“住宅專項(xiàng)維修資金業(yè)主自管模式”的立法構(gòu)建研究.pdf

1、住宅專項(xiàng)維修資金的本質(zhì)，是業(yè)主為行使區(qū)分所有權(quán)之共同管理權(quán)的便利而設(shè)立的管理工具。但業(yè)主擁有資金所有權(quán)，并不代表業(yè)主必須進(jìn)行自主管理。在業(yè)主管理能力有限的現(xiàn)實(shí)背景下，立法并未將增強(qiáng)業(yè)主管理能力作為重點(diǎn)，而是希望通過(guò)政府代管專項(xiàng)維修資金、物業(yè)服務(wù)企業(yè)代管維修事務(wù)轉(zhuǎn)移業(yè)主的共同管理責(zé)任，但問(wèn)題是，專項(xiàng)維修資金的管理事務(wù)雖然被轉(zhuǎn)移，但住宅小區(qū)建筑物維護(hù)保養(yǎng)的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)并未轉(zhuǎn)移，建筑物維護(hù)管理責(zé)任是住宅小區(qū)業(yè)主難以逃避的責(zé)任。
　　對(duì)于政府

2、行政機(jī)關(guān)代管專項(xiàng)維修資金的模式而言，政府作為外在行政力量，難以深入住宅小區(qū)了解建筑物維護(hù)保養(yǎng)現(xiàn)狀，難以確定專項(xiàng)維修資金的提取是否為資金濫用，也難以介入小區(qū)微觀治理過(guò)程，難以在專項(xiàng)維修資金決策使用過(guò)程中平衡各方主體利益。因此，政府行政機(jī)關(guān)往往傾向于犧牲資金使用的便捷效率而設(shè)置重重管理手續(xù)以保障資金的安全性，但由于業(yè)主難以監(jiān)督政府管理權(quán)力的正當(dāng)行使，以致曝光出全國(guó)歸集5000億專項(xiàng)維修資金，卻在制度體系外暗自保值增值等丑聞1，政府代管所出現(xiàn)

3、的挪用、貪污等管理漏洞，證明政府代管體系下資金安全性實(shí)難保障，政府代管模式受到來(lái)自于資金安全性、資金使用效率性兩方面的質(zhì)疑。此外，長(zhǎng)久習(xí)慣于政府代管，以至于許多業(yè)主認(rèn)為，住宅建筑物老舊的維修管理責(zé)任在政府，從而出現(xiàn)老舊小區(qū)的維修維護(hù)難題，更難以形成業(yè)主積極維護(hù)管理小區(qū)共有部分的責(zé)任意識(shí)。
　　因此，住宅專項(xiàng)維修資金管理模式的立法設(shè)計(jì)，其基本出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從如何轉(zhuǎn)移業(yè)主管理責(zé)任的立法思路轉(zhuǎn)變到為業(yè)主自管責(zé)任的履行提供完善制度保障的立法思

4、路。在具體制度設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)通過(guò)設(shè)置激勵(lì)機(jī)制，便利于業(yè)主履行專項(xiàng)維修資金的管理責(zé)任，增強(qiáng)業(yè)主自主治理能力，促進(jìn)住宅小區(qū)的保值增值。在立法目標(biāo)上，應(yīng)以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)維修資金的使用效益為目標(biāo)，在此過(guò)程中注重管理權(quán)力的合法控制，以維護(hù)資金安全。
　　對(duì)于業(yè)主自管模式下的專項(xiàng)維修資金立法，首要的問(wèn)題就是制度模式設(shè)計(jì)的問(wèn)題，必須強(qiáng)調(diào)住宅小區(qū)業(yè)主自管責(zé)任的履行和必要的政府監(jiān)管兩個(gè)方面的重要性。在立法思路上，一方面，在住宅小區(qū)共有范圍不明、業(yè)主組織

