再生水的戰(zhàn)略思考與定位

1、再生水的戰(zhàn)略思考與定位一、再生水戰(zhàn)略的提出近年來，中國經(jīng)濟總量的迅速增加使水資源總量日顯稀缺。城市化趨勢和區(qū)域經(jīng)濟的進一步集中，更加加大了水資源的局部負荷。遠距離，甚至跨流域調水工程的大量實施，使中國水資源的局部稀缺進一步擴大為全面稀缺。日益嚴重的水環(huán)境污染，使這一稀缺進一步加劇。水資源問題已經(jīng)成為中國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。對中國而言，水資源繼石油之后成為新的戰(zhàn)略資源。在此背景下，中國政府開始將再生水提升到戰(zhàn)略高度，成為解決中國水

2、資源問題的重要出路之一。再生水戰(zhàn)略能否擔此重任，關鍵在于再生水的戰(zhàn)略能否突破原先的傳統(tǒng)理解與約束。目前，國家在制定各種管理政策、產(chǎn)業(yè)政策、技術政策和再生水規(guī)劃戰(zhàn)略時，一般把再生水涵蓋在污水處理的框架之下。再生水作為污水處理的附屬或延伸，基本被理解為污水回用、再生水利用、建筑中水或者工業(yè)廢水利用。這使再生水的戰(zhàn)略地位和應該起到的戰(zhàn)略作用不能得以有效發(fā)揮。再生水利用在中國已經(jīng)推進多年，出臺的政策和標準不可謂不多，但是再生水的發(fā)展并沒有取得應

3、有的地位，發(fā)揮應有的作用。再生水戰(zhàn)略所面臨的諸多矛盾與尷尬的根源在哪里呢？二、不能將再生水等同于污水回用人類取用水資源的有效總量受到兩個因素的限制，一是取用的總量，二是取用的頻率。一般而言，在水資源富足的背景下，人類取用水資源不用受到水資源總量的制約；在人類取用水資源所造成的水質破壞，小于水體自凈能力的情況下，人類也不用為取水付出水質凈化的代價。人類工業(yè)文明之前幾千年的發(fā)展沿用了這種模式。但是，隨著城市規(guī)模不斷擴大，用水的總量需求逼近甚

4、至超過水資源總量的臨界值，水資源會因此出現(xiàn)總量稀缺。解決總量稀缺的方法無外兩個：一是人為增加總量，二是降低需求。增加總量的方法包括跨區(qū)域調水和再生水，也包括開發(fā)非傳統(tǒng)水資源，如海水淡化；跨區(qū)域調水將增加區(qū)域水資源總量，再生水在流域總量不變的情況下將增加局部總量。而降低需求的方法主要有節(jié)約用水和水的重復利用。節(jié)水可以通過提高水資源費等的經(jīng)濟手段來實現(xiàn)，也可以通過強制性的行政手段來實現(xiàn)；而水的重復利用是另一種降低需求的有效措施。將再生水理解

5、為污水回用是一種對再生水的狹義理解，而且具有普遍性，在一系列規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策中這種認識普遍存在。在目前中國大部分規(guī)劃中所提及的再生水利用率更加準確的表述應該是污水回用率。在英文表述中再生水為Recycle，污水回用為reuse，而中水為Graywater，是不同層次的概念。水資源極其緊張的以色列，以優(yōu)秀的水管理享譽世界，其經(jīng)過了幾十年的努力和巨大的投資，其再生水利用率只有75%，而北京市剛剛起步幾年，我們號稱的再生水利用率到2008年就能

6、夠達到50%，再生水戰(zhàn)略真的變得如此容易？當然不是，我們所說的50%實際是污水回用率而不是指真正達到水質目標或環(huán)境功能要求的再生水。本文認為，雖然再生水發(fā)展起步于污水回用，但是嚴格地講污水回用與再生水不是一個層次的概念。再生水是一種增加有效總量的措施，而污水回用（包括中水利用）實際是一種降低需求的措施。進一步理清這一概念需要對再生水的核心內涵進行分析。三、再生水戰(zhàn)略的核心內涵是再“生”隨著城市化程度的提高，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展和城市間密度的

7、增加，城市所排出的污水負荷已經(jīng)遠遠超出自然水體的自凈能力。城市污水處理廠的大量修建和運營，一定程度地削減了城市污水的污染負荷，但是在高度密集的地區(qū)，經(jīng)過生化處理的污水處理廠出水，仍然不足以滿足水體自然凈化的要求?，F(xiàn)實中的中國，城市在珠三角、長三角和環(huán)渤海等地區(qū)已經(jīng)連接成片，一個城市的排污口離下一個城要通過污水處理的實施，消除因為自己對水的使用造成的環(huán)境危害，這是上游城市應盡的責任；同時，上游城市在水體自凈能力不足的背景下，實施再生水戰(zhàn)略

