湖南省中小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入的問題研究

1、<p>　　湖南省中小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入的問題研究</p><p>　　【摘 要】本文首先界定了中小型農(nóng)田水利設(shè)施的概念定義，闡述了農(nóng)田水利的基本特征以及農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投資的相關(guān)概念，然后分別從投入的總體規(guī)模、地區(qū)分布以及結(jié)構(gòu)分布三方面介紹了湖南省中小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投資現(xiàn)狀，并對湖南省中小型農(nóng)田水利設(shè)施投資現(xiàn)狀中存在的問題進(jìn)行討論，最后提出建立農(nóng)田水利基本設(shè)施的多元化投資機(jī)制、變更土地制度以

2、及完善農(nóng)田水利基本建設(shè)投入監(jiān)管機(jī)制的合理政策和建議。 </p><p>　　【關(guān)鍵詞】中小型農(nóng)田水利設(shè)施；投資現(xiàn)狀；投資機(jī)制 </p><p>　　中小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)，加強(qiáng)其建設(shè)有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)民抵御自然災(zāi)害的能力，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。與大型水利建設(shè)相比，中小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點(diǎn)是規(guī)模小，多分布于田間地頭，輻射范圍窄，投資少，回報(bào)率高，對于農(nóng)

3、業(yè)生產(chǎn)條件的改善具有大中型水利設(shè)施所不可替代的直接作用。另外，大型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施效益的發(fā)揮也依賴于中小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的配套。因此中小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施在國民經(jīng)濟(jì)中的地位顯得特別重要。湖南作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平綜合反映了我省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。然而，從目前狀況來看，我省農(nóng)田水利建設(shè)過程中，中小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資問題一直沒有得到應(yīng)有的重視，這在一定程度上制約著我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高，從而影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定

4、健康的發(fā)展。因此，研究湖南省中小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資的現(xiàn)實(shí)狀況，對解決當(dāng)前湖南省中小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入中存在的問題、改善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。 </p><p>　　一、湖南省中小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入現(xiàn)狀 </p><p>　　農(nóng)田水利基本建設(shè)對抵御農(nóng)田干旱與洪澇災(zāi)害、保障糧食持續(xù)增產(chǎn)起著關(guān)鍵性的作用。新中國成立以來，經(jīng)過多次大規(guī)模的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，湖南省農(nóng)

5、田水利基礎(chǔ)設(shè)施抗御水旱災(zāi)害的能力有了明顯的提高。全省大中小蓄水工程年末蓄水總量177.4億立方米；全省年供水總量和各部門實(shí)際用水總量均為322.3億立方米。全省鄉(xiāng)村籌辦水電站4158個(gè)，裝機(jī)容量512.8萬千瓦，有效灌溉面積2745千公頃，旱澇保收面積2243.9千公頃，機(jī)電排灌面積1188.9千公頃。全省有水庫13321座，總庫容量387.8億立方米，有效灌溉面積1656千公頃，占全省總有效灌溉面積的60%，除澇面積384.4千公頃，

6、水土流失治理面積2877.9千公頃。其中大型水庫16座，有效灌面30.1萬hm2；中型水庫232座，有效灌面53.9萬hm2；小型水庫13073座，全國有效灌面積81.58萬hm2，受災(zāi)面積（09年）1825千公頃，旱災(zāi)753千公頃，澇洪災(zāi)558千公頃，成災(zāi)面積626千公頃，旱災(zāi)305千公頃，澇洪災(zāi)168千公頃。湖南省中小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在各個(gè)層面的投入不盡相同。一直以來，國家對防洪發(fā)電、江河治理、跨流域調(diào)水等大型防</p&

7、gt;<p>　　農(nóng)田水利灌溉基礎(chǔ)設(shè)施投入方面。湖南省一方面加大了整合資金的力度，按照“規(guī)劃整合項(xiàng)目，項(xiàng)目整合資金，渠道不變、各記其功”的原則，積極整合各類支農(nóng)涉水資金用于農(nóng)田水利灌溉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2011年地方財(cái)政共支出3943億元，省一級通過整合農(nóng)發(fā)、國土、煙水、以工代販等部門的涉水資金，整合資金達(dá)7億元左右，省級資金的整合為市縣兩級整合資金起到了促進(jìn)作用，這幾年來市縣兩級力度也不斷加大。另一方面，中小型農(nóng)

