（節(jié)選）2011年--外文翻譯--公共服務外包的形式及其局限性（譯文）

1、<p><b>　　中文5800字</b></p><p>　　出處：Muench M. Outsourcing of Public-Services - Forms and Limitations[J]. Creative & Knowledge Society, 2011, 1(2):83-95.</p><p><b>　　譯文<

2、;/b></p><p>　　公共服務外包的形式及其局限性</p><p>　　Michael Muench</p><p>　　關鍵詞：公共服務；外包；公私伙伴關系；輔助性原則；制造或購買的決定；公 共法</p><p><b>　　……</b></p><p>　　2．外包的原因、類型和

3、可能性</p><p>　　2.1 外包的原因</p><p>　　2.1.1 區(qū)域經(jīng)濟方面 當外包任務預計將在提供服務上實現(xiàn)更高的效率，特別是基于個人更靈活的適應</p><p>　　能力和行為方式，加上結果變化影響，于是就存在另一個優(yōu)勢，通常被認為是由于專 業(yè)化和曲線效應，而以服務生產(chǎn)的規(guī)模化及更好的效率為基礎的。類似的效果是由于 下放任務時的責任轉移。其中的

4、一個原因可以在產(chǎn)權理論中找到。當產(chǎn)權明顯分離的 時候，代理人員將會盡最大努力去實現(xiàn)自己的動機，即實現(xiàn)生產(chǎn)過程中的成本效應和 資源的節(jié)約，因為他們可以直接在自己的努力下，從最高利潤形式中追求利益最大化。 競爭理論也被視為同樣適用，因為它描述了帕累托最優(yōu)的情況下所有主體與其他市場 參與者在由此產(chǎn)生的的任務中達到他們的個人最優(yōu)化的總體情況。這種狀況只在市場 環(huán)境中存在，而不是行政環(huán)境中。這個市場優(yōu)化過程的一般規(guī)則由法律和一只“看不見 的手”進

5、行詳細的控制(Metzger，M. 1990 第 50 頁)。</p><p>　　另一個重要方面是促進小型/中型公司的發(fā)展，因為這些公司代表著大多數(shù)的德國 公司，他們被認為是經(jīng)濟成功的原因和德國經(jīng)濟靈活性的重要表現(xiàn)。而如今，這一變 化趨向于更小、更分散的單位，他們更靈活、更具創(chuàng)新性，在面對市場時能夠更快地 反應，調(diào)整戰(zhàn)略維度。分權的優(yōu)點可以用一個突出的例子來說明，那就是法本公司的 分立。法本公司是第二次世界大戰(zhàn)

6、中崛起的一個巨大的德國企業(yè)集團，掌控者依次是 巴斯夫、拜耳和赫斯特。后來在極短時間內(nèi)，每一個繼任者都將集團做得更大，比之</p><p>　　前更成功(Engels，W. 1976 第 40 頁)。 外包的公共服務也可以提高服務的質量水平。如今服務更貼近用戶，更加細化，</p><p>　　開放時間更長，并且有更好的客戶溝通策略。服務質量的定義被完全嵌入到用戶的期 望之中(Dichtl，E

7、. 1993 第 127 頁)。</p><p>　　2.1.2 財政方面</p><p>　　因為社區(qū)的金融形勢非常緊張，外包為私有化任務提供了一個救援的可能性。社 區(qū)可以使私營公司按照社區(qū)的方式提供服務并向這些公司支付之前政府為提供服務 所花費的成。于是社區(qū)只需要支付費用，而不是去研究相關投資資本如何使用。另一 個可能性是服務私有化可以不考慮彌補花銷，因此社區(qū)赤字大幅減少。</p

8、><p>　　改變公司的提供服務的法律形式也會獲得大量節(jié)省：由于公共服務通常有更高的 門檻和副作用，會導致個人成本降低。當服務由私有化的公司來完成時，可以從支付 費用中扣除增值稅并回歸政府財政，這將節(jié)約 19%的財政資金(Gerlach-Mach，R. 2010</p><p>　　第 85 頁，Cronauge，U. 1992 第 48 頁)。 儲蓄也將造成更多的目標群體對相關事物的專注以及

