基于國際視野與科學(xué)發(fā)展的我國內(nèi)部控制框架體系研究.pdf

1、本文的題目確定為《基于國際視野與科學(xué)發(fā)展的我國內(nèi)部控制框架體系研究》。鉆研國際做法，是筆者思考命題的專業(yè)基礎(chǔ)；堅持科學(xué)發(fā)展，是筆者形成論點的指導(dǎo)思想。通過對世界主要經(jīng)濟體內(nèi)部控制發(fā)展歷史與現(xiàn)狀的國際比較，并通過總結(jié)、分析其經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合轉(zhuǎn)型時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際與內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀，筆者認為：在當前及今后一段時間內(nèi)，應(yīng)當著力推進以財務(wù)報告內(nèi)部控制為基礎(chǔ)和主線的我國內(nèi)部控制框架體系建設(shè)；我國內(nèi)部控制框架體系，應(yīng)當包括標準體系與實施體系；其

2、中，標準體系根據(jù)企業(yè)、政府部門與非營利組織的需求和特征分步推進，在現(xiàn)階段重點建立健全以大中型企業(yè)為藍本的企業(yè)內(nèi)部控制標準體系，逐步引導(dǎo)中小企業(yè)和其他單位健全內(nèi)控機制；實施體系應(yīng)以評價為抓手、以配套實施機制為保證，在探索首先對大型上市公司開展財務(wù)報告內(nèi)部控制評價，協(xié)調(diào)監(jiān)管部門評價、管理層評估與中介機構(gòu)審計的同時，切實抓好立法推動、宣傳學(xué)習(xí)、教育培訓(xùn)、理論研究和人才培養(yǎng)等配套工作，并且高度重視信息技術(shù)條件下實施內(nèi)部控制和深化內(nèi)部控制國際交流

3、與合作問題，推動我國內(nèi)部控制框架體系建設(shè)健康蓬勃發(fā)展，樹立中國內(nèi)部控制的品牌，展示中國內(nèi)部控制的魅力。筆者感到，站在較為宏觀的角度，通過國際與國內(nèi)、歷史與現(xiàn)實的對比分析，比較全面、系統(tǒng)地提出關(guān)于我國內(nèi)控框架體系建設(shè)的觀點，在當前我國內(nèi)控研究領(lǐng)域是較為獨到和居前的。 圍繞本文的基本命題，筆者分六章進行了論述，各章要點如下： 第一章：內(nèi)部控制基本概念的國際比較及其發(fā)展歷程與啟示。 通過比較可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界、實務(wù)界、國

4、外權(quán)威組織與經(jīng)典文獻，以及我國有關(guān)方面對內(nèi)部控制目標、要素和責任主體等基本概念的認識正逐步趨于一致，這為我們正確認識內(nèi)部控制并在此基礎(chǔ)上研究我國內(nèi)控框架體系提供了有利條件。與此同時，筆者認為，經(jīng)過內(nèi)部牽制、內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制整體框架四個階段的發(fā)展之后，當前內(nèi)部控制正處于在單位內(nèi)部管理需求與外部監(jiān)管要求之間尋求平衡的雙軌制運行階段。內(nèi)部控制的發(fā)展歷程啟示我們：內(nèi)部控制與經(jīng)濟社會發(fā)展從來都是相伴相隨的，“伴生性”與“服務(wù)性

5、”是內(nèi)部控制最基本的本職屬性；內(nèi)部控制促進經(jīng)濟社會發(fā)展的功能作用的發(fā)揮，在于其適應(yīng)性；內(nèi)部控制首先具有內(nèi)在服務(wù)性；實施內(nèi)部控制的單位所具有的公眾性，決定了其內(nèi)部控制同時具有公共性的一面：如何協(xié)調(diào)內(nèi)部控制的內(nèi)在服務(wù)性與公眾監(jiān)督權(quán)，從來都是一個重大而敏感的問題；內(nèi)部控制基本理念和方法技術(shù)的發(fā)展具有國際趨同性，但內(nèi)部控制的具體要求和實施機制具有本土化性質(zhì)；內(nèi)部控制與風險管理、公司治理、信息技術(shù)等越來越融合交織，使得現(xiàn)代內(nèi)部控制越發(fā)具有復(fù)雜性和

