湖南省中小型農田水利基礎設施投入的問題研究

1、<p>　　湖南省中小型農田水利基礎設施投入的問題研究</p><p>　　【摘 要】本文首先界定了中小型農田水利設施的概念定義，闡述了農田水利的基本特征以及農田水利設施建設投資的相關概念，然后分別從投入的總體規(guī)模、地區(qū)分布以及結構分布三方面介紹了湖南省中小型農田水利設施建設的投資現(xiàn)狀，并對湖南省中小型農田水利設施投資現(xiàn)狀中存在的問題進行討論，最后提出建立農田水利基本設施的多元化投資機制、變更土地制度以

2、及完善農田水利基本建設投入監(jiān)管機制的合理政策和建議。 </p><p>　　【關鍵詞】中小型農田水利設施；投資現(xiàn)狀；投資機制 </p><p>　　中小型農田水利基礎設施是提高農業(yè)綜合生產能力的基礎，加強其建設有利于改善農業(yè)生產條件，提高農民抵御自然災害的能力，實現(xiàn)穩(wěn)產高產。與大型水利建設相比，中小型農田水利基礎設施建設的特點是規(guī)模小，多分布于田間地頭，輻射范圍窄，投資少，回報率高，對于農

3、業(yè)生產條件的改善具有大中型水利設施所不可替代的直接作用。另外，大型農田水利基礎設施效益的發(fā)揮也依賴于中小型農田水利基礎設施的配套。因此中小型農田水利基礎設施在國民經濟中的地位顯得特別重要。湖南作為一個農業(yè)大省，農業(yè)基礎設施建設水平綜合反映了我省農村經濟的發(fā)展水平。然而，從目前狀況來看，我省農田水利建設過程中，中小型農田水利基礎設施的投資問題一直沒有得到應有的重視，這在一定程度上制約著我國農業(yè)綜合生產能力的提高，從而影響了農村經濟持續(xù)穩(wěn)定

4、健康的發(fā)展。因此，研究湖南省中小型農田水利基礎設施投資的現(xiàn)實狀況，對解決當前湖南省中小型農田水利基礎設施投入中存在的問題、改善農田水利基礎設施建設現(xiàn)狀具有一定的現(xiàn)實意義。 </p><p>　　一、湖南省中小型農田水利基礎設施投入現(xiàn)狀 </p><p>　　農田水利基本建設對抵御農田干旱與洪澇災害、保障糧食持續(xù)增產起著關鍵性的作用。新中國成立以來，經過多次大規(guī)模的水利基礎設施建設，湖南省農

5、田水利基礎設施抗御水旱災害的能力有了明顯的提高。全省大中小蓄水工程年末蓄水總量177.4億立方米；全省年供水總量和各部門實際用水總量均為322.3億立方米。全省鄉(xiāng)村籌辦水電站4158個，裝機容量512.8萬千瓦，有效灌溉面積2745千公頃，旱澇保收面積2243.9千公頃，機電排灌面積1188.9千公頃。全省有水庫13321座，總庫容量387.8億立方米，有效灌溉面積1656千公頃，占全省總有效灌溉面積的60%，除澇面積384.4千公頃，

6、水土流失治理面積2877.9千公頃。其中大型水庫16座，有效灌面30.1萬hm2；中型水庫232座，有效灌面53.9萬hm2；小型水庫13073座，全國有效灌面積81.58萬hm2，受災面積（09年）1825千公頃，旱災753千公頃，澇洪災558千公頃，成災面積626千公頃，旱災305千公頃，澇洪災168千公頃。湖南省中小型農田水利基礎設施建設在各個層面的投入不盡相同。一直以來，國家對防洪發(fā)電、江河治理、跨流域調水等大型防</p&

7、gt;<p>　　農田水利灌溉基礎設施投入方面。湖南省一方面加大了整合資金的力度，按照“規(guī)劃整合項目，項目整合資金，渠道不變、各記其功”的原則，積極整合各類支農涉水資金用于農田水利灌溉基礎設施建設。據(jù)初步統(tǒng)計，2011年地方財政共支出3943億元，省一級通過整合農發(fā)、國土、煙水、以工代販等部門的涉水資金，整合資金達7億元左右，省級資金的整合為市縣兩級整合資金起到了促進作用，這幾年來市縣兩級力度也不斷加大。另一方面，中小型農

