如何應(yīng)對改革觸發(fā)的深層風(fēng)險？

1、1如何應(yīng)對改革觸發(fā)的深層風(fēng)險？如何應(yīng)對改革觸發(fā)的深層風(fēng)險？經(jīng)濟觀察網(wǎng)經(jīng)濟觀察網(wǎng)－專業(yè)財經(jīng)新聞網(wǎng)站專業(yè)財經(jīng)新聞網(wǎng)站城鄉(xiāng)中國周其仁北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授qrzhou@qrzhou@話說成都自20032003年從江浙一帶學(xué)回來的“三個集中”后，抓住的不僅是由農(nóng)轉(zhuǎn)工的產(chǎn)業(yè)變革，而且是城鄉(xiāng)資源的空間集聚。由此，“三個集中”就與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)脫不得干系，舉凡農(nóng)地經(jīng)營的集中、農(nóng)戶居住的集中、以及工業(yè)項目向園區(qū)的集中，沒有哪樣事情不涉及農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)

2、。麻煩也由此而起。以相對集中居住為例，考一個簡單的吧：張家老宅子為祖上所傳，今天核查人均占地350350平米；李家是人民公社時代新成家分得的宅基地，按政策人均占地3535平米；王家也是公家劃給的宅基地，但超政策多占了，人均100100平米?，F(xiàn)在搞集中居住，問各家老房子的土地怎么算？新宅按什么標(biāo)準(zhǔn)配給？拆舊建新的利益補償又如何厘定？講過了，“三個集中”自上而下由黨政主導(dǎo)。黨政者，手中握有強制執(zhí)行力的權(quán)威主體也。經(jīng)驗說，以強制力為后盾的工作

3、機制一般缺乏耐心。特別是在“反正為了老百姓長遠(yuǎn)利益”的場合，工作粗、急、猛，似乎很正常，也是幾十年的一貫制。基層的好事壞事，都是上面急急忙忙推下來的。這些年盛行“末位淘汰制”之類的官員考核辦法，但凡扯到“中心工作”，辦得更加雷厲風(fēng)行。這套工作機制，在某些場合很受用。比如對付“非典”，太婆婆媽媽就不成；救災(zāi)也不成；打仗就更應(yīng)該更講軍令如山了。這些場合需要快刀斬亂麻，離不開強制力。但是，遇到千家萬戶細(xì)細(xì)碎碎的實際利益，遇到人們的認(rèn)知很發(fā)散、

4、難有一致判斷的情況，非要指哪打哪，偏好整齊劃一、令行禁止，后果一般就好不了。所以，第一次聽到“三個集中”，我的直接反應(yīng)就是一個問號：這些事務(wù)，提“集聚”可也，但“集中”就過于強硬了。在《還權(quán)賦能：奠定長期增長的可靠基礎(chǔ)》（北大出版社20092009年版）中，我們曾列舉在成都調(diào)查中接觸到的若干現(xiàn)象，說明大規(guī)模推進(jìn)“三集中”，會無可避免地觸發(fā)農(nóng)村的利益糾葛。這些現(xiàn)象是：在“土地整治”和“掛鉤3第三個含義是集體與國家的邊界不明。說土地是農(nóng)民的

5、集體所有，但過去種什么、賣給誰、什么價，多少年都是國家規(guī)定的。改革后，農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷終結(jié)了，但土地的統(tǒng)購統(tǒng)銷還在——政府有權(quán)征用集體土地，然后交付市場拍賣！問題是，征地權(quán)也模糊：憲法對此加上“為了公共利益”的限制條件，卻并沒有為“非公共利益”的土地轉(zhuǎn)讓留下法律空間。概言之，集體土地制的權(quán)利邊界先天模糊。在內(nèi)部，農(nóng)民與農(nóng)民、以及農(nóng)民與抽象的“集體”之間，行為邊界不明；在外部，農(nóng)村集體與城里人、政府與國家（全民利益的抽象代表）的行為邊界也

6、不清。在這個基礎(chǔ)上，一動還真不如一靜。因為一旦發(fā)生轉(zhuǎn)讓，“模糊的權(quán)利空間”一定引誘人們各出奇招，爭奪包含其中的巨大利益。由此，“轉(zhuǎn)讓”很容易打開侵權(quán)的閘門。不準(zhǔn)農(nóng)家的宅基地流轉(zhuǎn)，他們的這塊權(quán)益至少在物理上不被侵犯；權(quán)利模糊條件下的“流轉(zhuǎn)”，方方面面都來下手，很容易把農(nóng)民那點家產(chǎn)折騰干凈。這也是不少三農(nóng)專家對“農(nóng)村土地房屋的轉(zhuǎn)讓權(quán)”總是疑慮重重、憂心忡忡的原因。對此，我的立場是理解但不同意。權(quán)利模糊勢必引發(fā)侵權(quán)活動的活躍，這點大家都知道。

7、但以為改革可以止步于使用權(quán)、無須再發(fā)育轉(zhuǎn)讓權(quán)，卻不過是脫離實際的空想而已。當(dāng)下之中國農(nóng)村，早已卷入工業(yè)化、城市化、全球化的大潮，各種要素的流動、轉(zhuǎn)讓和重組，不是誰想讓其動就動，令其靜就靜得下來的。時勢不可阻擋，差別只是在重新界定權(quán)利基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)讓，還是在一場接一場的侵權(quán)混戰(zhàn)里實現(xiàn)的轉(zhuǎn)讓。在這個意義上，我們把20032003年以后成都推行的“三個集中”，看作是黨政主導(dǎo)機制開啟的農(nóng)村要素流轉(zhuǎn)。到了20082008年，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗處在

8、十字路口上：繼續(xù)推“三集中”，由改革推進(jìn)方式帶來的風(fēng)險可能繼續(xù)積累；被改革觸發(fā)的矛盾嚇倒，從此偃旗息鼓，那么“先行先試”就淪為一句空洞的口號。成都的為政者當(dāng)然比我們這些短期的外來觀察者對改革的風(fēng)險有更深的感知。他們的應(yīng)對之道，是于20082008年1月1616日下達(dá)了當(dāng)?shù)氐?號文件，部署“進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度”，要求在全市范圍內(nèi)完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)和全部房屋所有權(quán)的確權(quán)、登記和頒證，并在全面確權(quán)的基礎(chǔ)上，推動農(nóng)