斷不能取得突破</p><p>  (二)權(quán)力界限是政府層級(jí)改革的社會(huì)動(dòng)因</p><p>  層級(jí)設(shè)置不是以行政職能要求而是以執(zhí)政者利益為導(dǎo)向的。執(zhí)政者將

19、加強(qiáng)政治統(tǒng)治,維持社會(huì)穩(wěn)定看的最重,因此只有站在執(zhí)政者角度思考才能找到政府層級(jí)改革的動(dòng)因。在現(xiàn)代社會(huì),推動(dòng)執(zhí)政者發(fā)生轉(zhuǎn)變的重要?jiǎng)恿χ皇巧鐣?huì)力量的倒逼。</p><p>  冷戰(zhàn)結(jié)束后,在歐美發(fā)達(dá)國家興起了一股自治風(fēng)潮。政府從許多領(lǐng)域退出,并給予民眾更多、更廣泛的自治權(quán)。與此同時(shí),社會(huì)自治組織也迅速成長起來并承擔(dān)起原本屬于政府的事務(wù)。在政府層級(jí)方面,部分層級(jí)的作用也開始弱化。出現(xiàn)以上轉(zhuǎn)變,是外在動(dòng)力和內(nèi)在條件相互

20、作用的結(jié)果。在外在動(dòng)力上,一方面,二戰(zhàn)后所實(shí)行的新自由主義政策使政府負(fù)擔(dān)過重,許多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題也沒有因政府的干預(yù)很好的得到解決。另一方面,蘇東劇變使他們的外在威脅降低,縮減政府職能有了寬松國際環(huán)境的保障。在內(nèi)在條件上,一方面,大批的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、政治學(xué)家豐富了“新保守主義”,為改革提供了思想支撐。另一方面,西方的民主機(jī)制能迅速將“民意”整合進(jìn)執(zhí)政系統(tǒng),使具有“新保守主義”思想和雄心的改革派執(zhí)掌政權(quán)。而推行自治化過程也是以法律為保

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