9、市場分割，導致深化相關市</p><p>　　場的三個步驟：通過定義業(yè)務相關的細化項目，識別并擴展相應的市場。定義任務是 設定自己的角色和任務，最后定義市場計劃和生產(chǎn)策略。市場研究和分析產(chǎn)品/服務的 范圍(Abell，D.F. and Hammond，J.S. 1980 第 9 頁)。相反，公共服務不能選擇產(chǎn)品/服 務，因為它與每個市場參與者都有密切相關的聯(lián)系(Raffée，H. and Fritz，W

10、. and Wiedmann，K.-P. 1989 第 948 頁)。</p><p>　　2.1.3 政策方面</p><p>　　市場監(jiān)管政策，在社會民主國家的經(jīng)濟影響是減少和盡可能多的公共服務應該私 有化。只有私人經(jīng)濟活動的監(jiān)管框架是由政府設定。自由主義經(jīng)濟理論促進競爭的最 佳校正，這種可能性應該盡可能使用。所有的立法都要求社區(qū)私有化盡可能多的促進 中小型公司發(fā)展(Metzger，

11、M. 1990 第 77 頁)。</p><p>　　輔助性原則，起源于天主教社會教條，已經(jīng)包含在幾個公共憲法之中。它認為外 包的一個優(yōu)勢是將減少官僚主義。在任何民主國家，官僚機構的組織形式應該只被應 用在沒有其他替代形式的組織中(Engels，W. 1976 第 18 頁)。</p><p><b>　　2.2 外包任務</b></p><p&g

12、t;　　2.2.1 附加任務 附加的內(nèi)部工作任務不直接向公民提供公共服務，而是在最后的籌備工作和服務</p><p>　　內(nèi)部流程中運行。例如清理、印刷服務、資格課程、構建保護、廚房和餐飲服務、律 師、維修店以及冬季道路服務這些附加性的任務(Hauser，H. 1984 第 22 頁)。</p><p>　　外包要求附加任務結果的假設垂直整合于公共服務中，超過經(jīng)濟聲級和制造太大 的垂直距離

13、(Hauser，H. 1984 第 23 頁)。外包是在定期通過配售的訂單條件下，使服 務的質量、穩(wěn)定性和可用性能夠經(jīng)久不衰。與大型國有企業(yè)和眾多資本資產(chǎn)相比，唯 一可能的是實質性的變化，如新建筑。因此，投資可以達到大幅減少和最小化(Metzger， M. 1990 第 151 頁)。例如清潔建筑物時，一個私營公司不需要雇傭具有公共服務水平 的員工，而是會使用更便宜、不需支付社會保障費用的助理員工 (Bud.us，D. 1982 第 1

14、06 頁)。</p><p>　　在教育公共服務系統(tǒng)中， 特定的公共服務問題處理內(nèi)部有一個分割策略，一般它 的任務被外包給商業(yè)公司(Metzger，M. 1990 第 147 頁)。</p><p>　　2.2.2 特色公共服務</p><p>　　核心主權強制公共服務，和廢物管理、教育、兒童看護、劇院等一樣，通常也是 由全民所有制企業(yè)或組織提供的。在美國有一個非常

15、成功的例子，就是在公立學校中， 通過一家私人公司私有化運營學校。然后發(fā)展到醫(yī)院，并引入到盈利組織中。私營醫(yī) 院在他們的運營成本上幾乎有 30%的優(yōu)勢。社會任務通常由慈善組織或一個單獨的法 律組織來完成。在美國，長期存在一種新趨勢，就是構建區(qū)域策劃和開發(fā)私人建筑公 司。這種公私合作開始于 1992 年的德國(Friedmann，J. 1992 第 39 頁)。</p><p>　　其他領域的公共服務特征——如電氣公

16、司，他們通常是由私人組織形式或提供供 應地區(qū)的私營企業(yè)(Bogumil，J. 2007 第 89 頁)。眾所周知，關于公共交通很容易外包 車庫或港口，但公交系統(tǒng)要實現(xiàn)外包就很困難。多數(shù)情況下， 現(xiàn)在的大型基礎設施公 司試圖代表社區(qū)提供公共交通而成為一個服務提供者，而且他們確實也已經(jīng)贏得了投 標運動(Eichhorn，P. 2007 第 67 頁)。即使對規(guī)劃、建設和運營機場最初并沒有成功， 但是民營企業(yè)已經(jīng)對統(tǒng)一后的德國柏林機場獲得了管