8、田水利建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金也不斷增大。與此同時(shí)，組織受益群眾投資投勞，確保配套資金盡量落實(shí)到位，項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)按計(jì)劃完成。截至2011年全省擁有水庫13351座，容量4300615萬立方米，新建和改造塘壩2640處，各類農(nóng)田水利設(shè)施達(dá)到的有效灌溉面積達(dá)2745.56千公頃。建國以來的前30年，湖南省灌溉面積平均每年增長8.67萬平方米，但是，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以來，全省農(nóng)業(yè)有效灌溉面積增長幅度趨緩，平均每年增長2.66萬平方米。新增蓄水量831

9、4共萬方，新增和恢復(fù)灌溉面積共15萬畝。全省中小型灌區(qū)加權(quán)平均灌溉水利用率僅為0.407，小水庫、小塘壩蓄水能力不到原有蓄水量的60%。 </p><p>　　防洪水利基礎(chǔ)設(shè)施投入方面。2011年湖南省已建成126處重要堤壩，19座大型防洪水庫、241座中型防洪水庫，防滲整修渠道1787公里，堤防長度達(dá)6162公里，覆蓋全省41個(gè)重點(diǎn)防洪縣（區(qū)），52個(gè)易旱縣。中央負(fù)責(zé)715座小Ⅰ型病險(xiǎn)水庫，中央財(cái)政3年投入32

10、.1億元，平均每年10.7億元。地方負(fù)責(zé)355座?、裥筒‰U(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固，地方投入按省級財(cái)政負(fù)擔(dān)50%，市（州）和縣（市、區(qū)）共同負(fù)擔(dān)50%的比例分?jǐn)偂Ｍ瑫r(shí)以12個(gè)市（自治州）水情信息分中心為匯集點(diǎn)，建設(shè)了355個(gè)報(bào)汛站，基本實(shí)現(xiàn)雨量、水情信息有人看管、無人值守的自動數(shù)據(jù)采集和傳輸，30分鐘內(nèi)可將水情信息傳遞到國家和省級水情中心。 </p><p>　　農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建管機(jī)制投入方面。一是政府推進(jìn)以中小型農(nóng)田水利

11、設(shè)施產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)為重點(diǎn)的農(nóng)田水利管理體制改革。根據(jù)實(shí)際情況，全省已有129.73萬處中小型水利工程通過采取承包、租賃、拍賣、股份合作等多種形式，建立起防汛抗旱、綜合經(jīng)營、工程管理“三位一體”的管理模式，有效解決中小型水利工程管理主體缺位、管理水平不高的問題。二是引導(dǎo)和扶持農(nóng)民用水戶協(xié)會發(fā)展，避免流于形式，實(shí)行“民主參與、民主管理、民主決策”，2010年全省122個(gè)縣均成立了用水戶協(xié)會，總數(shù)超過1100個(gè)。三是積極開展“一事一議”，按照“突出

12、重點(diǎn)、統(tǒng)籌安排”的原則，按照投資額度實(shí)行“民辦公助”，不斷在議事原則、議事程序、議事方法上對農(nóng)民進(jìn)行指導(dǎo)，農(nóng)民通過“一事一議”大干農(nóng)田水利的熱情不斷高漲；對積極性高的地區(qū)，對群眾早日受益的項(xiàng)目開口子，提高民辦公助比例。 　　目前，我省中小型農(nóng)田水利設(shè)施老化失修，效益衰減問題日益突出，全省有效灌溉面積僅占設(shè)計(jì)灌溉面積的58%，小水庫、塘壩蓄水能力僅為標(biāo)準(zhǔn)的60%左右，小型機(jī)電泵站設(shè)備只有50%可以出力，中小型農(nóng)田水利設(shè)施灌溉水利用系數(shù)僅

13、為0.425。由于地形、氣候等因素的影響，歷年水旱災(zāi)害頻繁</p><p>　　二、湖南省中小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入存在的問題及分析 </p><p>　　1、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資總量不足 </p><p>　　由于中小型農(nóng)田水利工程主要服務(wù)于農(nóng)業(yè)這樣一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，從而決定了該項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會平均利潤。單純依靠建設(shè)灌溉排水工程為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