5、難以成立、業(yè)主知情權(quán)難以保障的情況下，業(yè)主履行自管責(zé)任無(wú)異于紙上談兵，即使有精英業(yè)主勇于維護(hù)業(yè)主集體利益，但沒(méi)有制度化的設(shè)計(jì)和保障，精英業(yè)主也難以承擔(dān)重大責(zé)任壓力。因此，必須為全體業(yè)主承擔(dān)自管責(zé)任奠定基礎(chǔ)，掃清制度障礙。在現(xiàn)階段，有積極意義的制度設(shè)計(jì)主要包括：構(gòu)建住宅小區(qū)區(qū)分所有權(quán)制度，促進(jìn)住宅小區(qū)的一體化保護(hù)；完善業(yè)主公約制度，以明確業(yè)主對(duì)于專項(xiàng)維修資金的管理責(zé)任；明確小區(qū)應(yīng)當(dāng)設(shè)置業(yè)主組織的制度，并構(gòu)建互利合作、溝通互信的參與表決機(jī)制

6、；最后，構(gòu)建業(yè)主共同利益的救濟(jì)維護(hù)機(jī)制，保護(hù)業(yè)主個(gè)體為共同利益進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的積極性。
　　另一方面，必要的政府監(jiān)管則又是促進(jìn)專項(xiàng)維修資金業(yè)主自管秩序良好運(yùn)行所必須的條件。在監(jiān)管理念上，政府監(jiān)管是一種“有限干預(yù)”，容許業(yè)主自主管理資金過(guò)程中形成各種有效模式；政府監(jiān)管是一種“有效干預(yù)”，干預(yù)的目的是形成有效率的業(yè)主自主治理，克服業(yè)主組織等資金治理主體在資金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的權(quán)威性不足和效率低下等弊病。在監(jiān)管的具體措施方面，政府應(yīng)當(dāng)制定必要的

7、小區(qū)自治扶持計(jì)劃、培育第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)（如業(yè)主協(xié)會(huì)、維修事務(wù)評(píng)估機(jī)構(gòu)、物業(yè)職業(yè)經(jīng)理人）的成長(zhǎng)，制定基于特定項(xiàng)目的財(cái)政支援計(jì)劃等。因此，必要的政府監(jiān)管包含了支持援助及秩序規(guī)制的雙重含義。業(yè)主自管模式下專項(xiàng)維修資金立法的第二個(gè)問(wèn)題在于制度的整體構(gòu)建。
　　業(yè)主自管模式下專項(xiàng)維修資金立法的第二個(gè)問(wèn)題在于制度的整體構(gòu)建。
　　首先在于構(gòu)建什么樣的專項(xiàng)維修資金管理主體制度。當(dāng)前形勢(shì)下，由物業(yè)企業(yè)主導(dǎo)的“壟斷式”商業(yè)治理結(jié)構(gòu)支配小區(qū)治理，

8、將專項(xiàng)維修資金交由物業(yè)企業(yè)主導(dǎo)，則資金失控危險(xiǎn)極高，物業(yè)服務(wù)企業(yè)代簽名、假簽名的案例即為證明。建立業(yè)主團(tuán)體組織，以小區(qū)的組織化代替單個(gè)業(yè)主對(duì)外聯(lián)絡(luò)的個(gè)體契約化，同時(shí)考慮大型小區(qū)的現(xiàn)實(shí)需求，以建立真正緊密連接的業(yè)主共同利益維護(hù)機(jī)制，此為制度構(gòu)建的上策。但更為重要的是，要建立有利于業(yè)主積極履行管理責(zé)任的表決機(jī)制和參與制度，構(gòu)建業(yè)主組織的法治化管理機(jī)制。
　　其次，專項(xiàng)維修資金歸集與續(xù)籌、使用、保值增值三大制度，分別對(duì)應(yīng)了實(shí)踐過(guò)程中的“

9、歸集續(xù)籌難”、“使用難”、“保值增值難”三大難題，因此也是論文著力解決的問(wèn)題。排除將問(wèn)題歸結(jié)于民眾素質(zhì)、文化傳統(tǒng)等視角，單從法律制度的角度分析，從制度設(shè)立的依據(jù)、公共性參與的權(quán)利保障、到立法的科學(xué)性、立法制度的完備性等均存在重大缺陷，以至于“三難”問(wèn)題并非單一制度規(guī)定或行政命令就可以解決。但歸集到一點(diǎn)，解決的總體方案在于保障資金的使用安全性、使用過(guò)程中的真正民主參與，合理劃分針對(duì)特定情形的特定使用程序。在此，立法應(yīng)當(dāng)充分重視現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息

