煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金廢止論

1、<p>　　煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金廢止論</p><p>　　摘 要 風(fēng)險抵押金提高了設(shè)立煤礦企業(yè)的門檻，造成大量資金積壓，不利于經(jīng)濟發(fā)展。各地出于發(fā)展經(jīng)濟的實際考慮，在收取風(fēng)險抵押金時多采取消極態(tài)度。煤礦企業(yè)可以通過向員工收取風(fēng)險抵押金的方式轉(zhuǎn)嫁企業(yè)風(fēng)險抵押金，侵害了煤礦企業(yè)員工的權(quán)利。風(fēng)險抵押金不具有轉(zhuǎn)移風(fēng)險的功能，應(yīng)對重大安全生產(chǎn)事故時的保障能力非常有限。安全生產(chǎn)責(zé)任保險比風(fēng)險抵押金更具優(yōu)越性

2、，風(fēng)險抵押金制度已經(jīng)到了終結(jié)的時刻，必須廢除安關(guān)于煤礦企業(yè)風(fēng)險抵押金的相關(guān)規(guī)定。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 煤礦企業(yè) 風(fēng)險抵押金 責(zé)任保險 </p><p>　　作者簡介：李遐楨，法學(xué)博士、博士后，華北科技學(xué)院人文學(xué)院，法學(xué)系主任。 </p><p>　　中圖分類號：D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-0592（2014）02-104-03 </

3、p><p>　　根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》，財政部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局聯(lián)合制定了《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金管理暫行辦法》，要求煤礦企業(yè)按照規(guī)模大小繳納60-600萬元不等的煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金（以下簡稱風(fēng)險抵押金），作為保障本企業(yè)因生產(chǎn)安全事故而直接發(fā)生的搶險、救災(zāi)費用支出與相關(guān)善后費用的支出。該辦法自2006年1月1日起實施至今歷時已經(jīng)7年，它對我國安全生產(chǎn)事故搶險、救災(zāi)以及善后等

4、支出確實起到了一定的保障作用。但本人從中國知網(wǎng)上的檢測情況看，多數(shù)文章是新聞報道如某某省、市在煤礦等高危行業(yè)實行風(fēng)險抵押金或者各地關(guān)于實施風(fēng)險抵押金的管理暫行辦法，在理論上對該制度進(jìn)行研究的文章極少，這些論文對風(fēng)險抵押金存廢主要有兩種不同的觀點：一種觀點認(rèn)為，煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度是非常必要的，它是經(jīng)濟行政法性質(zhì)的合法干預(yù)，能夠?qū)崿F(xiàn)“生命權(quán)優(yōu)位”的價值目標(biāo)等，同時提出應(yīng)該進(jìn)一步擴大風(fēng)險抵押金的征收范圍。另一種觀點則認(rèn)為，風(fēng)險抵押

5、金制度不是長治久安之策。我認(rèn)為，從我國現(xiàn)有情況看，我國應(yīng)當(dāng)廢止煤礦企業(yè)風(fēng)險抵押金制度。 </p><p>　　一、風(fēng)險抵押金提高了設(shè)立公司的門檻，造成資金積壓 </p><p>　　市場經(jīng)濟就是資本經(jīng)濟，為了調(diào)動民間資本投融資，我國《公司法》降低了設(shè)立公司的最低資本額要求，設(shè)立公司的門檻越來越低。但是，按照《企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金管理暫行辦法》第4條的規(guī)定，高危企業(yè)需要繳納60萬至600萬

6、不等的金錢，該數(shù)額已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過有限責(zé)任公司的注冊資本額（3萬元，一人公司10萬元），甚至已經(jīng)超過股份有限公司的最低注冊資本額（600萬元）。很多投資者面對高額的風(fēng)險抵押金，只能退出煤礦企業(yè)，甚至有些地方將存儲風(fēng)險抵押金設(shè)為安全生產(chǎn)許可前提條件，不存儲風(fēng)險抵押金的，不能辦理安全生產(chǎn)許可證。即使煤礦企業(yè)設(shè)立人能夠存儲高額的風(fēng)險抵押金，這也增加了公司的設(shè)立成本，我們知道一個企業(yè)設(shè)立之初，舉步維艱，高額風(fēng)險抵押金將在一定程度上影響安全生產(chǎn)資金的