14、提供灌溉排水服務(wù)難以獲得利潤，中小型農(nóng)田水利工程具有較強(qiáng)的公共性，應(yīng)納入財(cái)政補(bǔ)助的范圍。改革后，投融資形式的轉(zhuǎn)變成為政府減少和退出建設(shè)的“借口”。中小型水利工程由于規(guī)模小、工程等級低，難以爭取到上級的補(bǔ)助，幾乎全部要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政和群眾自籌來負(fù)擔(dān)。我國政府對農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程支出在支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出中所占的份額從1978年的56.0%下降到了1990年的24.6%，下降了約31個(gè)百分點(diǎn)。1996年后，隨著國家積極財(cái)政政策的實(shí)施，國家加大

15、了對水利設(shè)施的投資，但是其投向主要集中在大江大河的治理。2005年，中央財(cái)政設(shè)立了中小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)基金，啟動了“民辦公助”的中小型農(nóng)田水利工程投融資試點(diǎn)。但是，水利設(shè)施財(cái)產(chǎn)經(jīng)過多次村組合并、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并變動，資產(chǎn)底數(shù)長期不清，所有權(quán)模糊，資產(chǎn)關(guān)系紊亂，水利工程存在著“產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明、難以為繼”的問題。近年來國家財(cái)政資金修建的水利灌溉工程設(shè)施，建成后移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，土地是集體的，使用權(quán)是承</p><p&

16、gt;　　就目前情況來看，湖南省的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資對資金的需求存在著一定的缺口，限制了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，影響了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施保障作用的發(fā)揮。湖南省農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施大都已運(yùn)行三十余年，由于財(cái)政對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資不足，農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管理和維護(hù)責(zé)任難以落實(shí)，加之缺少必要的維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用，導(dǎo)致農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施老化嚴(yán)重，水利工程效益日益衰減。 </p><p>　　2、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入不平衡 &l

17、t;/p><p>　?。?）項(xiàng)目建設(shè)投入的不平衡 </p><p>　　湖南省農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入總的來說是以政府為主體，其他主體雖然占有一部分比例，但作用相對弱小。事實(shí)上，這種投入項(xiàng)目的決策程序是自上而下的，同時(shí)伴隨著現(xiàn)行的政府績效考核機(jī)制的影響，導(dǎo)致農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并未完全根據(jù)農(nóng)村自身發(fā)展需求決定。政府傾向于建設(shè)看得見、摸得著的基礎(chǔ)設(shè)施，與組織考核密切相關(guān)的水旱災(zāi)害防治工程、泵站等基礎(chǔ)

18、設(shè)施項(xiàng)目，卻忽略了對己有水利基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和改造，對節(jié)水技術(shù)推廣、水體治理等方面缺乏積極性。湖南是水庫大省，有各類水庫1.3萬多座，約占全國水庫總數(shù)的1/7。部分水庫防洪標(biāo)準(zhǔn)不高，安全隱患多，是防洪保安的薄弱環(huán)節(jié)。將近存在著20%病險(xiǎn)水庫率影響著國家和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，嚴(yán)重制約地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，水庫工程效益也得不到有效發(fā)揮。而這種投入項(xiàng)目建設(shè)不平衡侵蝕了農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施作為公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性，人為地拉大了農(nóng)村居民之間的差距。 <

19、/p><p>　?。?）區(qū)域投入的不平衡 </p><p>　　如果說投入總量不足，投入項(xiàng)目不平衡，投入效率低下嚴(yán)重制約了農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，那么農(nóng)村農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入的不公平使得本處于弱勢群體的農(nóng)民的境遇“雪上加霜”。在中央財(cái)政對各地區(qū)水利投入一定的情況下，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大小直接決定了對各地方水利投入的多少。從農(nóng)田水利建設(shè)、大江大河治理、水利工程建設(shè)、防澇抗旱等角度講，區(qū)位優(yōu)勢好、地