6、開放性；內(nèi)部控制的實施是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程；會計審計行業(yè)與內(nèi)部控制具有緊密聯(lián)系性，但在復(fù)雜多維的新形勢下，會計審計行業(yè)既要保持對推進內(nèi)部控制的積極性與主動性，又要保持適度的謹慎性；內(nèi)部控制的建立與實施，處于社會宏觀環(huán)境的制約之下。 第二章：對我國內(nèi)部控制框架體系建設(shè)的總體構(gòu)想。 我國內(nèi)控框架體系建設(shè)走過了不平凡的道路，取得了重要探索性、階段性成果，這些成果以及十個方面的寶貴經(jīng)驗，為我們構(gòu)建中國內(nèi)控框架體系奠定了扎實基礎(chǔ)。

7、當前，應(yīng)當本著立足國情、促進發(fā)展的原則，借鑒國際、基本趨同的原則，突出重點、分類推進的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合力實施的原則，重在引導(dǎo)、區(qū)別對待的原則，依托財會、穩(wěn)步推進的原則，原則導(dǎo)向、詳略得當?shù)脑瓌t，兼容并包、開放互動的原則，著力構(gòu)建企業(yè)、行政機關(guān)與非營利組織內(nèi)部控制標準相結(jié)合，內(nèi)部控制自我評估、注冊會計師審計評價與政府監(jiān)督檢查相結(jié)合，立法推動、宣傳學(xué)習(xí)、教育培訓(xùn)、理論研究與人才培養(yǎng)相結(jié)合，人工控制與信息技術(shù)控制相結(jié)合，貫徹實施與國際趨同相

8、結(jié)合，控制標準基本健全、科學(xué)合理，實施機制跟進到位、執(zhí)行有力，方法技術(shù)較為先進、相互補充，國際趨同不斷深化、影響擴大，適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求、符合內(nèi)部控制國際發(fā)展潮流，具有中國特色與魅力、并在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生良好影響的我國內(nèi)部控制框架體系。 第三章：對我國企業(yè)內(nèi)部控制標準建設(shè)的現(xiàn)狀與思考。 我國企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)表現(xiàn)出較大的差異性和不平衡性，部分境內(nèi)外上市公司全面加強內(nèi)部控制，取得較好成效；部分優(yōu)秀骨干企業(yè)突出重點

9、、以點帶面推進內(nèi)控建設(shè)，收到良好效果；一些大中型國有企業(yè)、股份有限公司和中外合資企業(yè)等以預(yù)算管理、財務(wù)控制為紐帶穩(wěn)步推進內(nèi)部控制，取得積極進展；但是，其他相當一部分企業(yè)控制弱化、管理松弛等問題還比較突出，推進內(nèi)部控制建設(shè)任重道遠。結(jié)合“四大”國際會計公司對我國公司內(nèi)部控制狀況提出的意見，以及國外上市公司在實施內(nèi)部控制中暴露出來的各種問題，筆者認為，對我國企業(yè)實施內(nèi)部控制的總體水平，不宜估計過高。我國企業(yè)內(nèi)控標準體系建設(shè)，應(yīng)當合理借鑒美國

10、科索理論框架，應(yīng)當樹立以財務(wù)報告目標為基礎(chǔ)和主線的理念。在此基礎(chǔ)上，努力搭建以基本規(guī)范為綱、以具體規(guī)范和應(yīng)用指引為目的企業(yè)內(nèi)控標準體系，并重點關(guān)注董事會建設(shè)、內(nèi)部審計建設(shè)等問題。同時，對小企業(yè)實施內(nèi)部控制保持清醒頭腦，采取務(wù)實措施。 第四章：關(guān)于我國政府及非營利組織內(nèi)部控制標準建設(shè)的有關(guān)問題。 美國和有關(guān)國際組織加強政府機構(gòu)及非營利組織內(nèi)部控制建設(shè)的情況和經(jīng)驗啟示我們：加強政府及非營利組織內(nèi)控建設(shè)是一個循序漸進、逐步發(fā)展

11、完善的過程；政府行為的合法性、財務(wù)報告的真實性與資源調(diào)配的適當性是美國政府內(nèi)部控制的核心關(guān)注點：政府及非營利組織內(nèi)部控制的發(fā)展，與企業(yè)內(nèi)部控制的發(fā)展相互影響和促進；加強政府會計準則建設(shè)是推進政府內(nèi)部控制建設(shè)的重要基礎(chǔ)和內(nèi)容；政府部門內(nèi)部審計機構(gòu)，在加強政府內(nèi)部控制建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。加強政府與非營利組織內(nèi)控建設(shè)，在我國具有重要現(xiàn)實意義。筆者認為，我國政府內(nèi)部控制標準的基本框架結(jié)構(gòu)，應(yīng)當與企業(yè)內(nèi)部控制標準框架結(jié)構(gòu)保持協(xié)調(diào)；政府內(nèi)部控制標