10、技術(shù)對(duì)于業(yè)主權(quán)利保障的重要意義。專項(xiàng)維修資金的“使用難”是“三難”的核心，只有解決了這一問(wèn)題，才能真正促使“歸集續(xù)籌難”、“保值增值難”問(wèn)題的解決。
　　最后，專項(xiàng)維修資金自治與監(jiān)管的整體秩序建構(gòu)，只是剛剛塑造了一個(gè)自治型小區(qū)和小區(qū)型公共收益制度的雛形。未來(lái)，作為小區(qū)的基礎(chǔ)收益制度，其來(lái)源應(yīng)當(dāng)更加豐富、并通過(guò)金融化運(yùn)作保值增值，在這一過(guò)程中，小區(qū)公共治理結(jié)構(gòu)也更加完善。一個(gè)建基于住宅小區(qū)的民主治理機(jī)制和小區(qū)型公共資金體制模式將逐漸

11、形成。它將使人們更加深刻的認(rèn)識(shí)到，社會(huì)公共利益和民主政治絕不是生成于政府的單方面行政管控，而是來(lái)源于基層治理的整體機(jī)制設(shè)置。社會(huì)財(cái)政，也絕不僅僅單是國(guó)家意義上的公共財(cái)政，也包括小區(qū)自治型資金管理制度。在最終意義上，良好的小區(qū)治理才是良好國(guó)家治理的根本來(lái)源，二者是緊密的整體。
　　除導(dǎo)論外，論文主體共七章。前三章著重于闡述住宅專項(xiàng)維修資金業(yè)主自管模式的理論基礎(chǔ)，從歷史與域外經(jīng)驗(yàn)、自管責(zé)任的立法激勵(lì)、政府監(jiān)管的必要性等方面進(jìn)行理論梳理

12、。后四章著重于法律制度體系的構(gòu)建，從主體組織制度、歸集續(xù)籌制度、使用支出制度、資金的金融化治理等方面進(jìn)行全面闡釋。
　　第一章，住宅專項(xiàng)維修資金管理模式的歷史演進(jìn)與域外考察。
　　首先，本章探究我國(guó)住宅專項(xiàng)維修資金管理法律制度形成和演變的歷史脈絡(luò)，展示出政府強(qiáng)力推進(jìn)與個(gè)人私權(quán)意識(shí)覺(jué)醒在制度變革過(guò)程中的重要作用。其次，剖析專項(xiàng)維修資金的制度屬性，指出將專項(xiàng)維修資金的性質(zhì)定位于資金而非基金，主要是我國(guó)住宅小區(qū)的治理實(shí)際所決定，但

13、同時(shí)，政府代管模式也逐漸顯現(xiàn)出政府在過(guò)度介入社會(huì)微觀事務(wù)后的弊端。再次，本文結(jié)合各主要國(guó)家和地區(qū)有關(guān)住宅公共部分維修的相關(guān)立法和管理模式，指出專項(xiàng)維修資金業(yè)主自管是國(guó)際立法的主流趨勢(shì)，相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)著重于構(gòu)建業(yè)主自管的制度體系，激勵(lì)業(yè)主積極擔(dān)當(dāng)自管責(zé)任，但同時(shí)，政府必要的監(jiān)督與協(xié)助義務(wù)也是制度得以良好運(yùn)行的保障。
　　第二章，住宅專項(xiàng)維修資金的業(yè)主自管責(zé)任
　　本章主要解決為什么要由業(yè)主自管專項(xiàng)維修資金、業(yè)主自管專項(xiàng)維修資金的