20、方財(cái)政富?；蛘哙l(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)多、經(jīng)濟(jì)效益較好的一些地區(qū)（就湖南省而言主要是長株潭地區(qū)），地方政府或村集體組織有能力提供較為完善的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施；而條件落后，交通不發(fā)達(dá)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政比較困難的地區(qū)，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入呈現(xiàn)短缺的態(tài)勢。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低—財(cái)力匾乏—基礎(chǔ)設(shè)施投入不足—制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如此惡性循環(huán)進(jìn)一步制約了農(nóng)村各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，也阻礙了社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，所以要統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)與水利的共同發(fā)展。 </p><p

21、>　　3、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入運(yùn)營效率低下 </p><p>　　（1）集體決策的低效率。 </p><p>　　農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入中的主體決策行為決定了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量規(guī)模、投入方式及效率。農(nóng)民是農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的直接受益者。就目前農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施投入“自上而下”的決策機(jī)制分析，一方面農(nóng)民參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)決策的程度，或者在決策過程中聽取農(nóng)民意見的程度還不高，另一方面農(nóng)民在基

22、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)決策中缺少表達(dá)意識，是影響農(nóng)民參與基礎(chǔ)設(shè)施決策的重要原因之一。就決策過程而言，影響農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施投入效率的是程序化和透明度。同時(shí)基于部分決策人員素質(zhì)不高、決策體制尚待完善、決策監(jiān)督不時(shí)缺位等原因，決策過程客觀存在著程序不科學(xué)，透明度不高等問題，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施投入決策的效率較低。 </p><p>　?。?）資金使用的低效率。 </p><p>　　由于消息不對稱、預(yù)算不完整和

23、行政體制改革滯后等因素的影響，公共資源支撐農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，往往缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，專項(xiàng)資金管理混亂，公共資金被一層層“過濾吸收”，濫用和挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，致使建設(shè)效率低下，出現(xiàn)了一批質(zhì)量參差不齊、甚至具有嚴(yán)重安全隱患的工程。例如2010年12月13日湖南省道縣的濱河路二段防洪提發(fā)生嚴(yán)重垮塌事故，垮塌全長80米，垮塌寬度10米，直接經(jīng)濟(jì)損失約120萬元。事故的原因除了防洪堤設(shè)計(jì)不合理，部分填充材料以次充好之外，一個(gè)重要原因就是防

24、洪堤建設(shè)資金被挪用甚至貪污，導(dǎo)致工程質(zhì)量不過關(guān)。 　?。?）管理維護(hù)的低效率。 </p><p>　　管理維護(hù)是農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施有效運(yùn)行的保證。作為農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施維管主體的政府，在一些方面存在只建不管的問題，使得部分水庫帶病運(yùn)行、泵站設(shè)備嚴(yán)重老化、渠道設(shè)施損毀嚴(yán)重、防洪大堤沒有硬化等現(xiàn)象普遍存在。政府職能的缺位導(dǎo)致了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施無法有效運(yùn)作。 </p><p>　　4、農(nóng)田水利基礎(chǔ)

25、設(shè)施投入管理制度不完善 </p><p>　?。?）農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資管理體制不健全 </p><p>　　中小型農(nóng)田水利設(shè)施的準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)決定，其資金投入來源多元化。從國家到地方并沒有建立一個(gè)健全的融資制度。地方政府重視大型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)，忽視了中小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)。村集體、村干部沒有針對中小型農(nóng)田水利設(shè)施的投資渠道做一規(guī)劃和管理。地方企業(yè)只顧自己發(fā)展，沒有投入中小型農(nóng)田水

26、利設(shè)施的意愿和積極性。稅費(fèi)改革至今，縣鄉(xiāng)政府的制度外籌資渠道消失，自身創(chuàng)收能力下降，對地方公共品的供給能力減弱。稅費(fèi)改革后農(nóng)戶對土地產(chǎn)出具有完全的占有權(quán)，農(nóng)戶在土地上的投資行為與其從土地經(jīng)營中能獲得的收益高低密切相關(guān)。農(nóng)民收入來源的多元化，使不同農(nóng)戶對與土地經(jīng)營密切相關(guān)的地方公共品需求出現(xiàn)差異并逐步加大，投入意愿及強(qiáng)度也出現(xiàn)差異，使得中小型農(nóng)田水利建設(shè)出現(xiàn)了滑坡。同時(shí)由于主要用于村內(nèi)中小型農(nóng)田水利的每年按農(nóng)民上年人均純收入一定比例征收的