7、投入?？梢姡L(fēng)險抵押金提高了煤礦企業(yè)的設(shè)立成本，在一定程度上阻礙了煤礦公司的設(shè)立。 </p><p>　　風(fēng)險抵押金由企業(yè)按時足額存儲，風(fēng)險抵押金實行專戶管理。當(dāng)企業(yè)發(fā)生生產(chǎn)安全事故后產(chǎn)生的搶險、救災(zāi)及善后處理費用時，原則上應(yīng)當(dāng)由企業(yè)先行支付，確實需要動用風(fēng)險抵押金專戶資金的，經(jīng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門及同級財政部門批準(zhǔn)，由代理銀行具體辦理有關(guān)手續(xù)。只有在企業(yè)依法關(guān)閉、破產(chǎn)或者轉(zhuǎn)入其他行業(yè)時，由企業(yè)提出申請，并經(jīng)過省

8、、市、縣級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門及同級財政部門核準(zhǔn)后，風(fēng)險抵押金方可返還。可見，風(fēng)險抵押金將造成大量資金被“凍結(jié)”，嚴(yán)重占壓了流動資金，增加資金壓力，有的中小煤礦企業(yè)甚至面臨資金鏈斷裂。例如，有數(shù)據(jù)統(tǒng)計，湖南省現(xiàn)有符合繳存風(fēng)險抵押金的高危行業(yè)企業(yè)近萬家，按規(guī)定應(yīng)繳存風(fēng)險抵押金近20多億元。如果全部繳存，將占用和浪費巨大的流動資金。企業(yè)流動資金的匱乏將導(dǎo)致煤炭企業(yè)用于改善安全生產(chǎn)設(shè)施、設(shè)備資金投入減少，反而不利于安全生產(chǎn)事故的防范。 <

9、;/p><p>　　二、煤礦企業(yè)風(fēng)險抵押金“不服地方水土” </p><p>　　風(fēng)險抵押金造成企業(yè)資金積壓，特別是在當(dāng)前國際金融危機對我國實體經(jīng)濟產(chǎn)生不利影響的情況下，繳存風(fēng)險抵押金對資金鏈已非常緊張的企業(yè)來說，無疑加劇了資金壓力。各地出于發(fā)展經(jīng)濟的實際考慮，在收取風(fēng)險抵押金時多采取消極態(tài)度。所以，全國各地高危行業(yè)繳納風(fēng)險金的比例一直不高。例如，“據(jù)估算，長沙市如果足額繳納，則風(fēng)險抵押金多達(dá)

10、14億元。2008年以前，長沙市三大高危行業(yè)實收風(fēng)險抵押金2223萬元，只達(dá)到應(yīng)繳存金額的1.4%。”湖北安監(jiān)局副局長劉向東也表示，風(fēng)險抵押金推行幾年來，繳存率不足1/3，80%的中小企業(yè)不能繳納，甚至拒絕繳存。當(dāng)一項制度被超過2/3的人抵制時，該法已經(jīng)不再是“良法”而成了“惡法”，需要及時廢止這種惡法。 </p><p>　　三、煤礦企業(yè)存在轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險抵押金的嫌疑 </p><p>　　與

11、企業(yè)風(fēng)險抵押金相對應(yīng)的，有些企業(yè)向員工收取風(fēng)險抵押金。如果企業(yè)向全體員工收取風(fēng)險抵押金的，則為全員風(fēng)險抵押金。全員風(fēng)險抵押金是指生產(chǎn)經(jīng)營單位在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，為實施安全目標(biāo)管理責(zé)任制，依據(jù)不同崗位員工承擔(dān)的安全生產(chǎn)風(fēng)險的大小，設(shè)定不同的量化考核指標(biāo)，定期進(jìn)行綜合考評并兌現(xiàn)獎懲。學(xué)術(shù)界關(guān)于全員風(fēng)險抵押金是否有效的問題存在爭論。主張無效說的法律依據(jù)有勞辦發(fā)[1994]256號、1995年8月，原勞動部下發(fā)了《關(guān)于貫徹執(zhí)行若干問題的意見》以及

12、2008年的《勞動合同法》第9條的規(guī)定，根據(jù)上述規(guī)定，用人單位招用勞動者，不得扣押勞動者的居民身份證和其他證件，不得要求勞動者提供擔(dān)?；蛘咭云渌x向勞動者收取財物。所以，從這些規(guī)定來看，用人單位向員工收取抵押金的行為是違法的，無效；用人單位在招錄員工時，也不得與勞動者約定風(fēng)險抵押金。主張“全員風(fēng)險抵押金有效說”的依據(jù)則主要是原勞動部《對“關(guān)于用人單位要求在職職工繳納抵押性錢款或股金的做法應(yīng)否制止的請示”的復(fù)函》（勞辦發(fā)[1995]15