8、田水利建設專項補助資金也不斷增大。與此同時，組織受益群眾投資投勞，確保配套資金盡量落實到位，項目建設任務按計劃完成。截至2011年全省擁有水庫13351座，容量4300615萬立方米，新建和改造塘壩2640處，各類農田水利設施達到的有效灌溉面積達2745.56千公頃。建國以來的前30年，湖南省灌溉面積平均每年增長8.67萬平方米，但是，農村經濟體制改革以來，全省農業(yè)有效灌溉面積增長幅度趨緩，平均每年增長2.66萬平方米。新增蓄水量831

9、4共萬方，新增和恢復灌溉面積共15萬畝。全省中小型灌區(qū)加權平均灌溉水利用率僅為0.407，小水庫、小塘壩蓄水能力不到原有蓄水量的60%。 </p><p>　　防洪水利基礎設施投入方面。2011年湖南省已建成126處重要堤壩，19座大型防洪水庫、241座中型防洪水庫，防滲整修渠道1787公里，堤防長度達6162公里，覆蓋全省41個重點防洪縣（區(qū)），52個易旱縣。中央負責715座?、裥筒‰U水庫，中央財政3年投入32

10、.1億元，平均每年10.7億元。地方負責355座?、裥筒‰U水庫除險加固，地方投入按省級財政負擔50%，市（州）和縣（市、區(qū)）共同負擔50%的比例分攤。同時以12個市（自治州）水情信息分中心為匯集點，建設了355個報汛站，基本實現(xiàn)雨量、水情信息有人看管、無人值守的自動數(shù)據(jù)采集和傳輸，30分鐘內可將水情信息傳遞到國家和省級水情中心。 </p><p>　　農田水利基礎設施建管機制投入方面。一是政府推進以中小型農田水利

11、設施產權流轉為重點的農田水利管理體制改革。根據(jù)實際情況，全省已有129.73萬處中小型水利工程通過采取承包、租賃、拍賣、股份合作等多種形式，建立起防汛抗旱、綜合經營、工程管理“三位一體”的管理模式，有效解決中小型水利工程管理主體缺位、管理水平不高的問題。二是引導和扶持農民用水戶協(xié)會發(fā)展，避免流于形式，實行“民主參與、民主管理、民主決策”，2010年全省122個縣均成立了用水戶協(xié)會，總數(shù)超過1100個。三是積極開展“一事一議”，按照“突出

12、重點、統(tǒng)籌安排”的原則，按照投資額度實行“民辦公助”，不斷在議事原則、議事程序、議事方法上對農民進行指導，農民通過“一事一議”大干農田水利的熱情不斷高漲；對積極性高的地區(qū)，對群眾早日受益的項目開口子，提高民辦公助比例。 　　目前，我省中小型農田水利設施老化失修，效益衰減問題日益突出，全省有效灌溉面積僅占設計灌溉面積的58%，小水庫、塘壩蓄水能力僅為標準的60%左右，小型機電泵站設備只有50%可以出力，中小型農田水利設施灌溉水利用系數(shù)僅

13、為0.425。由于地形、氣候等因素的影響，歷年水旱災害頻繁</p><p>　　二、湖南省中小型農田水利基礎設施投入存在的問題及分析 </p><p>　　1、農田水利基礎設施投資總量不足 </p><p>　　由于中小型農田水利工程主要服務于農業(yè)這樣一個高風險、低收益的弱質產業(yè)，從而決定了該項目的經濟效益水平遠遠低于社會平均利潤。單純依靠建設灌溉排水工程為農業(yè)生產

14、提供灌溉排水服務難以獲得利潤，中小型農田水利工程具有較強的公共性，應納入財政補助的范圍。改革后，投融資形式的轉變成為政府減少和退出建設的“借口”。中小型水利工程由于規(guī)模小、工程等級低，難以爭取到上級的補助，幾乎全部要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政和群眾自籌來負擔。我國政府對農村小型農田水利工程支出在支援農業(yè)生產支出中所占的份額從1978年的56.0%下降到了1990年的24.6%，下降了約31個百分點。1996年后，隨著國家積極財政政策的實施，國家加大