27、村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌也被取締，造成地方財(cái)政十分困窘而中央財(cái)政又沒有采取相應(yīng)的財(cái)政措施來填補(bǔ)地方財(cái)政的空缺，以致中小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金投入形勢更加嚴(yán)峻。 </p><p>　?。?）農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施收益機(jī)制不合理 </p><p>　　農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施屬于準(zhǔn)公共物品，但建造、維護(hù)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施需要大量資金投入，而目前財(cái)政對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施總投入的不足，向農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的使用者收取一定的費(fèi)用

28、是合理的。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的收益主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是向使用者收取的水費(fèi)（使用者付費(fèi)），二是利用農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施從事其它多元化經(jīng)營所取得的收益。通過制定合理、有效的投資收益機(jī)制，既可以維持農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)行，又可以促進(jìn)其發(fā)展。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施收益機(jī)制不夠合理，將會影響水利管理機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施功能的發(fā)揮。當(dāng)前湖南省農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行“誰受益誰負(fù)擔(dān)”的原則，大部分的農(nóng)田水利設(shè)施管理費(fèi)用是從收取的費(fèi)用中支付的，但是部分

29、地區(qū)收繳水費(fèi)缺乏力度，連供水工程的簡單運(yùn)行都很難維持，無法提取折舊費(fèi)、大修費(fèi)，以致農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管理維護(hù)的工作不到位，使工程老化失修，使用壽命和使用效率大幅度降低，灌溉效益低下，形成了灌區(qū)靠吃工程過日子的惡性循環(huán)局面。 </p><p>　?。?）“一事一議”制度難以有效實(shí)行 </p><p>　　“一事一議”制是指由村民大會或村民代表大會討論決定村內(nèi)集體公益事業(yè)所需資金和勞務(wù)的籌集、使

30、用、監(jiān)督管理的制度。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的收入來源日益多元化，人均收入差距不斷加大，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的需求數(shù)量、種類和質(zhì)量都存在較大差別，從而加大了“一事一議”制實(shí)行的難度。從目前情況看，湖南省大多數(shù)地方并沒有取得預(yù)期的效果，在開展小型農(nóng)田水利建設(shè)上“一事一議”面臨很大的局限，突出表現(xiàn)為“事難議、議難決、決難行”。按照“一事一議”的規(guī)則，所議事項(xiàng)必須召開村民大會或村民代表會議，村民大會應(yīng)有本村過半數(shù)村民參加，村民代表會議應(yīng)有三分之

31、二以上的村民代表參加，但由于外出打工人數(shù)眾多，村民會議或村民代表會議根本達(dá)不到舉行會議的法定人數(shù)，若要開會，往往以村級干部會代替，但這種會在程序上不合法，村民會以此為理由抵制會議結(jié)果。另外，所議之事必須經(jīng)三分之二多數(shù)表決通過才有效，然而一個(gè)行政村中，不同位置的村民對公共物品的需求傾向是不同的，所議之事難以統(tǒng)一，即使有時(shí)可能通過少數(shù)服從多數(shù)的表決規(guī)則確定所議事項(xiàng)，贊成的村民愿意交錢，不贊成的村民不愿交錢，所議之事也無法付之行動。另外，“一

32、事一議”中15元的籌資上限也限</p><p>　　三、加強(qiáng)湖南省中小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資的建議 </p><p>　　1、建立多元化的投資機(jī)制，創(chuàng)新投資模式 </p><p>　　農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施在公共產(chǎn)品屬性、自然壟斷性、外部經(jīng)濟(jì)性和投資資金聚集性等方面表現(xiàn)出來的差異較大，這就需要通過集體選擇來為基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)。盡管政府是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體，但事實(shí)上集體

33、選擇并不止意味著政府選擇，集體選擇也可以以非政府組織即市場組織或營利組織和非營利組織的形式出現(xiàn)。這是由大部分農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性和目前我國政府提供農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施范圍過寬，提供形式過于單一的客觀狀況決定的。因此構(gòu)建農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資機(jī)制，應(yīng)以政府投入為主，積極引導(dǎo)市場供給和自愿供給，實(shí)現(xiàn)投入主體的多元化。 </p><p>　?。?）加強(qiáng)政府在中小型農(nóng)田水利建設(shè)中的資金投入強(qiáng)度，增設(shè)農(nóng)田水利建