8、，進一步凈化水質，滿足下游取水的水質需要，這部分責任需要下游對上游進行一定的補償。如果沒有強有力的流域協(xié)調機制，必然造成地方機構各自為政，盲目攔截水資源，對水質責任敷衍了事。離開流域協(xié)調，在單個城市實施的所謂再生水工程規(guī)劃，必然考慮自身的環(huán)境利益和自己的資源利益，難以顧及下游的資源需要。中國的再生水戰(zhàn)略在此背景下退化為簡單的污水回用也成為必然。目前，中國在流域協(xié)調層面的管理已經(jīng)開始重視水質問題，國家開始對區(qū)域的污染斷面進行逐漸嚴格的污染

9、控制。但是，忽略水量的水質控制存在嚴重的風險，這種風險表現(xiàn)為地方政府因為害怕上級的環(huán)境處罰，大幅度減少各種水的排放；另一方面，在污水回用政策的強力引導下，已經(jīng)經(jīng)過二級處理的污水，基本進入?yún)^(qū)域內自身回用。造成的結果將是河流徑流的進一步減少，雖然一定程度上控制了污染的轉移，但可能會使河流完全喪失其生態(tài)性能。河流生態(tài)性能的喪失，將進一步增加再生復原的成本，也將導致全流域水資源人為緊張。因此，對中國目前的水環(huán)境和水資源現(xiàn)狀而言，以流域為主體的再

10、生水戰(zhàn)略是一項綜合考慮水質和水量的水資源綜合戰(zhàn)略，已經(jīng)成為目前非常必要和急迫的戰(zhàn)略要求。六、再生水戰(zhàn)略的經(jīng)濟支撐體系再生水戰(zhàn)略既然是一種資源戰(zhàn)略，那么再生水戰(zhàn)略的經(jīng)濟支撐體系，必然與水資源的所有制體系密切關聯(lián)。在中國《水法》規(guī)定水資源屬于國家，因此，再生水戰(zhàn)略的實施主體和經(jīng)濟支撐主體必然是政府。再生水的戰(zhàn)略應是國家的水資源戰(zhàn)略的組成部分，雖然與環(huán)境戰(zhàn)略密切關聯(lián)，但不能僅僅是環(huán)境戰(zhàn)略的核心內容。不能將再生水規(guī)劃簡單歸并在污水處理規(guī)劃之中，

11、而是進一步提升之后歸并在流域水資源規(guī)劃之中。一般而言，城市污水二級處理的凈化過程是一種環(huán)境責任，需要污染者付費；從二級出水“再生、復原”為原水的過程是一種資源責任，受益者是整個流域或更大范圍，需要用資源費用來提供經(jīng)濟支撐。因此，實施再生水戰(zhàn)略，國家（或流域）是宏觀規(guī)劃和協(xié)調的主體，城市是實施和受益的主體，水資源費是核心經(jīng)費來源。水資源費本質上是一種資源水價，而資源水價是流域和國家水資源稀缺程度的體現(xiàn)，是政府用以調節(jié)水資源總量供需的手段。

12、資源水價的收取和使用主體至少應該在流域層次之上，甚至國家層次。同一流域根據(jù)流域水資源總體稀缺程度，確定資源水價的高低，并且應該以城市為用水單元收取統(tǒng)一標準的資源水價，以體現(xiàn)流域上下游的水資源優(yōu)化與共享?；谫Y源水價的定位，其收取形式應該是水資源稅，使其成為國家在流域水資源再生的主要經(jīng)濟來源。目前，水資源費在水價組成中的比重逐漸加大，但是基本成為地方政府實施水管理的政策手段，有違于資源價格設置的初衷，急需對資源水價的屬性、使用方向予以重新

13、討論和明確。七、污水處理排放和水環(huán)境的標準困惑標準體系是再生水戰(zhàn)略的重要支撐。由于再生水核心內涵的理解問題，也使相應的標準制定出現(xiàn)爭議和無所適從。環(huán)保部門發(fā)布了兩個重要標準：水環(huán)境質量標準和污水處理廠的污染物排放標準，這兩個標準體系在執(zhí)行中難以協(xié)同。即便城市污水處理廠實現(xiàn)很好的二級生化處理，全部達到污水處理廠排放標準規(guī)定中最嚴格的一級A標準，排入自然水體后也只能達到五類水體的水環(huán)境指標。但是，國家期望和要求的重要河流和重要河段需要三類水