13、0號）。該復(fù)函指出：對用人單位向職工收取的“勞動合同保證金”、“勞動保護物品及生產(chǎn)工具使用（承包）抵押金”等行為也應(yīng)予</p><p>　　我國設(shè)立風(fēng)險抵押金制度的目的在于“強化企業(yè)安全生產(chǎn)意識，落實安全生產(chǎn)責(zé)任，保證生產(chǎn)安全事故搶險、救災(zāi)工作的順利進(jìn)行”。從立法初衷看，法律設(shè)置風(fēng)險抵押金的目的很好。但從我國《企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金管理暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定來看，風(fēng)險抵押金并沒有真正令企業(yè)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，也沒有真正建立風(fēng)

14、險分?jǐn)倷C制。企業(yè)繳納的風(fēng)險抵押金仍屬于企業(yè)所有，只能用于事故救援和善后處理，而且只能1∶1用于本企業(yè)，不能放大，不能統(tǒng)籌，事故的損失補償仍然由企業(yè)自己承擔(dān)。煤礦一旦發(fā)生安全生產(chǎn)事故，搶險、救災(zāi)以及善后支出的數(shù)額豈止600萬，有的將造成上億損失。例如，2013年3月12日，貴州省六盤水市馬場煤礦發(fā)生一起煤與瓦斯突出事故，造成25人死亡，每人獲賠103.6萬元，僅死亡賠償就達(dá)到2500多萬，區(qū)區(qū)600萬何以承擔(dān)起保障搶險、救災(zāi)和善后處理的巨

15、額費用？所以，繳存的風(fēng)險抵押金不能完全滿足損失賠償，一旦發(fā)生群死群傷事故，企業(yè)難逃“因災(zāi)返貧、一災(zāi)倒閉”的厄運，員工的合法權(quán)益得不到保障，也會給政府財政帶來壓力。因此，風(fēng)險抵押金不能實現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移，它沒有分散風(fēng)險的功能，對企業(yè)防范風(fēng)險意義不大。 </p><p>　　其實，一個企業(yè)對抗風(fēng)險的能力（或者更準(zhǔn)確地說是“承擔(dān)責(zé)任的能力”）并不在于其繳存了多少風(fēng)險抵押金，而更重要地是該企業(yè)的營利能力。只有當(dāng)企業(yè)財大氣粗了，

16、有足夠的資產(chǎn)用于安全生產(chǎn)事故的防范，才有充足的資金搶險、救災(zāi)或者處理善后事務(wù)。因此，從長遠(yuǎn)來看，運用行政手段讓煤炭企業(yè)繳存風(fēng)險抵押金對安全生產(chǎn)事故的防范、搶險、救災(zāi)甚至善后處理并無多大意義。 </p><p>　　五、安全生產(chǎn)責(zé)任保險取代風(fēng)險抵押金 </p><p>　　所有的煤炭企業(yè)都做大做強，都有充足的資金運用安全生產(chǎn)事故的防范、搶險、救災(zāi)或善后處理，這不可能，也不現(xiàn)實，而風(fēng)險抵押金制

17、度存在諸多問題，所以我們必須尋找一種制度取代風(fēng)險抵押金。國外實踐也告訴我們，將現(xiàn)代保險制度引入安全生產(chǎn)領(lǐng)域，以責(zé)任保險來分散安全生產(chǎn)事故損害，是一種非常成熟且恰當(dāng)?shù)淖龇?。與風(fēng)險抵押金不同，安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度（簡稱安責(zé)險）具有分散轉(zhuǎn)移風(fēng)險的能力，且比較而言，安責(zé)險的保障金額高于相應(yīng)的風(fēng)險抵押金的數(shù)額，安責(zé)險更利于提高對企業(yè)生產(chǎn)事故的賠償能力。例如，有人進(jìn)行如下測算：假設(shè)企業(yè)人員100人，若按每人死亡傷殘賠償限額20萬元計，企業(yè)每年只需繳