34、設(shè)專項(xiàng)資金 </p><p>　　政府既是中小型農(nóng)田水利建設(shè)的受益主體，也是中小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入主體。國內(nèi)農(nóng)田水利建設(shè)歷史和國外農(nóng)田水利建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，國家應(yīng)在農(nóng)田水利建設(shè)中承擔(dān)一定的建設(shè)任務(wù)，應(yīng)給予包括資金在內(nèi)的人力支持。中小型農(nóng)田水利設(shè)施投資效益表明，完全靠受益農(nóng)戶自建自營水利設(shè)施，難以獲益，需要政府給予資金支持。因此，國家要加大對中小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投資力度。 </p><p>

35、;　　第一，增加資金投入總量。在增加中央和省級財(cái)政對中小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)預(yù)算資金供給額的同時(shí)逐步建立投資穩(wěn)定增長的渠道和機(jī)制，重新調(diào)整縣鄉(xiāng)政府在農(nóng)田水利建設(shè)中的職能定位，明確中央和省級政府在欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政支農(nóng)中的主體地位和責(zé)任，確保中央和省級的財(cái)政支農(nóng)投入成為這些地區(qū)政府財(cái)政支農(nóng)投入總量增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主體。 </p><p>　　第二，整合農(nóng)田水利建設(shè)支農(nóng)資金。政府應(yīng)把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、國土整治資金、以工代販

36、資金、扶貧資金和水利專項(xiàng)資金用于農(nóng)田水利建設(shè)部分捆綁使用，采取資金分部門按原渠道管理，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容按水利總體規(guī)劃進(jìn)行的辦法，明確整合主體是縣政府，明確整合平臺是綜合規(guī)劃，明確整合程序是“渠道不亂、用途不變、區(qū)域集中、各投其資、促進(jìn)發(fā)展、各記其功”，同時(shí)堅(jiān)持以資金整合為紐帶，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，著力提高資金使用效率。 　　第三，明確投入重點(diǎn)，加強(qiáng)投資管理。要分輕重緩急，確保重點(diǎn)，優(yōu)先解決突出問題，防止出現(xiàn)半拉子工程。首先是在中小型農(nóng)田水利設(shè)施

37、建設(shè)中，要重點(diǎn)對斗渠、農(nóng)渠和難以實(shí)施承包租賃塘壩的資金支持，對機(jī)井和適宜承包租賃塘壩的建設(shè)要給予一定的資金補(bǔ)貼。其次是在資金投入的地區(qū)選擇上，重點(diǎn)支持糧食主產(chǎn)區(qū)，重點(diǎn)支持糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難的縣和鄉(xiāng)。確保中央和省級建設(shè)資金占資金需求總量的50%以上。要加強(qiáng)項(xiàng)目和資金管理，進(jìn)一步完善項(xiàng)目籌資和管理制度，深化管理體制改革，向改革要效益。 </p><p>　?。?）重視發(fā)揮市場機(jī)制作用，因地制宜地推行產(chǎn)權(quán)改革 &

38、lt;/p><p>　　首先因地制宜地實(shí)行中小型農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)改革。按照先易后難、逐步推開的原則進(jìn)行。實(shí)行分類指導(dǎo)，多種形式并舉：宜包則包，宜賣則賣，宜租則租，宜股則股，哪種形式效果好，群眾能接受就采取哪種形式。中小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革要納入依法治水的軌道。租賃、拍賣、承包、股份合作的水利項(xiàng)目都要服從水行政土管部門的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，促進(jìn)水資源的合理開發(fā)、利用和保護(hù)。 </p><p>　

39、　其次健全中小型農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。允許中小型農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目合法的進(jìn)行轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等，力爭使農(nóng)田水利設(shè)施資源實(shí)現(xiàn)要素的優(yōu)化配置，提高其使用率。中小型農(nóng)田水利建設(shè)與管理制度改革后，水資源供給的單位或個(gè)人具有較大的經(jīng)營自主權(quán)，其經(jīng)營目標(biāo)是追求利潤最人化。為了實(shí)現(xiàn)其利潤最大化而努力改善供水的設(shè)施環(huán)境，加強(qiáng)經(jīng)營管理。 </p><p>　　然后進(jìn)一步強(qiáng)化對水資源的管理，逐步完善農(nóng)田水利基建項(xiàng)目庫。對每年各級