14、可行性、以及如何構(gòu)建業(yè)主積極履行自管責(zé)任的立法激勵(lì)等理論問(wèn)題。
　　首先，本章認(rèn)為，在業(yè)主自管能力有限的情況下，立法著力于轉(zhuǎn)移業(yè)主自管專項(xiàng)維修資金的事務(wù)，但無(wú)論是政府代管還是物業(yè)代修，業(yè)主均無(wú)法免除最終責(zé)任后果。其次，從區(qū)分所有權(quán)理論、政府逐步退出微觀管理事務(wù)的改革、業(yè)主自管模式改革的可行性等各方面講，業(yè)主自管模式都具有現(xiàn)實(shí)可行性。再次，問(wèn)題的關(guān)鍵在于立法如何激勵(lì)業(yè)主履行積極管理義務(wù)。為此，在理論上需要改革建筑物區(qū)分所有權(quán)理論，為

15、業(yè)主的小區(qū)共有權(quán)確定權(quán)利邊界；在制度上則需要通過(guò)業(yè)主組織、業(yè)主公約、參與表決機(jī)制、救濟(jì)機(jī)制的改革，建立業(yè)主為共有利益而擔(dān)責(zé)的制度基礎(chǔ)。
　　第三章，住宅專項(xiàng)維修資金業(yè)主自管模式的政府監(jiān)管
　　本章主要回答業(yè)主自管模式是否需要政府監(jiān)管、政府監(jiān)管的理論基礎(chǔ)、政府如何監(jiān)管業(yè)主自管專項(xiàng)維修資金的行為等問(wèn)題。首先，業(yè)主自管行為存在權(quán)利濫用的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)容易陷入集體行動(dòng)的困境，這些弊病都決定了政府監(jiān)管的必要性。但政府監(jiān)管行為亦存在其必要的

16、干預(yù)限度，應(yīng)當(dāng)確立政府監(jiān)管的法定原則、有限干預(yù)和順勢(shì)而為的原則、服務(wù)與扶助的原則等。政府監(jiān)管不是制約與限制，而是以合法性監(jiān)督為前提，扶持不具有治理能力的自管主體，同時(shí)對(duì)資金治理過(guò)程中形成的有效模式進(jìn)行優(yōu)化。在監(jiān)管的過(guò)程中注重監(jiān)管目標(biāo)、時(shí)機(jī)、監(jiān)管對(duì)象等監(jiān)管具體規(guī)則的選擇，較為完善的監(jiān)管法治體系應(yīng)當(dāng)涵蓋業(yè)主自管組織的建立與發(fā)展、資金的歸集與續(xù)籌、資金的使用和工程維修等各方面。
　　第四章，住宅專項(xiàng)維修資金業(yè)主自管組織的法律構(gòu)建

17、　　業(yè)主大會(huì)是最核心的專項(xiàng)維修資金業(yè)主自管組織。健全而良好運(yùn)行的業(yè)主大會(huì)制度及業(yè)主委員會(huì)職責(zé)的依法行使，是專項(xiàng)維修資金能夠?qū)崿F(xiàn)業(yè)主自管的關(guān)鍵。本章從我國(guó)小區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，論證從物業(yè)服務(wù)企業(yè)所主導(dǎo)的壟斷式小區(qū)商業(yè)治理結(jié)構(gòu)向業(yè)主組織主導(dǎo)的小區(qū)公共治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是歷史必然。具體法律制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考慮我國(guó)住宅小區(qū)大型化的現(xiàn)狀及對(duì)外聯(lián)絡(luò)的便利性，規(guī)范政府機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)行為，設(shè)置樓宇業(yè)主委員會(huì)制度、建立有關(guān)業(yè)主委員會(huì)的規(guī)則監(jiān)督體系，保障業(yè)主知情權(quán)。制度

18、建構(gòu)中著重強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面，其一，應(yīng)注重小區(qū)規(guī)約立法機(jī)構(gòu)的設(shè)立，以小區(qū)的法治化治理實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)主組織的監(jiān)督。其二，業(yè)主自管組織的法人化對(duì)于專項(xiàng)維修資金的使用管理、保值增值意義重大，但同時(shí)應(yīng)吸取各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，有效解決業(yè)主自管組織的對(duì)外責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。
　　第五章，自管模式下住宅專項(xiàng)維修資金的歸集與續(xù)籌
　　歸集與續(xù)籌是專項(xiàng)維修資金的使用前提?，F(xiàn)行立法采政府強(qiáng)制歸集代管模式，業(yè)主組織沒(méi)有自主歸集權(quán)，未來(lái)要建立業(yè)主自治歸集模式，必須首先完善小區(qū)

