基于修建性詳細規(guī)劃在現代城市規(guī)劃中的法定性研究

1、<p>　　基于修建性詳細規(guī)劃在現代城市規(guī)劃中的法定性研究</p><p>　　【摘要】修建性詳細規(guī)劃是指以城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃或控制性詳細規(guī)劃為依據，制訂用以指導各項建筑和工程設施的設計和施工的規(guī)劃設計，其內容包括：建設條件分析及綜合技術經濟論證；作出建筑、道路和綠地等的空間布局和景觀規(guī)劃設計，布置總平面圖；道路交通規(guī)劃設計；綠地系統規(guī)劃設計；工程管線規(guī)劃設計；豎向規(guī)劃設計；估算工程量、拆遷量和總造

2、價，分析投資效益。本文對修建性在城市規(guī)劃中存在問題進行分析。 </p><p>　　【關鍵詞】修建性詳細規(guī)劃；存在問題；分析；建議 </p><p>　　中圖分類號：TU98 文獻標識碼： A </p><p>　　近年來，隨著修建性詳細規(guī)劃在我國城市規(guī)劃管理中的作用日益減弱。修建性詳細規(guī)劃隨著我國經濟體制逐漸轉型，己經發(fā)生了根本性的改變，修建性詳細規(guī)劃的法定性需要

3、重新思考。 </p><p><b>　　一、存在問題 </b></p><p>　　1、編制主體不明確 </p><p>　　城市規(guī)劃作為城市公共政策，其編制主體應當是政府。而在實際編制中，作為指導工程建設的修建性詳細規(guī)劃，絕大部分是由建設單位編制的。 </p><p>　　在1990年《城市規(guī)劃法》中提出“城市人民政

4、府負責組織編制城市規(guī)劃?！币簿褪钦f，作為法定規(guī)劃的修建性詳細規(guī)劃，其編制主體應當是城市人民政府。 </p><p>　　在新版《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第一章“城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定”中的第一十一條提出“城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和鎮(zhèn)人民政府可以組織編制重要地塊的修建性詳細規(guī)劃?！痹诘诙隆俺青l(xiāng)規(guī)劃的實施”中提出“申清辦理建設工程規(guī)劃許可證……需要建設單位編制修建性詳細規(guī)劃的建設項目，還應當提交修建性詳細規(guī)劃?！陛^以前的相關法

5、律法規(guī)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對由不同編制主體編制的修建性詳細規(guī)劃進行了區(qū)別對待，在“城市規(guī)劃的制定”章節(jié)中提及的城市規(guī)劃編制主體均為政府，而將由建設單位編制的修建性詳細規(guī)劃作為城市規(guī)劃實施的一個環(huán)節(jié)。 </p><p>　　2、編制主體與建設主體的不一致 </p><p>　　修建性詳細規(guī)劃作為指導工程建設規(guī)劃，其核心內容是對規(guī)劃范圍內的建筑物布局、道路、工程管線等具體的建設內容作出布局。而往往

6、由政府組織編制的城市重點地段的修建性詳細規(guī)劃并不需要上述內容。 </p><p>　　需要由政府組織編制修建性詳細規(guī)劃的地區(qū)一般均為城市的重點地段(如城市中心區(qū)、歷史地段)，這些地段在規(guī)劃編制時往往尚未明確的建設主體。在市場化運作的條件下，一個修建性詳細規(guī)劃編制單元內的建設項目往往會有多家建設主體進行建設。因此，在實際修建性詳細規(guī)劃的編制中，大量由政府組織編制的修建性詳細規(guī)劃僅僅是對未來城市空間的研究，甚至僅僅是

7、作為未來地塊進行招商的宣傳材料。許多修建性詳細規(guī)劃僅有修建性詳細規(guī)劃之名，并無修建性詳細規(guī)劃之實。 </p><p>　　3、在詳細規(guī)劃管理層面的尷尬地位 </p><p>　　按照現行的法律法規(guī)，控制性詳細規(guī)劃是詳細規(guī)劃層面必不可少的規(guī)劃內容，也是城市范圍內一切建設活動的規(guī)劃管理依據。修建性詳細規(guī)劃的編制必須依據控制性詳細規(guī)劃。而在城市規(guī)劃管理中，對地塊的規(guī)劃各項管理要求(如容積率、建筑

8、高度、建筑密度等)在控制性詳細規(guī)劃中均己經包含。 </p><p>　　根據《城市規(guī)劃強制性內容暫行規(guī)定（2002年)》，僅規(guī)定了詳細規(guī)劃的強制性內容，并未區(qū)分控制性詳細規(guī)劃與修建性詳細規(guī)劃。也就是說修建性詳細規(guī)劃與控制性詳細的強制性內容是一致的。而根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》關于城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改的相關內容，對控制性詳細規(guī)劃的修改啟動程序、修改后審批程序均作了明確要求，但對于修建性詳細規(guī)劃的修改后是否需要重新由原審批機關同意

9、非作明確要求。 </p><p>　　由此可見，在詳細規(guī)劃層面，修建性詳細規(guī)劃在規(guī)劃管理中所起的作用與地位不明確，修建性詳細規(guī)劃在城市規(guī)劃管理中的地位正在減弱。 </p><p>　　綜上所述，修建性詳細規(guī)劃己經難以適應市場經濟條件下規(guī)劃管理的需要，修建性詳細規(guī)劃在引導城市建設活動中所起的作用有限。 </p><p><b>　　二、分析 </b&g