40、政府各農(nóng)業(yè)部門急需解決的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行組織規(guī)劃，合理布局，按輕重緩急別類排序，納入項(xiàng)目庫，實(shí)行動態(tài)管理?？茖W(xué)開發(fā)有效利用水資源，嚴(yán)格執(zhí)行取水許可制度和打井審批制度，對水利工程實(shí)施單位加強(qiáng)監(jiān)管，施行過程中實(shí)行全程監(jiān)理，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，真正做到建一處成一處，使水利工程能正常地發(fā)揮作用。 </p><p>　　最后加強(qiáng)政府對產(chǎn)權(quán)改革的資金引導(dǎo)。對適宜實(shí)行市場化供給的機(jī)井和塘壩，為保證其產(chǎn)權(quán)改革順利進(jìn)行

41、，保證經(jīng)營者能夠獲利，政府和受益農(nóng)戶給予一定資金支持和勞務(wù)支持。 </p><p>　?。?）積極建立引導(dǎo)民間資本投入?yún)⑴c機(jī)制 </p><p>　　引入競爭機(jī)制，實(shí)行公示招標(biāo)?？梢砸朊耖g資本參與競爭，使私人成為投入主體，有利于降低水利基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)成本，提高資源的有效使用率。同時(shí)公示制度有利于關(guān)于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的主要內(nèi)容和預(yù)算情況的公開，能提高透明度，防止暗箱操作，便于社會監(jiān)督。

42、</p><p>　　民營化。根據(jù)公共管理學(xué)原理，民營化是指政府利用市場或私人部門來執(zhí)行公共項(xiàng)目，參與公共服務(wù)的生產(chǎn)及輸送的過程。由于民營化具有降低成本、提高服務(wù)質(zhì)量、具有示范效果等優(yōu)點(diǎn)，可以通過民營化的方式由市場來提供部分水利基礎(chǔ)設(shè)施。結(jié)合我省實(shí)際情況，可以將有關(guān)自來水供應(yīng)等基礎(chǔ)工程，以發(fā)放特許經(jīng)營證的方式，吸引社會資本提供。 </p><p>　　重視農(nóng)村合作組織的作用。建立政府補(bǔ)貼或

43、獎勵(lì)制度，通過政府的資金支持、政策引導(dǎo)、民主議事，組織協(xié)調(diào)和技術(shù)服務(wù)等方式，充分調(diào)動農(nóng)民投資投勞的積極性。組織農(nóng)民通過合作社的方式來提供所需基礎(chǔ)設(shè)施，利用農(nóng)民用水協(xié)會參與投入的形式來完成投資小，見效快的水利基礎(chǔ)設(shè)施，不但可以節(jié)省大量涉農(nóng)資金，還能加強(qiáng)村民間的凝聚力，有利于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，自身的利益能夠得到有效維護(hù)。 </p><p>　　2、變更土地制度，促進(jìn)農(nóng)田水利發(fā)展 </p><p&

44、gt;　　土地分散弱化了農(nóng)戶投資中小型農(nóng)田水利設(shè)施的積極性和能力。因此，需要通過調(diào)整現(xiàn)有的承包制度來穩(wěn)定農(nóng)民的土地使用權(quán)，放開承包經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)戶投資農(nóng)田水利設(shè)施的積極性和能力。 </p><p>　　第一，繼續(xù)穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包權(quán)，積極放開土地的經(jīng)營權(quán)，健全土地流轉(zhuǎn)法規(guī)，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)。允許農(nóng)戶通過重新劃分承包地塊的方式，將土地集中起來，這樣可以減少農(nóng)田水利建設(shè)的利益相關(guān)者，進(jìn)而大大降低合作成本，促