17、理權。對很多其他領域，比如游 樂場服務和通用服務公司，社區(qū)有權自由選擇他們運作的法律形式，因此使它更容易 在私下組織和運營這些服務(Cronauge，U. 1992 第 119 頁)。</p><p><b>　　2.3 外包的類型</b></p><p>　　2.3.1 委托與競標 公共服務有兩種類型的委托。給予讓步的系統(tǒng)是基于許可私人合作伙伴的，其實</p&

18、gt;<p>　　質是組織和金融責任轉移到私營部門。許可方直接與用戶或消費者洽談承包及實施的</p><p>　　定價政策，計算自己操作的金融風險(Kuhlmann，S. 2009 第 63 頁)。社區(qū)是唯一的監(jiān) 管法律框架和服務交付認可者。此外，為了確保不間斷服務，許可將有廣泛的控制權 利。在公有制組織許可的情況下，控制機制更加嚴格。在基本情況下，許可私人擁有 和經(jīng)營公司，許可安排服務和區(qū)域壟斷的

19、定義，如必須包括什么服務。作為補償，被 許可人將不得不支付一個預定義的執(zhí)照費。這類合同的持續(xù)時間通常是 10 至 30 年，</p><p>　　由于時間長，合同必須準確簽訂(Knappe，R. 2010 第 64 頁)。同時，在較長時間內(nèi)會 存在潛在的一次性投資折舊，將導致更少的成本被考慮在計算用戶的費用之中。</p><p>　　第二個可能性外包服務是競標(Wegener，A. 200

20、7 第 29 頁， Wohlfahrt，N. 2011</p><p>　　第 90 頁)。在這種情況下，社區(qū)發(fā)起招標公告并邀請所有感興趣的公司提交投標。社 區(qū)將保持金融責任，將繼續(xù)與用戶合作。最重要的商業(yè)和管理仍然是通過接收一定數(shù) 量的私人公司呈現(xiàn)服務。通常是比如通過教堂操作托兒中心，私人廢物管理公司處理 公共廢物和足球俱樂部經(jīng)營市政體育場。</p><p>　　2.3.2 組織的公共法

21、律形式下的外包</p><p>　　公共法律組織形式可以區(qū)別為那些有自己的法律實體的和那些沒有的。即是否擁 有一個獨立的法律實體的公共協(xié)會或公共機構。當然也有公共基礎建設，但他們與這 篇文章不相關。公共協(xié)會合作的典型類型，是多個社區(qū)為公民在水和能源領域提供服 務(Cronauge，U. 1992 第 64 頁)。協(xié)會其成員和用戶的內(nèi)部和外部關系，由強制性的 法律定義和使用費用來聯(lián)第在一起，他們關于記賬或管理組織方

22、面并沒有法律定義。 協(xié)會的成員必須保證協(xié)會的資助，盡管沒有定義或固定資本要求。這也是公共關系只 能部分接受商業(yè)環(huán)境的原因，因為他們沒有獨立的信譽，因此只能(經(jīng)濟情況下)由其 成員采取行動。(Sander，O. and Weiben，W. 1981 第 71 頁)。</p><p>　　公共機構是一個相反實體對象，意味著人員和資產(chǎn)，注定會促成某些公共目標。 不排除某些團體沒有利潤取向，只關注所有公民的福祉，這可能被

23、視為一個慈善組織， 因此獲得免稅的地位。在德國，最常見的公共機構是公立銀行，它通常是由一個社區(qū) 來建立——銀行的深入監(jiān)管由國家公共銀行法規(guī)定了非常嚴格的法律形式 (Bremen， B. 2011 第 101 頁， Cronauge，U. 1992 第 54 頁)。</p><p>　　2.3.3 私法法律下的外包</p><p>　　在這些替代形式的法律組織公共經(jīng)濟行為，它被認為是有用的

24、且能夠適用于私營 部門的。其中包涵了管理學原理、融資、人力資源政策與公司內(nèi)部管理的直接責任。 社區(qū)的立法不允許任何社區(qū)參與合伙企業(yè)或有限責任合伙，因為社區(qū)不應該讓一些無</p><p>　　法確保會承擔責任的組織參與進來而由社區(qū)自己承擔風險(Sander，O. and Weiblein， W. 1981 第 68 頁)。</p><p>　　一個公司或股份公司的的運營形式是使用最廣泛的法律