15、了對水利設施的投資，但是其投向主要集中在大江大河的治理。2005年，中央財政設立了中小型農田水利工程建設補助專項基金，啟動了“民辦公助”的中小型農田水利工程投融資試點。但是，水利設施財產經過多次村組合并、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并變動，資產底數(shù)長期不清，所有權模糊，資產關系紊亂，水利工程存在著“產權不清、責任不明、難以為繼”的問題。近年來國家財政資金修建的水利灌溉工程設施，建成后移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，土地是集體的，使用權是承</p><p&

16、gt;　　就目前情況來看，湖南省的農田水利基礎設施投資對資金的需求存在著一定的缺口，限制了農田水利基礎設施建設的進一步發(fā)展，影響了農田水利基礎設施保障作用的發(fā)揮。湖南省農田水利基礎設施大都已運行三十余年，由于財政對農田水利基礎設施投資不足，農田水利設施運行管理和維護責任難以落實，加之缺少必要的維護保養(yǎng)費用，導致農田基礎設施老化嚴重，水利工程效益日益衰減。 </p><p>　　2、農田水利基礎設施投入不平衡 &l

17、t;/p><p>　?。?）項目建設投入的不平衡 </p><p>　　湖南省農田水利基礎設施投入總的來說是以政府為主體，其他主體雖然占有一部分比例，但作用相對弱小。事實上，這種投入項目的決策程序是自上而下的，同時伴隨著現(xiàn)行的政府績效考核機制的影響，導致農村水利基礎設施建設并未完全根據(jù)農村自身發(fā)展需求決定。政府傾向于建設看得見、摸得著的基礎設施，與組織考核密切相關的水旱災害防治工程、泵站等基礎

18、設施項目，卻忽略了對己有水利基礎設施的維護和改造，對節(jié)水技術推廣、水體治理等方面缺乏積極性。湖南是水庫大省，有各類水庫1.3萬多座，約占全國水庫總數(shù)的1/7。部分水庫防洪標準不高，安全隱患多，是防洪保安的薄弱環(huán)節(jié)。將近存在著20%病險水庫率影響著國家和人民生命財產安全，嚴重制約地區(qū)的經濟社會發(fā)展，水庫工程效益也得不到有效發(fā)揮。而這種投入項目建設不平衡侵蝕了農村水利基礎設施作為公共產品的本質屬性，人為地拉大了農村居民之間的差距。 <

19、/p><p>　?。?）區(qū)域投入的不平衡 </p><p>　　如果說投入總量不足，投入項目不平衡，投入效率低下嚴重制約了農村水利基礎設施的發(fā)展，那么農村農田水利基礎設施投入的不公平使得本處于弱勢群體的農民的境遇“雪上加霜”。在中央財政對各地區(qū)水利投入一定的情況下，各地區(qū)經濟實力的大小直接決定了對各地方水利投入的多少。從農田水利建設、大江大河治理、水利工程建設、防澇抗旱等角度講，區(qū)位優(yōu)勢好、地

20、方財政富裕或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)多、經濟效益較好的一些地區(qū)（就湖南省而言主要是長株潭地區(qū)），地方政府或村集體組織有能力提供較為完善的農村水利基礎設施；而條件落后，交通不發(fā)達、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政比較困難的地區(qū)，農田水利基礎設施的投入呈現(xiàn)短缺的態(tài)勢。經濟發(fā)展水平低—財力匾乏—基礎設施投入不足—制約經濟發(fā)展，如此惡性循環(huán)進一步制約了農村各地區(qū)的經濟發(fā)展能力，也阻礙了社會主義新農村的建設，所以要統(tǒng)籌區(qū)域經濟與水利的共同發(fā)展。 </p><p

21、>　　3、農田水利基礎設施投入運營效率低下 </p><p>　　（1）集體決策的低效率。 </p><p>　　農田水利基礎設施投入中的主體決策行為決定了農村基礎設施的數(shù)量規(guī)模、投入方式及效率。農民是農村水利基礎設施的直接受益者。就目前農村水利基礎設施投入“自上而下”的決策機制分析，一方面農民參與農村基礎設施建設決策的程度，或者在決策過程中聽取農民意見的程度還不高，另一方面農民在基