10、t;</p><p>　　1、經濟體制的轉型 </p><p>　　1984年頒布實施的《城市規(guī)劃條例》是我國城市規(guī)劃走上法制化道路的標志性文件?！冻鞘幸?guī)劃條例》將城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個階段，提出“城市詳細規(guī)劃應當對城市近期建設區(qū)域內，新建或改建地段的各項建設作出具體布置和安排，作為修建設計的依據?！碑敃r的詳細規(guī)劃其實質內容便是現在所稱的修建性詳細規(guī)劃。在計劃經濟條件下，城市政

11、府便是城市建設的主要主體，修建性詳細規(guī)劃是落實政府各項城市建設計劃的依據。 </p><p>　　在1991年《城市規(guī)劃編制辦法》中首次提出“修建性詳細規(guī)劃”一詞。此時正是我國城市土地市場初步建立之時，也是控制性詳細規(guī)劃孕育而生之時?！靶藿ㄐ栽敿氁?guī)劃”一詞很大程度上是用來區(qū)分同屬于詳細規(guī)劃層面的控制性詳細規(guī)劃?？刂菩栽敿氁?guī)劃是針對城市土地市場化運作進行控制與管理的詳細規(guī)劃類型，它能適應市場經濟條件下建設主體多元化

12、的需要。1993年《城市國有土地出讓轉讓規(guī)劃管理辦法》中提出“出讓城市國有土地使用權之前應當制定控制性詳細規(guī)劃?！笨刂菩栽敿氁?guī)劃在城市詳細規(guī)劃中的地位逐步凸現，成為城市建設活動必不可少的規(guī)劃類型。 </p><p>　　修建性詳細規(guī)劃是計劃經濟體制下的產物。隨著市場經濟體制的建立，修建性詳細規(guī)劃己經不能時代的需求。控制性詳細規(guī)劃作為我國計劃經濟向市場經濟轉型的必然產物，應當取代修建性詳細規(guī)劃，成為詳細規(guī)劃的規(guī)劃類

13、型。 </p><p>　　2、城市規(guī)劃向公共政策轉變 </p><p>　　縱觀世界各國城市規(guī)劃的發(fā)展歷程，城市規(guī)劃由關注物質空間機械式規(guī)劃逐步向關注社會經濟公共政策轉變。在我國2006新版《城市規(guī)劃編制辦法》中提出“城市規(guī)劃是政府調控城市空間資源、指導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。”作為公共政策的城市規(guī)劃應當是一種公共管理的活動過程，其制定主體

14、是政府或權威機構，核心作用與功能在于解決公共問題，協調與處理各利益主體的行為，其性質是一種準則、指南、策略、計劃。 </p><p>　　修建性詳細規(guī)劃作為“藍圖式”的規(guī)劃，著眼于建筑物、工程管線等靜態(tài)的城市物質空間的具體安排與落實。修建性詳細規(guī)劃方案往往只是地塊眾多規(guī)劃方案的某一種可能，以此為依據進行城市規(guī)劃管理，有悖于政府公共事務管理的原則。 </p><p>　　此外，許多修建性詳細

15、規(guī)劃(如小區(qū)規(guī)劃、校園規(guī)劃等)僅僅是某個企業(yè)或社會團體的行為，這些編制主體并不代表城市公眾利益的主體，同時規(guī)劃本身內容也不涉及城市公共利益，因此這類修建性詳細規(guī)劃僅僅是控制性詳細規(guī)劃管理實施的階段性結果，顯然并不具備公共政策的特征。 </p><p>　　由此可見，從城市規(guī)劃作為城市公共政策的角度出發(fā)，修建性詳細規(guī)劃作為一項法定規(guī)劃內容是不妥的。 </p><p>　　3、規(guī)劃體系的完善

16、</p><p>　　計劃經濟時代形成的以總體規(guī)劃一一詳細規(guī)劃為主要規(guī)劃層面的城市規(guī)劃體系主要源自蘇聯模式，體系內的規(guī)劃類型和內容針對的是計劃經濟條件下城市建設和管理的需要。在經濟、社會等層面己經歷半個多世紀的深刻變革之后，當前我國的城市建設機制、規(guī)劃管理方式也己經發(fā)生了根本的轉變。在此背景下，城市規(guī)劃的內容也必將發(fā)生本質的變化。為適應市場經濟的需要，上世紀90年代將控制性詳細規(guī)劃引入我國法定規(guī)劃層面，2008年

17、出臺的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中己經從人大法律的層面確立了控制性詳細規(guī)劃的地位和作用，成為詳細規(guī)劃層面必不可少的規(guī)劃類型。隨著控制性詳細規(guī)劃地位的日益提高，同屬于詳細規(guī)劃層面的修建性詳細規(guī)劃的作用和地位正在日益降低。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，是否需要編制修建性詳細規(guī)劃己經在規(guī)劃主管部門的自由裁量權范圍內。修建性詳細規(guī)劃己成為可有可無的規(guī)劃類型。 </p><p>　　因此，隨著控制性詳細規(guī)劃在我國法定規(guī)劃體系中地位的穩(wěn)固，我國的

18、城市規(guī)劃體系應當進行調整，修建性詳細規(guī)劃應當適時淡出法定規(guī)劃層面。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]國務院.城市規(guī)劃條例[S].1984. </p><p>　　[2]國務院.中華人民共和國城市規(guī)劃法[S].1990. </p><p>　　[3]建設部.城市規(guī)劃編制辦法[S