我國(guó)開發(fā)區(qū)管委會(huì)法律問題研究.pdf

1、我國(guó)的開發(fā)區(qū)是改革開放的產(chǎn)物，其管理機(jī)構(gòu)(一般稱為開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，簡(jiǎn)稱管委會(huì))是政府的派出機(jī)構(gòu)，但是具有不同于行政機(jī)關(guān)的屬性。當(dāng)前，在全國(guó)范圍內(nèi)還沒有形成統(tǒng)一的規(guī)范各類開發(fā)區(qū)管委會(huì)的法律、法規(guī)。為使開發(fā)區(qū)管委會(huì)未來的發(fā)展步入法制化、規(guī)范化的軌道，本文對(duì)我國(guó)開發(fā)區(qū)管委會(huì)的法律完善進(jìn)行嘗試性研究。本文共分為三個(gè)部分： 第一部分對(duì)開發(fā)區(qū)和開發(fā)區(qū)管委會(huì)的基本情況進(jìn)行了闡述。文章首先簡(jiǎn)要介紹了開發(fā)區(qū)的產(chǎn)生，概述了我國(guó)開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程及其

2、在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，論述了開發(fā)區(qū)產(chǎn)生和發(fā)展的理論支撐；通過對(duì)開發(fā)區(qū)概念和類型、構(gòu)成要素等的分析，對(duì)開發(fā)區(qū)的基本管理體制也進(jìn)行了分類，包括行政主導(dǎo)型管理體制、“公司制”管理體制和混合型管理體制等三種類型，進(jìn)而指明了管理委員會(huì)制是我國(guó)開發(fā)區(qū)的基本管理模式，并界定了開發(fā)區(qū)管委會(huì)的基本職能。 第二部分論述了開發(fā)區(qū)管委會(huì)面臨的困境。開發(fā)區(qū)的法制建設(shè)相對(duì)滯后，由此引發(fā)了一系列法律困境：一是行政主體資格不明確。我國(guó)對(duì)于開發(fā)區(qū)管委會(huì)的行

3、政、地位、權(quán)限，一直沒有做出明確規(guī)定，對(duì)于開發(fā)區(qū)管委會(huì)是否具有行政主體資格意見不一。筆者認(rèn)為，開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織，在授權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)享有完全的行政主體資格。二是開發(fā)區(qū)管轄區(qū)域和行政職能擴(kuò)充帶來的困境。開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中有兩個(gè)“不周延”可能導(dǎo)致行政主體不適格，即開發(fā)區(qū)管轄區(qū)域不周延和法律、法規(guī)授權(quán)范圍不周延。三是授權(quán)性法規(guī)位階太低帶來的困境。授權(quán)性法律、法規(guī)的位階和效力決定了開發(fā)區(qū)管委會(huì)行政主體資格的有無(wú)，決定了管理權(quán)力和

4、行政責(zé)任能力的大小，由于授權(quán)性法規(guī)的位階效力過低，極有可能大大弱化各類開發(fā)區(qū)管委會(huì)進(jìn)行行政管理的法律效能。四是行政違法責(zé)任不明帶來的困境。在開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)出現(xiàn)行政違法時(shí)，無(wú)法分清行政違法責(zé)任主體，追究其法定責(zé)任，這樣既不利于依法行政，也給行政訴訟帶來了諸多不便。五是發(fā)展開發(fā)區(qū)的保守觀念帶來的困境。 第三部分論述了開發(fā)區(qū)管委會(huì)的法律完善對(duì)策。我國(guó)開發(fā)區(qū)的管理體制有多種類型，因地制宜地設(shè)立與其特點(diǎn)相適應(yīng)的管理模式，是我國(guó)開發(fā)區(qū)組織

5、管理建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)，尋求開發(fā)區(qū)管委會(huì)在法律上的完善，主要包括三個(gè)方面：主體資格方面的完善，法律位階和效力方面的完善以及行政違法責(zé)任方面的完善。其中主體資格方面的完善又分別針對(duì)開發(fā)區(qū)轄區(qū)不周延和授權(quán)范圍不周延兩個(gè)方面提出了解決的方案。對(duì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)進(jìn)行立法的建議，是本文提出的創(chuàng)新性見解的重要一方面。文章先從對(duì)規(guī)范行政授權(quán)制度和對(duì)促進(jìn)地方組織法發(fā)展兩個(gè)方面，闡述了加快開發(fā)區(qū)立法對(duì)完善我國(guó)行政組織法的意義。指出了制約開發(fā)區(qū)立法工作的主要困難

6、，一是開發(fā)區(qū)要保持活力，其管理體制就需要不斷地進(jìn)行創(chuàng)新和探索，而法律法規(guī)要保持穩(wěn)定，這就構(gòu)成了一對(duì)矛盾：二是開發(fā)區(qū)種類多，管理方式差異大，一部規(guī)范性文件很難統(tǒng)一規(guī)制。要突破以上兩個(gè)方面的障礙，根本的解決途徑就是立法。針對(duì)如何突破阻礙開發(fā)區(qū)創(chuàng)新活力、如何突破開發(fā)區(qū)管理體制不統(tǒng)一的障礙兩個(gè)方面的問題，提出了加快開發(fā)區(qū)立法工作的途徑和辦法：對(duì)設(shè)立管委會(huì)的開發(fā)區(qū)，制定法律法規(guī)應(yīng)明確其法律定位和管理模式；增加適應(yīng)新形勢(shì)、符合國(guó)際慣例的新條款，淡化