22、礎設施建設決策中缺少表達意識，是影響農民參與基礎設施決策的重要原因之一。就決策過程而言，影響農村水利基礎設施投入效率的是程序化和透明度。同時基于部分決策人員素質不高、決策體制尚待完善、決策監(jiān)督不時缺位等原因，決策過程客觀存在著程序不科學，透明度不高等問題，農村水利基礎設施投入決策的效率較低。 </p><p>　?。?）資金使用的低效率。 </p><p>　　由于消息不對稱、預算不完整和

23、行政體制改革滯后等因素的影響，公共資源支撐農村水利基礎設施建設的過程中，往往缺乏有效的監(jiān)督機制，專項資金管理混亂，公共資金被一層層“過濾吸收”，濫用和挪用現(xiàn)象嚴重，致使建設效率低下，出現(xiàn)了一批質量參差不齊、甚至具有嚴重安全隱患的工程。例如2010年12月13日湖南省道縣的濱河路二段防洪提發(fā)生嚴重垮塌事故，垮塌全長80米，垮塌寬度10米，直接經濟損失約120萬元。事故的原因除了防洪堤設計不合理，部分填充材料以次充好之外，一個重要原因就是防

24、洪堤建設資金被挪用甚至貪污，導致工程質量不過關。 　?。?）管理維護的低效率。 </p><p>　　管理維護是農村水利基礎設施有效運行的保證。作為農村水利基礎設施維管主體的政府，在一些方面存在只建不管的問題，使得部分水庫帶病運行、泵站設備嚴重老化、渠道設施損毀嚴重、防洪大堤沒有硬化等現(xiàn)象普遍存在。政府職能的缺位導致了農田水利基礎設施無法有效運作。 </p><p>　　4、農田水利基礎

25、設施投入管理制度不完善 </p><p>　?。?）農田水利基礎設施投資管理體制不健全 </p><p>　　中小型農田水利設施的準公共物品的性質決定，其資金投入來源多元化。從國家到地方并沒有建立一個健全的融資制度。地方政府重視大型農田水利設施的建設，忽視了中小型農田水利設施的建設。村集體、村干部沒有針對中小型農田水利設施的投資渠道做一規(guī)劃和管理。地方企業(yè)只顧自己發(fā)展，沒有投入中小型農田水

26、利設施的意愿和積極性。稅費改革至今，縣鄉(xiāng)政府的制度外籌資渠道消失，自身創(chuàng)收能力下降，對地方公共品的供給能力減弱。稅費改革后農戶對土地產出具有完全的占有權，農戶在土地上的投資行為與其從土地經營中能獲得的收益高低密切相關。農民收入來源的多元化，使不同農戶對與土地經營密切相關的地方公共品需求出現(xiàn)差異并逐步加大，投入意愿及強度也出現(xiàn)差異，使得中小型農田水利建設出現(xiàn)了滑坡。同時由于主要用于村內中小型農田水利的每年按農民上年人均純收入一定比例征收的

27、村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌也被取締，造成地方財政十分困窘而中央財政又沒有采取相應的財政措施來填補地方財政的空缺，以致中小型農田水利設施建設資金投入形勢更加嚴峻。 </p><p>　　（2）農田水利基礎設施收益機制不合理 </p><p>　　農田水利基礎設施屬于準公共物品，但建造、維護農田水利基礎設施需要大量資金投入，而目前財政對農田水利基礎設施總投入的不足，向農田水利基礎設施的使用者收取一定的費用

28、是合理的。農田水利基礎設施的收益主要表現(xiàn)為兩個方面：一是向使用者收取的水費（使用者付費），二是利用農業(yè)基礎設施從事其它多元化經營所取得的收益。通過制定合理、有效的投資收益機制，既可以維持農田水利基礎設施的正常運行，又可以促進其發(fā)展。農田水利基礎設施收益機制不夠合理，將會影響水利管理機構的正常運行和農田水利基礎設施功能的發(fā)揮。當前湖南省農田水利基礎設施實行“誰受益誰負擔”的原則，大部分的農田水利設施管理費用是從收取的費用中支付的，但是部分

29、地區(qū)收繳水費缺乏力度，連供水工程的簡單運行都很難維持，無法提取折舊費、大修費，以致農田水利基礎設施管理維護的工作不到位，使工程老化失修，使用壽命和使用效率大幅度降低，灌溉效益低下，形成了灌區(qū)靠吃工程過日子的惡性循環(huán)局面。 </p><p>　?。?）“一事一議”制度難以有效實行 </p><p>　　“一事一議”制是指由村民大會或村民代表大會討論決定村內集體公益事業(yè)所需資金和勞務的籌集、使