18、納保費2.8萬元，絕對總賠償限額可達(dá)2000萬元。如果企業(yè)選擇安全責(zé)任保險，不但能節(jié)省風(fēng)險抵押金的利息，還能為企業(yè)盤活資金，使企業(yè)幾百萬的資金免于積壓，為企業(yè)安全生產(chǎn)提供可靠保障。這是安責(zé)險與風(fēng)險抵押金的根本不同之處?？梢?，安責(zé)險在搶險、救災(zāi)、事故善后處理等方面具有優(yōu)越性。 </p><p>　　2006年，國家安監(jiān)總局和保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于大力推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域責(zé)任保險健全安全生產(chǎn)保障體系的意見》，要求建立“政

19、府推動、市場運作”的責(zé)任保險制度，采掘業(yè)、建筑業(yè)等高危行業(yè)將被首先試點。2009年召開的“全國推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險座談會”要求，在推進(jìn)安責(zé)險的試點中要處理好安全生產(chǎn)責(zé)任險與風(fēng)險抵押金的關(guān)系。安監(jiān)總局提出：安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金是保險的一種初級形式，在推進(jìn)安責(zé)險時，原則上企業(yè)可以在購買安責(zé)險與繳納風(fēng)險抵押金中二選一。已繳納風(fēng)險抵押金的企業(yè)可以在自愿的情況下，將風(fēng)險抵押金轉(zhuǎn)換成安責(zé)險。未繳納風(fēng)險抵押金的企業(yè)，如果購買了安責(zé)險，可不再繳納風(fēng)險抵押

20、金。2012年國家安監(jiān)總局起草的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法（修正案）（征求意見稿）》對生產(chǎn)經(jīng)營單位的相關(guān)保險制度進(jìn)行了完善，在規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位必須依法參加工傷保險的基礎(chǔ)上，要求危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存單位以及礦山、建筑施工單位應(yīng)當(dāng)參加安全生產(chǎn)責(zé)任保險。從現(xiàn)有法律看，安責(zé)險與風(fēng)險抵押金并存；從執(zhí)法部門的意見看，充分尊重法律，但鼓勵高危企業(yè)以安責(zé)險代替風(fēng)險抵押金。 </p><p>　　出于對現(xiàn)行立法的尊重，各省市

21、在修訂本地安全生產(chǎn)條例或者出臺安全責(zé)任保險實施辦法時，選擇了與中央保持高度一致的做法，也規(guī)定“安責(zé)險”與“風(fēng)險抵押金”二選一。例如，2012年新修訂實施的《上海市安全生產(chǎn)條例》第35條規(guī)定，“本市鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)相關(guān)責(zé)任保險。同時要求礦山、建筑施工、危險物品生產(chǎn)經(jīng)營、道路交通運輸、金屬冶煉、船舶修造、裝卸等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)依照國家和本市的有關(guān)規(guī)定實行安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度?！睘榱吮苊舛咧g的沖突，該條例同時規(guī)定，生產(chǎn)

22、經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)相關(guān)責(zé)任保險的，經(jīng)報送安全生產(chǎn)監(jiān)管部門審核同意，可以免于存儲安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金。而南京市則從2011年1月1日起，實施《南京市安全生產(chǎn)責(zé)任保險實施辦法》，高風(fēng)險的?；返绕髽I(yè)可以通過投保商業(yè)險來替代原來的風(fēng)險抵押金。為鼓勵投保安責(zé)險，山東省安監(jiān)局也規(guī)定，參加安責(zé)險的生產(chǎn)經(jīng)營單位可以“減交”或“免交”風(fēng)險抵押金。 </p><p>　　“安責(zé)險”與“風(fēng)險抵押金”之間的關(guān)系，雖然從中央到地方看法保

23、持一致。然而，從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方條例等立法層面上，風(fēng)險抵押金與安全生產(chǎn)責(zé)任保險之間的關(guān)系并沒有理清。但從實際效果看，風(fēng)險抵押金增加了企業(yè)尤其是中小企業(yè)的負(fù)擔(dān)，出于經(jīng)濟成本考慮，企業(yè)肯定會越來越多地選擇“安責(zé)險”。也就是說，國家推出“安責(zé)險”后，風(fēng)險抵押金的歷史任務(wù)基本上終結(jié)了，煤礦安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金的相關(guān)規(guī)定是不是也到了該進(jìn)行徹底清算的時候了？ </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： &

24、lt;/b></p><p>　　[1]王艷，楊思留，劉超捷.煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度初探.中國煤炭.2007（1）. </p><p>　　[2]何積順，劉曉民.風(fēng)險抵押金制度不是長治久安之策.現(xiàn)代職業(yè)安全.200（10）. </p><p>　　[3]風(fēng)險抵押金的尷尬.中國保險報.2009. </p><p>　　[4]代海軍