25、形式和有清晰和簡單的 規(guī)則。要求有限責任股東的公司資產(chǎn)和可能的最大損失永遠是自己的投資。年度股東 大會對戰(zhàn)略和非常基本的管理問題進行決定，同時包括確定委員會所有相關聯(lián)的操作 管理和決策。監(jiān)督董事會正在積極控制整個業(yè)務，該系統(tǒng)保證一個獨立的管理公司沒 有永久的危險影響，調(diào)和公司和市政當局之間的目標沖突。</p><p>　　類似地，應當使用較少的初始資本需求。假如有限責任公司的股東僅提供 25.000 歐元的最低實

26、收資本的 50%。與股份公司一樣，有一個嚴格的責任限制，只允許是公 司資產(chǎn)。股份公司的基本優(yōu)點適用于有限責任公司，但有可能進一步創(chuàng)建一個單獨的 規(guī)則集來影響公司和股東之間的關系。它是一種常見的習慣名稱特定的業(yè)務或管理決 策，公司的董事未經(jīng)批準不得行使股東。這意味著比證券公司以外的業(yè)務策略有更多 的可能性和影響。</p><p>　　兩種形式的正式私有化外包任務，以及公司私法法人的任務，相比社區(qū)的組織責 任或金融風

27、險的優(yōu)勢，是更專業(yè)的管理和記賬系統(tǒng)和更大的靈活性和更強大的戰(zhàn)略承 諾和性能管理 (Eichhorn，P. and Loesch，A. 1989 第 1307 頁)。</p><p>　　3. 外包的局限性</p><p>　　3.1 法律上的局限 公共服務的生產(chǎn)任務可以外包和私有化，但是需要非常注意可能發(fā)生的法律和憲</p><p>　　法限制。當他們不僅不永久

28、負責的社會環(huán)境下，由私營企業(yè)提供服務被認為是可以接 受的。一般的公共服務項目和任務可以在限制很小的情況下進行外包。通常最突出的 先決條件是，地方政府的影響必須是為了維護法治的原則，民主和社會狀態(tài)(Gromoll， B. 1982 第 156 頁)。德國憲法第 20 條規(guī)定了一些權利和責任，即對社會弱勢群體進 行定性和廉價的公共服務方面的支持與資助。然而到目前為止沒有得到較好的監(jiān)管， 這與那些先決條件沒有被滿足密不可分。這是公共組織和私營

29、部門在每一個社會公共 服務的生產(chǎn)和分配的判斷標準。社會必須確保每個公民都有權利和可能去沒有限制或 障礙地享受公共服務，且在組織服務過程中使用私營企業(yè)的話，適當?shù)暮贤梢砸?guī)定 和約束服務的提供者 (Haupt，K.-J. 1988 第 95 頁)。</p><p>　　進入私法實體的法律限制我們已經(jīng)在 2.3.3 中討論過，我們發(fā)現(xiàn)可能造成債務威</p><p>　　脅的限制因素主要取決于之

30、前選擇的公司類型。</p><p>　　3.2 微觀經(jīng)濟和宏觀經(jīng)濟的局限性 外包在微觀經(jīng)濟層面的一個危險是可能建立一個地區(qū)性的壟斷，從而在一些相同</p><p>　　或相似的業(yè)務領域對私營企業(yè)制造一個競爭性威脅。這一威脅提出了精心設計和實現(xiàn) 法律化的必要性，或是為了防止擠出效應而出現(xiàn)的組織局限的必要性。而且在處理非 常復雜的任務時常常需要加入不同部門的資源，這會導致組織結構復雜化，但服務

31、質 量不應該受到外包的不良影響(Deutscher St.dtetag 1990 第 54 頁)。</p><p>　　外包核心競爭力和非常專業(yè)的技術或服務產(chǎn)生的不必要依賴性會導致另一個問 題。進而在包含高沉沒成本的領域產(chǎn)生局限。有一個很好的例子說明這個問題，污水 處理工作代表一個非常高的社會資本投資和長期資產(chǎn)。長期的投資恰恰是最不容易被 私有化的。</p><p>　　一般來說，公共服務

