土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論研究

1、土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論研究土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論研究湯云1，周永2（中國地質大學資源學院，湖北武漢430074）作者簡介：湯云，中國地質大學資源學院。摘要：從彈性理論的概念入手，結合土地利用總體規(guī)劃的性質特征闡述彈性理論在土地利用規(guī)劃中的內涵。重點探討規(guī)劃中彈性的內容及彈性理論的應用，并給出相應的實例應用分析。研究結論：土地利用總體規(guī)劃必須在保持一定剛性的前提下，具有適度彈性，以增強規(guī)劃的科學性和可操作性。關鍵詞：土地利用；

2、總體規(guī)劃；彈性理論；應用分析1引言土地利用總體規(guī)劃作為國家宏觀調控土地利用的一個重要工具，其完善與發(fā)展受到了國家、政府以及學術界的廣泛重視。在當前第三輪土地利用總體規(guī)劃編制的背景下，對土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論研究具有較強的現實意義。第一輪規(guī)劃（19872000）是在計劃經濟背景下開展，指導思想是“以需求引導供給”，第二輪規(guī)劃（19972010）指導思想是“以供給引導和控制需求”，采取“指標控制被地類分區(qū)相結合”的模式[1]。通過上兩

3、輪土地利用規(guī)劃的實踐，我國土地利用規(guī)劃在指導實踐中存在著明顯的不足。其原因在于我國的土地利用規(guī)劃在一種確定性的規(guī)劃思想指導下，用計劃經濟時代的剛性方式進行，導致規(guī)劃約束過大，缺乏靈活性，難以保證規(guī)劃方案最優(yōu)，并不符合社會經濟發(fā)展，也不足以實現土地利用總體規(guī)劃的宏觀調控作用。本文著眼于對土地利用規(guī)劃理論的研究，運用彈性理論來補充和完善上兩輪土地利用總體規(guī)劃中的不足，從而使土地利用規(guī)劃能夠更好地指導實踐，更具科學性和可操作性。2土地利用總體

4、規(guī)劃中的彈性理論概述2.1彈性理論的概念彈性一般指事物圍繞其固有的基準，在保持其本質特征前提下的可變化性。變化幅度大，表明其彈性較強，反之，則表明彈性較小。土地利用總體規(guī)劃的彈性主要指在確保土地利用總體規(guī)劃應有功能的前提條件下，規(guī)劃編制和實施管理的靈活性、可調整性和應變能力[2]。2.2土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論特征在目前土地利用規(guī)劃理論研究中，王萬茂先生認為，土地利用總體規(guī)劃具有政策性、整體性、兼容性、折中性、動態(tài)性；韓桐魁、董德顯

5、先生認為，土地利用總體規(guī)劃具有整體性、長期性、戰(zhàn)略性、控制性；歐名豪教授認為土地利用規(guī)劃應體現整體性、層次性、確定性、法規(guī)性、開放性、共同性。上述土地利用總體規(guī)劃的性質特征很多體現彈性理論的思想，比如其整體性、兼容性、折中性、動態(tài)性、長期性、層次性、開放性、共同性。土地利用總體規(guī)劃具有1030年的規(guī)劃時段，以現有的經驗對未來區(qū)域經濟發(fā)展在用地量、利用方式、用地結構與布局等方面進行全方位預測安排，勢必因各種各樣的不確定因素以及規(guī)劃主體的主

6、觀性導致規(guī)劃的錯位，因此在土地利用規(guī)劃中應用彈性理論，是確保規(guī)劃的科學性和可操作性必要手段。2.3土地利用總體規(guī)劃中彈性理論的內涵土地利用總體規(guī)劃中的彈性內涵可以從以下幾點去理解：①規(guī)劃的彈性是一種動態(tài)的思想。動態(tài)的規(guī)劃思想面對不確定因素有更好的適應性；②規(guī)劃的彈性是一種協(xié)調的思想。轉用行為，不視為耕地減少，應作為可調整耕地納入規(guī)劃耕地范疇。3.4提高規(guī)劃的動態(tài)性前兩輪土地利用總體規(guī)劃實施過程中用地指標在規(guī)劃近、中、遠期的使用嚴重不協(xié)調