12、準的組成項目和內(nèi)容，應(yīng)當體現(xiàn)有利于降低行政風險的中心工作；應(yīng)當逐步探索將建立健全并有效執(zhí)行內(nèi)控制度情況作為政府部門負責人的法定責任；應(yīng)當逐步引入國家審計機關(guān)對政府部門預(yù)算執(zhí)行與財務(wù)報告內(nèi)部控制的評價制度；應(yīng)當逐步引導(dǎo)政府部門內(nèi)部審計由重財務(wù)審計向財務(wù)與內(nèi)控并重轉(zhuǎn)變。關(guān)于非營利組織內(nèi)部控制標準建設(shè)問題，筆者認為在抓好宣傳教育的同時，應(yīng)以加強非營利組織財務(wù)報告內(nèi)部控制為重點環(huán)節(jié)和突破口逐步推進。 第五章：我國內(nèi)部控制制度實施體系的構(gòu)

13、建。 有效實施是內(nèi)部控制的靈魂。筆者認為，應(yīng)當抓緊構(gòu)建以評價體系為抓手、以配套實施機制為促進的內(nèi)部控制實施體系。通過比較研究可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)國家和地區(qū)對上市公司進行內(nèi)部控制自我評估沒有異議，并且日益傾向于管理層應(yīng)當報告和披露內(nèi)部控制狀況；但在引入中介機構(gòu)實施內(nèi)部控制獨立審計評估的問題上，存在著明顯分歧；同時，即使是要求注冊會計師出具內(nèi)控審計報告的國家，也將審計范圍界定在財務(wù)報告內(nèi)部控制上，而不是全面的風險控制。我國一直在探索上市公

14、司內(nèi)控評估問題，鑒于國外的經(jīng)驗教訓(xùn)，我國處于征求意見階段的《上市公司監(jiān)督管理條例》對內(nèi)控審計范圍的規(guī)定應(yīng)當十分慎重，各有關(guān)部門應(yīng)特別重視溝通協(xié)調(diào)問題。關(guān)于配套實施體系，筆者認為美國有七個方面的成功經(jīng)驗，但同時有許多值得我們注意汲取的教訓(xùn)，包括應(yīng)當努力尋求監(jiān)管目的與手段、強化監(jiān)管的良好愿望與上市公司的承受能力之間的平衡，避免政策實施出現(xiàn)大的波動和起伏；對影響資本市場的重大監(jiān)管政策的出臺，應(yīng)當在相關(guān)監(jiān)管部門之間充分溝通和協(xié)商；對上市公司、會

15、計師事務(wù)所建立與審計內(nèi)部控制的知識與經(jīng)驗的估計，不宜盲目樂觀；應(yīng)當未雨綢繆，周全考慮不同主體實施內(nèi)控評估的執(zhí)行時間表問題；應(yīng)當加強對全社會內(nèi)控理念、知識等的宣傳引導(dǎo)等。 第六章：加快信息技術(shù)內(nèi)部控制建設(shè)與推進內(nèi)部控制國際趨同。 信息技術(shù)支撐與國際趨同觀念，是貫穿內(nèi)控框架體系建設(shè)過程的兩大影響因素。信息技術(shù)條件下內(nèi)部控制表現(xiàn)出來的新特點，要求我們樹立手段與對象并重的觀念、財務(wù)信息化與管理信息化互動的觀念、信息技術(shù)內(nèi)控審計服

16、從并服務(wù)于財務(wù)報告內(nèi)控審計的觀念，正確認識人“機”關(guān)系、以人為本的觀念。與信息技術(shù)發(fā)展迅猛一樣，經(jīng)濟規(guī)則領(lǐng)域內(nèi)的國際趨同趨勢也在深化。思路對頭、決策民主、機制科學(xué)、人才濟濟，成就了我國會計國際趨同與等效事業(yè)，也要求我們在推進內(nèi)部控制國際趨同中繼續(xù)加以重視和堅持，主要包括：秉持會計國際趨同指導(dǎo)原則，堅定不移地推進內(nèi)部控制國際趨同；進一步做實企業(yè)內(nèi)部控制標準委員會，更好地發(fā)揮其組織協(xié)調(diào)和國際趨同橋梁作用；全方位加強內(nèi)部控制國際交流與合作，建