如何應對改革觸發(fā)的深層風險？

1、1如何應對改革觸發(fā)的深層風險？如何應對改革觸發(fā)的深層風險？經濟觀察網經濟觀察網－專業(yè)財經新聞網站專業(yè)財經新聞網站城鄉(xiāng)中國周其仁北京大學國家發(fā)展研究院教授qrzhou@qrzhou@話說成都自20032003年從江浙一帶學回來的“三個集中”后，抓住的不僅是由農轉工的產業(yè)變革，而且是城鄉(xiāng)資源的空間集聚。由此，“三個集中”就與農村土地流轉脫不得干系，舉凡農地經營的集中、農戶居住的集中、以及工業(yè)項目向園區(qū)的集中，沒有哪樣事情不涉及農村土地的流轉

2、。麻煩也由此而起。以相對集中居住為例，考一個簡單的吧：張家老宅子為祖上所傳，今天核查人均占地350350平米；李家是人民公社時代新成家分得的宅基地，按政策人均占地3535平米；王家也是公家劃給的宅基地，但超政策多占了，人均100100平米?，F在搞集中居住，問各家老房子的土地怎么算？新宅按什么標準配給？拆舊建新的利益補償又如何厘定？講過了，“三個集中”自上而下由黨政主導。黨政者，手中握有強制執(zhí)行力的權威主體也。經驗說，以強制力為后盾的工作

3、機制一般缺乏耐心。特別是在“反正為了老百姓長遠利益”的場合，工作粗、急、猛，似乎很正常，也是幾十年的一貫制?；鶎拥暮檬聣氖拢际巧厦婕奔泵γν葡聛淼?。這些年盛行“末位淘汰制”之類的官員考核辦法，但凡扯到“中心工作”，辦得更加雷厲風行。這套工作機制，在某些場合很受用。比如對付“非典”，太婆婆媽媽就不成；救災也不成；打仗就更應該更講軍令如山了。這些場合需要快刀斬亂麻，離不開強制力。但是，遇到千家萬戶細細碎碎的實際利益，遇到人們的認知很發(fā)散、

4、難有一致判斷的情況，非要指哪打哪，偏好整齊劃一、令行禁止，后果一般就好不了。所以，第一次聽到“三個集中”，我的直接反應就是一個問號：這些事務，提“集聚”可也，但“集中”就過于強硬了。在《還權賦能：奠定長期增長的可靠基礎》（北大出版社20092009年版）中，我們曾列舉在成都調查中接觸到的若干現象，說明大規(guī)模推進“三集中”，會無可避免地觸發(fā)農村的利益糾葛。這些現象是：在“土地整治”和“掛鉤3第三個含義是集體與國家的邊界不明。說土地是農民的

5、集體所有，但過去種什么、賣給誰、什么價，多少年都是國家規(guī)定的。改革后，農產品的統(tǒng)購統(tǒng)銷終結了，但土地的統(tǒng)購統(tǒng)銷還在——政府有權征用集體土地，然后交付市場拍賣！問題是，征地權也模糊：憲法對此加上“為了公共利益”的限制條件，卻并沒有為“非公共利益”的土地轉讓留下法律空間。概言之，集體土地制的權利邊界先天模糊。在內部，農民與農民、以及農民與抽象的“集體”之間，行為邊界不明；在外部，農村集體與城里人、政府與國家（全民利益的抽象代表）的行為邊界也

6、不清。在這個基礎上，一動還真不如一靜。因為一旦發(fā)生轉讓，“模糊的權利空間”一定引誘人們各出奇招，爭奪包含其中的巨大利益。由此，“轉讓”很容易打開侵權的閘門。不準農家的宅基地流轉，他們的這塊權益至少在物理上不被侵犯；權利模糊條件下的“流轉”，方方面面都來下手，很容易把農民那點家產折騰干凈。這也是不少三農專家對“農村土地房屋的轉讓權”總是疑慮重重、憂心忡忡的原因。對此，我的立場是理解但不同意。權利模糊勢必引發(fā)侵權活動的活躍，這點大家都知道。

7、但以為改革可以止步于使用權、無須再發(fā)育轉讓權，卻不過是脫離實際的空想而已。當下之中國農村，早已卷入工業(yè)化、城市化、全球化的大潮，各種要素的流動、轉讓和重組，不是誰想讓其動就動，令其靜就靜得下來的。時勢不可阻擋，差別只是在重新界定權利基礎上的轉讓，還是在一場接一場的侵權混戰(zhàn)里實現的轉讓。在這個意義上，我們把20032003年以后成都推行的“三個集中”，看作是黨政主導機制開啟的農村要素流轉。到了20082008年，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗處在

8、十字路口上：繼續(xù)推“三集中”，由改革推進方式帶來的風險可能繼續(xù)積累；被改革觸發(fā)的矛盾嚇倒，從此偃旗息鼓，那么“先行先試”就淪為一句空洞的口號。成都的為政者當然比我們這些短期的外來觀察者對改革的風險有更深的感知。他們的應對之道，是于20082008年1月1616日下達了當地的1號文件，部署“進一步改革完善農村土地和房屋產權制度”，要求在全市范圍內完成農村集體土地所有權、使用權和全部房屋所有權的確權、登記和頒證，并在全面確權的基礎上，推動農