7、，彈性明顯不足，因此應通過提高規(guī)劃的動態(tài)性來加強規(guī)劃彈性。規(guī)劃的動態(tài)性可以通過滾動式的規(guī)劃來實現，其方法是：用土地規(guī)劃指標存量控制管理，按預定的時間間隔對規(guī)劃用地存量指標庫進行調整[4]。通過對規(guī)劃實施中土地利用的布局、數量、用途和效益進行及時監(jiān)測和評價來預測所需最低庫存量，規(guī)劃用地剩余指標接近規(guī)定的最低庫存量時，則以此為基期，對下一個預定時間間隔的土地利用進行安排。預定的時間間隔以5年為宜，依據是國民經濟社會發(fā)展五年計劃以及重大建設項

8、目的建設周期也在5年左右。3.5提高多目標規(guī)劃方案的彈性化土地利用是一個復雜龐大的系統(tǒng)，必須擬定彈性化的多目標規(guī)劃方案才能保障規(guī)劃的效益最大。多目標規(guī)劃方案包括兩方面：其一是指在一個方案中體現多目標發(fā)展和布局，如優(yōu)先保證建設用地的供給、最大限度保護耕地尤其是基本農田等；其二是指根據不同的規(guī)劃目標做出不同方案，形成一套完整的彈性規(guī)劃，以供決策部門選擇，如強調土地經濟收益，注重土地的生態(tài)效益、社會效益等。3.6提高土地用途管制規(guī)則的彈性實行

9、土地用途管制制度是《土地管理法》中明文規(guī)定的。土地用途管制體系內容包括土地利用方向、土地用途轉換、土地利用程度、土地利用效益管制幾方面。從土地用途管制的發(fā)展歷程看，土地用途分區(qū)管制及管制規(guī)則已逐漸向彈性化方面發(fā)展，具體表現為向“整體計劃發(fā)展”、“表性分區(qū)”、“發(fā)展權流轉”以及“特殊地區(qū)”等條例方向發(fā)展[5]。結合相關學者的研究，采取以下思路來增強土地用途管制規(guī)則的彈性。其一、對基本農田保護區(qū)、風景名勝區(qū)、生態(tài)保護區(qū)按照“特殊地區(qū)”條例，

10、加強土地利用方向、土地用途轉換的管制，切實落實相關政策，依法依規(guī)；其二、對基本農田除外的農業(yè)用地區(qū)，在依法依規(guī)的前提下，給予適當的發(fā)展選擇權，在土地利用方向、土地用途轉用管制的基礎上強調土地利用程度和利用效益的管制；其三、對建設用地區(qū)，按照“發(fā)展權流轉”條例，通過市場規(guī)則調整，尤其強調土地利用程度和土地利用效益的管制。4結語土地利用總體規(guī)劃是土地管理的基礎，應建立和完善土地利用規(guī)劃的思想和方法論，使得規(guī)劃的理論創(chuàng)新與實踐結合。土地利用總

11、體規(guī)劃中的彈性理論研究正是基于這一目的，在規(guī)劃編制和實施過程中應用彈性理論，切實加強規(guī)劃編制的科學性和規(guī)劃實施的可行性。參考文獻：[1]張全景歐名豪.中國土地用途管制制度的耕地保護績效研究[M].北京:商務印書館出版2008.[2]張友安鄭偉元.土地利用總體規(guī)劃的剛性與彈性[J].中國土地科學2004(1):2425.[3]吳次芳邵霞珍.土地利用規(guī)劃的非理性、不確定性和彈性理論研究[J].浙江大學學報(人文社會科學版)2005(4):1