19、控制權(quán)的轉(zhuǎn)移制度，在確立業(yè)主組織法人地位基礎(chǔ)上建立適合于住宅小區(qū)的業(yè)主強(qiáng)制歸集義務(wù)制度和業(yè)主成員責(zé)任制度。在其他方面，首先，立法應(yīng)放松不必要的監(jiān)管，保障業(yè)主對(duì)于專戶管理銀行的選擇權(quán)；除設(shè)置業(yè)主賬戶外，應(yīng)根據(jù)“受益原則”設(shè)置共有統(tǒng)籌賬戶。其次，現(xiàn)行立法在歸集依據(jù)、歸集主體確定、老舊小區(qū)專項(xiàng)維修資金補(bǔ)建等方面均存在重大疏漏，亟需改進(jìn)；再次，續(xù)籌問(wèn)題除著重于法律規(guī)則的完善，也應(yīng)根據(jù)我國(guó)住宅小區(qū)業(yè)主共有收益來(lái)源廣泛的特點(diǎn)，建立小區(qū)公共收益補(bǔ)充專

20、項(xiàng)維修資金的具體制度規(guī)則。
　　第六章，自管模式下住宅專項(xiàng)維修資金的使用法律問(wèn)題
　　支出使用問(wèn)題是專項(xiàng)維修資金的核心問(wèn)題，專項(xiàng)維修資金使用支出程序本質(zhì)上是小區(qū)業(yè)主的公共管理與決策過(guò)程，立法理念上應(yīng)注重財(cái)產(chǎn)安全性與支出效益性的結(jié)合。首先，對(duì)于支出使用的一般程序，需設(shè)立詳盡的預(yù)算決策程序；在具體的使用表決規(guī)則上，應(yīng)注重業(yè)主對(duì)于維修問(wèn)題科學(xué)性的認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上與表決的民主性相結(jié)合；現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為保障業(yè)主參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)提供了便

21、利，立法應(yīng)當(dāng)充分重視其在解決傳統(tǒng)表決決策規(guī)則難題上的意義。其次，應(yīng)急維修特殊使用決策規(guī)則并非權(quán)益之計(jì)，其核心理念在于業(yè)主“適足住房權(quán)”的保障，立法應(yīng)信任并授權(quán)業(yè)主組織相應(yīng)處置權(quán)利，并給予必要的政府救助。再次，住宅維修和保養(yǎng)是業(yè)主不可推卸的責(zé)任，但在工程招投標(biāo)、維修施工過(guò)程中均存在資金使用風(fēng)險(xiǎn)，需加強(qiáng)立法監(jiān)督，維護(hù)資金安全。
　　第七章，自管模式下住宅專項(xiàng)維修資金的金融化治理
　　該部分在于解決專項(xiàng)維修資金閑置中的保值增值理念

22、與制度設(shè)計(jì)。本章認(rèn)為，專項(xiàng)維修資金的保值增值，目標(biāo)不在于金融投資以實(shí)現(xiàn)資金價(jià)值最大化，而在于小區(qū)財(cái)產(chǎn)的安全與小區(qū)治理水平的提升。因此，構(gòu)建以專項(xiàng)維修資金購(gòu)買小區(qū)公共財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的法律制度，既能實(shí)現(xiàn)資金的保值增值，又有利于減輕業(yè)主賠付責(zé)任，減少小區(qū)共有部分更新的資金壓力，應(yīng)當(dāng)成為業(yè)主的首要選擇。在投資其他理財(cái)產(chǎn)品時(shí)，立法應(yīng)注重資金安全監(jiān)管的程序設(shè)計(jì)。
　　最后是結(jié)論與展望部分。
　　本部分首先闡釋了在住宅小區(qū)治理轉(zhuǎn)型背景下，專項(xiàng)維