多層級(jí)治理與財(cái)政收支劃分

1、1多層級(jí)治理與財(cái)政收支劃分多層級(jí)治理與財(cái)政收支劃分MultilevelGovernanceClassificationofFiscalRevenues&ExpendituresBy徐仁輝徐仁輝(HsuJenHui)(世新大學(xué)行政管理系教授兼主任世新大學(xué)行政管理系教授兼主任)提要提要以往的財(cái)政收支劃分係以傳統(tǒng)的中央、省市與地方政府轄區(qū)為劃分財(cái)源基礎(chǔ)，普遍發(fā)生的問(wèn)題是中央政府掌握主要稅源，地方政府財(cái)政長(zhǎng)期困難，必須仰賴補(bǔ)助款，而又造成地方政

2、府依賴心理，不思如何開(kāi)源節(jié)流。然而現(xiàn)實(shí)社會(huì)中除了傳統(tǒng)的政治轄區(qū)政府外，尚存在另一種多層級(jí)治理型態(tài)，它係以任務(wù)或政策問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)，針對(duì)人民的共同偏好或需求，提供特定的公共財(cái)或服務(wù)。以都會(huì)區(qū)政府為例，政府必須提供居民各式各樣的公共財(cái)貨與服務(wù)，有些公共財(cái)貨的提供需以整個(gè)大都會(huì)區(qū)做整體考量，有些公共財(cái)貨的提供則適宜考量大都會(huì)區(qū)內(nèi)不同區(qū)域或縣市居民的差別需求，即同時(shí)並存兩種不同的多層級(jí)治理。本文建議未來(lái)財(cái)政收支劃分應(yīng)多考量第二類型的多層級(jí)治理。

3、重要名詞重要名詞財(cái)政收支劃分、地方治理、多層級(jí)治理、財(cái)政聯(lián)邦主義壹、前言壹、前言多層級(jí)治理應(yīng)屬於公共治理的理想方式，習(xí)慣上人們對(duì)於多層級(jí)治理的型態(tài)係以傳統(tǒng)的政治轄區(qū)(jurisdictions)為主，即所謂的中央、省市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)，層級(jí)數(shù)目有限，各政府皆具ㄧ般性與全面性的功能，每個(gè)政府轄區(qū)有固定的居民，轄區(qū)互不重疊。然而現(xiàn)實(shí)社會(huì)中卻存在另一種多層級(jí)治理型態(tài)，它係以任務(wù)或政策問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)，針對(duì)人民的共同偏好或需求，提供特定的公共財(cái)或

4、服務(wù)。它的設(shè)計(jì)是彈性的，轄區(qū)可能是重疊交錯(cuò)的，數(shù)量可以眾多。以都會(huì)區(qū)政府為例，政府必須提供居民各式各樣的公共財(cái)貨與服務(wù)，有些3政府間的關(guān)係，屬第一類的多層級(jí)治理形式。分析的單位屬於個(gè)別政府，而非個(gè)別政策。多層級(jí)治理面臨的困難是協(xié)調(diào)問(wèn)題，當(dāng)參與談判的政府?dāng)?shù)目眾多時(shí)，容易產(chǎn)生所謂的囚犯矛盾(Prisoners’Dilemma)問(wèn)題，第一類的治理採(cǎi)取的設(shè)計(jì)原則就是盡量?jī)?nèi)化外部性與限制政府?dāng)?shù)量，並授與一系列一般性的功能，同時(shí)也限制政府層級(jí)，如三

5、級(jí)或四級(jí)政府。此類的多層級(jí)治理制度設(shè)計(jì)目的在讓人民可以發(fā)聲(voice)，而非離開(kāi)，因此採(cǎi)取民主制度來(lái)處理衝突問(wèn)題。當(dāng)然如果人民對(duì)於第一類治理不滿，仍會(huì)採(cǎi)取搬離的方式。二、第二類的多層級(jí)治理二、第二類的多層級(jí)治理在第二類多層級(jí)治理中眾多獨(dú)立的轄區(qū)各有不同的功能，這種治理制度讓「人民不是被政府服務(wù)，而是被不同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)服務(wù)，我們可以認(rèn)為公共部門(mén)是由許多公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)所構(gòu)成，包括治安產(chǎn)業(yè)、消防產(chǎn)業(yè)、社會(huì)福利產(chǎn)業(yè)、健康醫(yī)療產(chǎn)業(yè)、交通產(chǎn)業(yè)等」

6、(Ostrom&Ostrom1999pp.8889)。第二類多層級(jí)治理的轄區(qū)是重疊交叉的，沒(méi)有固定的成員，目的在於解決共同的問(wèn)題，與生產(chǎn)不同的公共財(cái)。因此其組成可以跨越許多層級(jí)，如傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市、區(qū)域、國(guó)家、國(guó)際，結(jié)果是轄區(qū)的規(guī)模差異很大，如同所謂的「大理石蛋糕」（marblecake）。以問(wèn)題為導(dǎo)向的轄區(qū)，其形式可能是跨區(qū)委員會(huì)、任務(wù)編組、合作計(jì)畫(huà)、聯(lián)合城市機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織等，突破第一類多層級(jí)治理的固定轄區(qū)方式，相當(dāng)具彈性，完全是針對(duì)

7、人民的偏好與功能需要而做調(diào)整。彈性政策導(dǎo)向的組織結(jié)構(gòu)有利於問(wèn)題的解決(Hooghe&Marks2003)。第二類多層級(jí)治理的人民是因?yàn)橄嗤牡乩砘蚬δ芸臻g因素，而對(duì)於集體決策有共同的需要所組成，如灌溉系統(tǒng)的農(nóng)民、公共服務(wù)的使用者、出口商、生產(chǎn)者、消費(fèi)者等。成員是自願(yuàn)的，一個(gè)人可以是好幾個(gè)團(tuán)體的會(huì)員，進(jìn)出是很方便的，如同形成公共財(cái)與服務(wù)的生產(chǎn)與消費(fèi)市場(chǎng)。俱樂(lè)部(club)形式的轄區(qū)組織完全針對(duì)功能導(dǎo)向，對(duì)於轄區(qū)間所產(chǎn)生的外部性可以最小化。

8、三、比較三、比較綜上分析第一類型的多層級(jí)治理反映了一種簡(jiǎn)單的設(shè)計(jì)原則：盡量讓轄區(qū)規(guī)模與公共財(cái)提供最適規(guī)模的吻合，同時(shí)以內(nèi)化轄區(qū)間外部性與限制轄區(qū)層級(jí)數(shù)目來(lái)降低轄區(qū)間的協(xié)調(diào)成本。第二類多層級(jí)治理也在降低轄區(qū)間協(xié)調(diào)的外部成本，但採(cǎi)取的方式卻完全不同，它是將公共財(cái)?shù)奶峁┙挥杀姸嗟墓δ塥?dú)立的轄區(qū)來(lái)負(fù)責(zé)，每一個(gè)針對(duì)有限的問(wèn)題而設(shè)計(jì)。第二類多層級(jí)治理的轄區(qū)是任務(wù)導(dǎo)向的，同一個(gè)個(gè)人可能分屬不同的重疊交錯(cuò)的轄區(qū)，轄區(qū)間的進(jìn)出也很容易，因此可以造成轄區(qū)間