30、用、監(jiān)督管理的制度。隨著市場經濟的發(fā)展，農民的收入來源日益多元化，人均收入差距不斷加大，農戶對農業(yè)基礎設施的需求數(shù)量、種類和質量都存在較大差別，從而加大了“一事一議”制實行的難度。從目前情況看，湖南省大多數(shù)地方并沒有取得預期的效果，在開展小型農田水利建設上“一事一議”面臨很大的局限，突出表現(xiàn)為“事難議、議難決、決難行”。按照“一事一議”的規(guī)則，所議事項必須召開村民大會或村民代表會議，村民大會應有本村過半數(shù)村民參加，村民代表會議應有三分之

31、二以上的村民代表參加，但由于外出打工人數(shù)眾多，村民會議或村民代表會議根本達不到舉行會議的法定人數(shù)，若要開會，往往以村級干部會代替，但這種會在程序上不合法，村民會以此為理由抵制會議結果。另外，所議之事必須經三分之二多數(shù)表決通過才有效，然而一個行政村中，不同位置的村民對公共物品的需求傾向是不同的，所議之事難以統(tǒng)一，即使有時可能通過少數(shù)服從多數(shù)的表決規(guī)則確定所議事項，贊成的村民愿意交錢，不贊成的村民不愿交錢，所議之事也無法付之行動。另外，“一

32、事一議”中15元的籌資上限也限</p><p>　　三、加強湖南省中小型農田水利基礎設施投資的建議 </p><p>　　1、建立多元化的投資機制，創(chuàng)新投資模式 </p><p>　　農田水利基礎設施在公共產品屬性、自然壟斷性、外部經濟性和投資資金聚集性等方面表現(xiàn)出來的差異較大，這就需要通過集體選擇來為基礎設施進行建設。盡管政府是農田基礎設施建設的主體，但事實上集體

33、選擇并不止意味著政府選擇，集體選擇也可以以非政府組織即市場組織或營利組織和非營利組織的形式出現(xiàn)。這是由大部分農田水利基礎設施具有準公共產品的特性和目前我國政府提供農田水利基礎設施范圍過寬，提供形式過于單一的客觀狀況決定的。因此構建農田水利基礎設施的投資機制，應以政府投入為主，積極引導市場供給和自愿供給，實現(xiàn)投入主體的多元化。 </p><p>　　（1）加強政府在中小型農田水利建設中的資金投入強度，增設農田水利建

34、設專項資金 </p><p>　　政府既是中小型農田水利建設的受益主體，也是中小型農田水利建設的投入主體。國內農田水利建設歷史和國外農田水利建設經驗表明，國家應在農田水利建設中承擔一定的建設任務，應給予包括資金在內的人力支持。中小型農田水利設施投資效益表明，完全靠受益農戶自建自營水利設施，難以獲益，需要政府給予資金支持。因此，國家要加大對中小型農田水利設施建設的投資力度。 </p><p>

35、;　　第一，增加資金投入總量。在增加中央和省級財政對中小型農田水利設施建設預算資金供給額的同時逐步建立投資穩(wěn)定增長的渠道和機制，重新調整縣鄉(xiāng)政府在農田水利建設中的職能定位，明確中央和省級政府在欠發(fā)達地區(qū)財政支農中的主體地位和責任，確保中央和省級的財政支農投入成為這些地區(qū)政府財政支農投入總量增長和結構優(yōu)化的主體。 </p><p>　　第二，整合農田水利建設支農資金。政府應把農業(yè)綜合開發(fā)資金、國土整治資金、以工代販

36、資金、扶貧資金和水利專項資金用于農田水利建設部分捆綁使用，采取資金分部門按原渠道管理，項目建設內容按水利總體規(guī)劃進行的辦法，明確整合主體是縣政府，明確整合平臺是綜合規(guī)劃，明確整合程序是“渠道不亂、用途不變、區(qū)域集中、各投其資、促進發(fā)展、各記其功”，同時堅持以資金整合為紐帶，加強統(tǒng)籌協(xié)調，著力提高資金使用效率。 　　第三，明確投入重點，加強投資管理。要分輕重緩急，確保重點，優(yōu)先解決突出問題，防止出現(xiàn)半拉子工程。首先是在中小型農田水利設施