45、進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)的進(jìn)行。鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)契約，促進(jìn)土地正常合理流轉(zhuǎn)。擴(kuò)大農(nóng)戶士地的經(jīng)營規(guī)模，降低中小型農(nóng)田水利設(shè)施效益的外溢性。因此，為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要和農(nóng)民改善生活條件的需要，國家應(yīng)允許類似于劃片承包這種農(nóng)民自愿的重新劃分土地的行為。 </p><p>　　第二，采用逐級補(bǔ)貼的方式來彌補(bǔ)土地級差收益，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。可適當(dāng)考慮按照地塊的常量作物產(chǎn)量來發(fā)放糧食直補(bǔ)資金和良種補(bǔ)貼資金?？煽紤]根據(jù)農(nóng)民對國家

46、糧食安全的貢獻(xiàn)米實(shí)行“多貢獻(xiàn)多補(bǔ)貼”，消除土地極差收益對地塊流轉(zhuǎn)集中的影響。 </p><p>　　3、完善農(nóng)田水利基本建設(shè)投入監(jiān)管機(jī)制 </p><p>　　基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是全部管理工作的關(guān)鍵。對我省目前農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績效評價(jià)機(jī)制嚴(yán)重缺位、監(jiān)督機(jī)制不夠完善的實(shí)際情況，各級政府和有關(guān)部門應(yīng)在積極抓好農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)工作的同時(shí)，盡快建立健

47、全農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績效評價(jià)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。 </p><p>　?。?）逐步完善農(nóng)村基建資金撥付管理責(zé)任制 </p><p>　　資金撥付應(yīng)該及時(shí)足額到位，確保達(dá)到設(shè)計(jì)所需。嚴(yán)格執(zhí)行“撥款管理責(zé)任制”，預(yù)算確定后對各項(xiàng)基建資金要做到規(guī)劃早制定，項(xiàng)目早落實(shí)，資金早分配，效益早發(fā)揮。對于防洪抗旱、水污染治理等季節(jié)性、時(shí)效性、敏感性強(qiáng)的資金，對于切實(shí)關(guān)系到人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的水利基建項(xiàng)目資

48、金，要急事急辦，特事特辦。 </p><p>　?。?）強(qiáng)化農(nóng)田水利基建資金撥付使用跟蹤制度 </p><p>　　定期調(diào)度、認(rèn)真分析、及時(shí)通報(bào)財(cái)政基建預(yù)算執(zhí)行情況。防止專項(xiàng)資金被截留、挪用，確保項(xiàng)目資金用到實(shí)處、用出成效。對于多頭開戶、虛報(bào)進(jìn)度冒領(lǐng)資金，擠占、挪用或轉(zhuǎn)移專項(xiàng)資金的部門，嚴(yán)格采取緩撥、停撥、收回資金等相應(yīng)處罰措施，對于情況特別嚴(yán)重的，還要追究違紀(jì)人員的法律責(zé)任。 </

49、p><p>　?。?）建立農(nóng)田水利基建項(xiàng)目資金績效考核機(jī)制 </p><p>　　績效考核機(jī)制是檢驗(yàn)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金使用效益的“試金石”。要認(rèn)真設(shè)定績效考核的指標(biāo)體系，確?？己梭w系科學(xué)合理；要嚴(yán)密設(shè)定績效考核評價(jià)的程序標(biāo)準(zhǔn)，確?？己藞?bào)告準(zhǔn)確全面；要嚴(yán)格績效考核評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，確?？冃Э己擞辛τ杏谩Ｖ挥薪⑥r(nóng)田水利基建項(xiàng)目資金績效考核機(jī)制，才能確保建設(shè)資金監(jiān)督全力一位、監(jiān)管無縫隙。 &l

50、t;/p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]唐忠，李眾敏.改革后農(nóng)田水利建設(shè)投入主體缺失的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2005（2）. </p><p>　　[2]楊向陽.加強(qiáng)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的思考[J].南方論刊，2005（4）. </p><p>　　[3]鐘玉秀.小型農(nóng)田

51、水利基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的困境與出路[J].水利發(fā)展研究，2008（8）. </p><p>　　[4]孫東樂，朱永華.我國農(nóng)田水利建設(shè)存在的問題及幾點(diǎn)建議[J].民營科技，2009（2）. </p><p>　　[5]吳安，路廣利.中國農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)與管理[J].現(xiàn)代商業(yè)，2009（18）. </p><p>　　[6]詹逸翰.廣東省農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資的現(xiàn)狀及發(fā)展對