存量時期建設(shè)的規(guī)劃引導(dǎo)－以英國規(guī)劃體系為鑒

1、存量時期建設(shè)的規(guī)劃引導(dǎo)——以英國規(guī)劃體系為鑒存量時期建設(shè)的規(guī)劃引導(dǎo)——以英國規(guī)劃體系為鑒張嘉殷摘要：我國部分地區(qū)已進入存量規(guī)劃工作時期，然而當前目標導(dǎo)向型的藍圖式規(guī)劃引導(dǎo)，通則式的規(guī)劃許可制度并不適應(yīng)的存量規(guī)劃的性質(zhì)。本文基于以上兩大問題，借鑒英國的規(guī)劃體系，探求其如何將規(guī)劃引導(dǎo)指向城鎮(zhèn)現(xiàn)實問題的治理，如何利用規(guī)劃管理制度促進城鎮(zhèn)治理得以合理公平地開展。經(jīng)過對英國規(guī)劃體系的參照，建議我國采用策略型的規(guī)劃引導(dǎo)取代藍圖式的引導(dǎo)，以問題導(dǎo)向型

2、的規(guī)劃編制邏輯取代現(xiàn)有的目標導(dǎo)向型思路，以自由裁量的規(guī)劃許可制度取代通則式制度，通過嚴格管控規(guī)劃管理的決策過程保障自由裁量決策的合理性。關(guān)鍵詞：存量規(guī)劃，問題治理，利益主體，規(guī)劃引導(dǎo)，控制管理，策略，協(xié)商1背景1.1城鎮(zhèn)化中后期的規(guī)劃工作轉(zhuǎn)變1.1城鎮(zhèn)化中后期的規(guī)劃工作轉(zhuǎn)變改革開放以來，我國的綜合實力得到極大的提高，城鎮(zhèn)建設(shè)工作快速推進，整體城鎮(zhèn)化率從1978年的12%飆升到2012年的52.7%。沿海發(fā)達地區(qū)的城市化率達50%70%水

3、平，按照城鎮(zhèn)化發(fā)展指標，已進入城鎮(zhèn)化發(fā)展中后期、減速放緩發(fā)展時期，城鎮(zhèn)化工作重點從量的提高轉(zhuǎn)向質(zhì)的提升。同是，過去太過高速的城鎮(zhèn)化進程，影響了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，已遺留下一系列亟待處理的城市問題。對于進入城鎮(zhèn)化中后期的城市，當前的城市建設(shè)工作核心轉(zhuǎn)為處理城市快速發(fā)展應(yīng)發(fā)的負面影響，治理城市問題，提升城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵質(zhì)量。對應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作重心，應(yīng)從城鎮(zhèn)快速發(fā)展時期城區(qū)擴張的增量規(guī)劃，轉(zhuǎn)向以城鎮(zhèn)存量優(yōu)化的存量規(guī)劃時期。1.2存量規(guī)劃時期的新挑戰(zhàn)1.

4、2存量規(guī)劃時期的新挑戰(zhàn)存量規(guī)劃工作的主要目標對象是城鎮(zhèn)中已建用地，使用權(quán)屬通常已出讓。在改善公共服務(wù)水平，優(yōu)化調(diào)整低效能用地，難免需要協(xié)調(diào)既有產(chǎn)權(quán)所有人。對公共環(huán)境的改善，對城鎮(zhèn)中的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進行升級優(yōu)化，開展“舊城改造”、“三舊改造”時，難免會觸及部分產(chǎn)權(quán)所有人的利益。相對于增量規(guī)劃時期單一產(chǎn)權(quán)，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜的存量規(guī)劃時期，規(guī)劃工作復(fù)雜程度加大。規(guī)劃工作者不但需要對物質(zhì)空間進行規(guī)劃設(shè)計，還要平衡由產(chǎn)權(quán)問題而衍生的多元利益主體的訴求。雖

5、然為社會公眾服務(wù)是存量規(guī)劃工作的出發(fā)點，但不能處理好各利益主2.2通則式的規(guī)劃管理制度與協(xié)調(diào)多元利益主體間的矛盾2.2通則式的規(guī)劃管理制度與協(xié)調(diào)多元利益主體間的矛盾2007年開始實施的《物權(quán)法》已明確了對公民所有產(chǎn)權(quán)物業(yè)的保護。在調(diào)整、優(yōu)化、提升城區(qū)中的低效用地時，對已有產(chǎn)權(quán)歸屬的用地進行改動時，需要取得相關(guān)利益主體同意，以體現(xiàn)對公民物權(quán)的保護。對城市環(huán)境問題的治理，對舊區(qū)低效用地的優(yōu)化的工作中，需協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的訴求。然而，協(xié)調(diào)可能

6、存在妥協(xié)與變更的情況，決策可能因協(xié)調(diào)的結(jié)果而發(fā)生變動，規(guī)劃管理工作的決策可能存在不確定性。但是，通則式的許可制度是對嚴格控權(quán)的控制性詳細規(guī)劃的落實，具有十足的剛性。規(guī)劃行政許可的頒發(fā)，須嚴格核對建設(shè)項目遵循控制性詳細規(guī)劃的規(guī)劃條件。當前的規(guī)劃管理制度，并沒有為協(xié)調(diào)過程帶來的決策不確定性，留下商討與變化的余地。現(xiàn)階段的規(guī)劃管理體系，同樣沒有為新挑戰(zhàn)做好必要的準備，不足以支持存量規(guī)劃工作的有效開展。2008年開始實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立了控

7、制性詳細規(guī)劃的嚴格規(guī)則控權(quán)模式，并以通則式的“一書兩證”行政許可制度保證其嚴格規(guī)則的實施。確立嚴格規(guī)則模式與通則式許可方法的目的，在很大程度上，是為了控制在城鎮(zhèn)化快速推進中的各種不按規(guī)劃指引實施的建設(shè)亂象。剛性十足的控制性詳細規(guī)劃與規(guī)劃許可制度，促進了增量規(guī)劃時期的建設(shè)工作的高效、有序推進。一定的發(fā)展階段，需要與之發(fā)展條件相適應(yīng)規(guī)章制，發(fā)展環(huán)境的變化也將對法規(guī)與行政工具提出新的要求。在存量規(guī)劃時期，規(guī)劃工作也對引導(dǎo)其工作開展的規(guī)劃體系提

8、出新的訴求。增量規(guī)劃時期的規(guī)劃引導(dǎo)，并不適用于存量規(guī)劃事情的城市治理工作。問題導(dǎo)向型的規(guī)劃思路，富有彈性的規(guī)劃模式，促進協(xié)商的規(guī)劃管理方式，都是當前存量規(guī)劃工作所缺少的必要支撐。3.英國規(guī)劃體系的借鑒英國自1907年頒布《住房及城市規(guī)劃諸法》，正式開始了對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的探索，在百年的摸索前行中，其城鄉(xiāng)規(guī)劃一直處于不斷的變革之中。其城鄉(xiāng)建設(shè)重點，經(jīng)歷了最初因住房短缺而建設(shè)新區(qū)的對外擴張，到當前城鄉(xiāng)治理的內(nèi)涵提升的更迭。自1907年以來，英