37、建設中，要重點對斗渠、農渠和難以實施承包租賃塘壩的資金支持，對機井和適宜承包租賃塘壩的建設要給予一定的資金補貼。其次是在資金投入的地區(qū)選擇上，重點支持糧食主產區(qū)，重點支持糧食主產區(qū)內財政運轉困難的縣和鄉(xiāng)。確保中央和省級建設資金占資金需求總量的50%以上。要加強項目和資金管理，進一步完善項目籌資和管理制度，深化管理體制改革，向改革要效益。 </p><p>　?。?）重視發(fā)揮市場機制作用，因地制宜地推行產權改革 &

38、lt;/p><p>　　首先因地制宜地實行中小型農田水利設施的產權改革。按照先易后難、逐步推開的原則進行。實行分類指導，多種形式并舉：宜包則包，宜賣則賣，宜租則租，宜股則股，哪種形式效果好，群眾能接受就采取哪種形式。中小型農田水利產權制度改革要納入依法治水的軌道。租賃、拍賣、承包、股份合作的水利項目都要服從水行政土管部門的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，促進水資源的合理開發(fā)、利用和保護。 </p><p>　

39、　其次健全中小型農田水利設施的產權流轉制度。允許中小型農田水利設施項目合法的進行轉包、轉讓、轉租等，力爭使農田水利設施資源實現(xiàn)要素的優(yōu)化配置，提高其使用率。中小型農田水利建設與管理制度改革后，水資源供給的單位或個人具有較大的經營自主權，其經營目標是追求利潤最人化。為了實現(xiàn)其利潤最大化而努力改善供水的設施環(huán)境，加強經營管理。 </p><p>　　然后進一步強化對水資源的管理，逐步完善農田水利基建項目庫。對每年各級

40、政府各農業(yè)部門急需解決的農田水利基礎設施建設項目，進行組織規(guī)劃，合理布局，按輕重緩急別類排序，納入項目庫，實行動態(tài)管理?？茖W開發(fā)有效利用水資源，嚴格執(zhí)行取水許可制度和打井審批制度，對水利工程實施單位加強監(jiān)管，施行過程中實行全程監(jiān)理，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，真正做到建一處成一處，使水利工程能正常地發(fā)揮作用。 </p><p>　　最后加強政府對產權改革的資金引導。對適宜實行市場化供給的機井和塘壩，為保證其產權改革順利進行

41、，保證經營者能夠獲利，政府和受益農戶給予一定資金支持和勞務支持。 </p><p>　　（3）積極建立引導民間資本投入?yún)⑴c機制 </p><p>　　引入競爭機制，實行公示招標?？梢砸朊耖g資本參與競爭，使私人成為投入主體，有利于降低水利基礎設施生產成本，提高資源的有效使用率。同時公示制度有利于關于水利基礎設施建設項目的主要內容和預算情況的公開，能提高透明度，防止暗箱操作，便于社會監(jiān)督。

42、</p><p>　　民營化。根據(jù)公共管理學原理，民營化是指政府利用市場或私人部門來執(zhí)行公共項目，參與公共服務的生產及輸送的過程。由于民營化具有降低成本、提高服務質量、具有示范效果等優(yōu)點，可以通過民營化的方式由市場來提供部分水利基礎設施。結合我省實際情況，可以將有關自來水供應等基礎工程，以發(fā)放特許經營證的方式，吸引社會資本提供。 </p><p>　　重視農村合作組織的作用。建立政府補貼或

43、獎勵制度，通過政府的資金支持、政策引導、民主議事，組織協(xié)調和技術服務等方式，充分調動農民投資投勞的積極性。組織農民通過合作社的方式來提供所需基礎設施，利用農民用水協(xié)會參與投入的形式來完成投資小，見效快的水利基礎設施，不但可以節(jié)省大量涉農資金，還能加強村民間的凝聚力，有利于農民經濟組織的發(fā)展，自身的利益能夠得到有效維護。 </p><p>　　2、變更土地制度，促進農田水利發(fā)展 </p><p&