32、的私有化將降低公共支出額度，提高國內(nèi)生產(chǎn)總值。當服務 被透明地在私營部門進行生產(chǎn)時，整個價值創(chuàng)造過程將反映在宏觀經(jīng)濟對國內(nèi)產(chǎn)品的 計算。當相同的過程被隱藏在公共服務之中，就不能完全反映在國家財政預算上。公 共服務的私有化會導致相關的業(yè)務領域出現(xiàn)大規(guī)模的增長。雖然不是一個社會服務， 電信公司的私有化已經(jīng)產(chǎn)生了一個激烈的競爭，并導致使用價格急劇下降。老上市公 司平均員工數(shù)量的下降，促使許多新公司和員工的數(shù)量在整個行業(yè)急劇上升。</p&

33、gt;<p>　　3.3 政策上的局限</p><p>　　外包過程中最大的政策局限性的焦點是外包中私有化的一面。工會自然會反對外 包的過程，因為他們從組織的角度來看的話，利潤取向和競爭對他們的顧客和工作環(huán) 境沒有好處。通常外包行為會因為無法獲得生產(chǎn)公共服務權利的危險而遭到排斥和拒 絕，從而導致人們認為公共服務在勞動力市場具有一個掌控社會進步的功能(Gromoll， B. 1982 第 35 頁)。

34、</p><p>　　根據(jù)政治方向的不同，對公共服務的私有化或外包問題上也有不同的觀點。保守 政黨通常反對警察，學校和監(jiān)督政府等核心公共服務方面的外包行為。自由黨派為了 滿足他們要求營造一個除了一般的規(guī)則外沒有國家干預的單純經(jīng)濟環(huán)境，于是一直在 公共服務每個領域進行私有化可能性研究， 而其他以社會為導向的政黨則反對任何 形式的外包，他們只希望看到公共部門與私營企業(yè)的合作，或是以一種可接受的形式 使私營企業(yè)公有化(

35、Naumann，M. 2011 第 68 頁，Metzger，M. 1990 第 19 頁)。</p><p>　　社區(qū)本身有時并不喜歡外包行為，因為這將減少他們的影響力以及政治和經(jīng)濟權</p><p>　　力。通?？梢缘贸黾俣?，只有公共服務自身才能夠在公民可接受的社會價格前提下， 為其提供質量和數(shù)量上都能達到較高水平的服務。他們也意識到州和聯(lián)邦憲法的立法 和政治權力是所有經(jīng)濟活動的普適

36、性準則，當一個公法的法律實體被使用，或是當那 些任務是直接在公共服務結構執(zhí)行時，他們只看到了民主意識和政治影響力，同時通 過控制市議會作為擔保。</p><p>　　結論 外包的領域和問題是眾多和復雜的。社區(qū)的局限性導致商業(yè)公司的創(chuàng)建和擴展：</p><p>　　沒有以公共目的為目的的理由，使得市政當局無權參與一個公司的運作。如果社區(qū)想 創(chuàng)建一個公司，它必須確保這種公司及規(guī)模不遭受民營經(jīng)濟

37、市場參與者和開源節(jié)流的 一貫原則所妨礙。所以沒有必要也沒有理由，在社會民主的市場經(jīng)濟環(huán)境下去不斷發(fā) 展和擴大公共服務或是公有化企業(yè)(Flieger，H. 1989 第 433 頁)。</p><p>　　外包行為的局限性并不是由法律來規(guī)定的，外包的程度通常不是由理性標準決定， 而是與一些具有相關性或是相牽連的社會，經(jīng)濟和政治方面的組織之間的一種妥協(xié)。 系統(tǒng)審查如同標準設立一樣困難，就像社會認同進入討論和決策過程，

38、這個標準是不 可計量的。因而諸如減少公共服務，實現(xiàn)節(jié)約直接成本，減少勞動力成本等就非常重 要。</p><p>　　在荷蘭，一種非常成功而且進步的公共服務委托方式已經(jīng)實現(xiàn)。市議會只負責設 置政策目標和年度預算，而公共服務的管理部門有權利和責任去實現(xiàn)這些具體目標。 他們對每一個公共服務產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供給定一個最高價格，并且嚴格實行內(nèi)部質量、 價格、服務水平方面的監(jiān)督。而最終成效是，8 年后公共服務方面的財政支出從人