44、gt;　　土地分散弱化了農戶投資中小型農田水利設施的積極性和能力。因此，需要通過調整現(xiàn)有的承包制度來穩(wěn)定農民的土地使用權，放開承包經營權，促進農地流轉，提高農戶投資農田水利設施的積極性和能力。 </p><p>　　第一，繼續(xù)穩(wěn)定農民的土地承包權，積極放開土地的經營權，健全土地流轉法規(guī)，鼓勵土地流轉。允許農戶通過重新劃分承包地塊的方式，將土地集中起來，這樣可以減少農田水利建設的利益相關者，進而大大降低合作成本，促

45、進農田水利建設的進行。鼓勵和引導農戶簽訂規(guī)范的土地流轉契約，促進土地正常合理流轉。擴大農戶士地的經營規(guī)模，降低中小型農田水利設施效益的外溢性。因此，為了農業(yè)生產需要和農民改善生活條件的需要，國家應允許類似于劃片承包這種農民自愿的重新劃分土地的行為。 </p><p>　　第二，采用逐級補貼的方式來彌補土地級差收益，促進農地流轉。可適當考慮按照地塊的常量作物產量來發(fā)放糧食直補資金和良種補貼資金。可考慮根據(jù)農民對國家

46、糧食安全的貢獻米實行“多貢獻多補貼”，消除土地極差收益對地塊流轉集中的影響。 </p><p>　　3、完善農田水利基本建設投入監(jiān)管機制 </p><p>　　基礎設施建設資金管理是農田水利基礎設施建設的重要環(huán)節(jié)，是全部管理工作的關鍵。對我省目前農田水利基礎設施建設績效評價機制嚴重缺位、監(jiān)督機制不夠完善的實際情況，各級政府和有關部門應在積極抓好農田水利基礎設施建設基礎工作的同時，盡快建立健

47、全農田水利基礎設施建設績效評價機制和監(jiān)督機制。 </p><p>　?。?）逐步完善農村基建資金撥付管理責任制 </p><p>　　資金撥付應該及時足額到位，確保達到設計所需。嚴格執(zhí)行“撥款管理責任制”，預算確定后對各項基建資金要做到規(guī)劃早制定，項目早落實，資金早分配，效益早發(fā)揮。對于防洪抗旱、水污染治理等季節(jié)性、時效性、敏感性強的資金，對于切實關系到人民群眾生命財產安全的水利基建項目資

48、金，要急事急辦，特事特辦。 </p><p>　?。?）強化農田水利基建資金撥付使用跟蹤制度 </p><p>　　定期調度、認真分析、及時通報財政基建預算執(zhí)行情況。防止專項資金被截留、挪用，確保項目資金用到實處、用出成效。對于多頭開戶、虛報進度冒領資金，擠占、挪用或轉移專項資金的部門，嚴格采取緩撥、停撥、收回資金等相應處罰措施，對于情況特別嚴重的，還要追究違紀人員的法律責任。 </

49、p><p>　?。?）建立農田水利基建項目資金績效考核機制 </p><p>　　績效考核機制是檢驗農田水利基礎設施建設資金使用效益的“試金石”。要認真設定績效考核的指標體系，確?？己梭w系科學合理；要嚴密設定績效考核評價的程序標準，確?？己藞蟾鏈蚀_全面；要嚴格績效考核評價結果的運用，確?？冃Э己擞辛τ杏谩Ｖ挥薪⑥r田水利基建項目資金績效考核機制，才能確保建設資金監(jiān)督全力一位、監(jiān)管無縫隙。 &l

50、t;/p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]唐忠，李眾敏.改革后農田水利建設投入主體缺失的經濟學分析[J].農業(yè)經濟問題，2005（2）. </p><p>　　[2]楊向陽.加強農村水利基礎設施建設和管理的思考[J].南方論刊，2005（4）. </p><p>　　[3]鐘玉秀.小型農田

51、水利基礎設施發(fā)展的困境與出路[J].水利發(fā)展研究，2008（8）. </p><p>　　[4]孫東樂，朱永華.我國農田水利建設存在的問題及幾點建議[J].民營科技，2009（2）. </p><p>　　[5]吳安，路廣利.中國農田水利設施的建設與管理[J].現(xiàn)代商業(yè)，2009（18）. </p><p>　　[6]詹逸翰.廣東省農田水利基礎設施投資的現(xiàn)狀及發(fā)展對