城鎮(zhèn)化進程中土地利用沖突及其治理.pdf

1、中共中央十八屆四中全會中提出“依法治國”的同時，也指出當前我國社會矛盾十分嚴重、“矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有”。而土地利用問題引發(fā)的矛盾沖突則是社會矛盾最主要的組成部分。我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來了深刻的社會經(jīng)濟乃至于文化層面上的劇烈變化，城鄉(xiāng)之間、城市內部的土地利用主體更加多元化，土地利用行為更加多樣化，土地利用的關系也更加復雜，土地利用效益的分配問題也更加敏感，土地利用管理工作也隨之面臨更大的挑戰(zhàn)與壓力。在這樣的形勢下，已有的土地利用管理

2、制度和工作體系已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的不適應，不足以滿足土地利用中各方面的利益訴求，化解有關矛盾沖突，使得土地利用沖突無論在數(shù)量上、類型上和強度上都呈現(xiàn)不斷增加的趨勢，并成為我國現(xiàn)階段主要的社會矛盾。鑒于此，本文探究城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下的土地利用沖突成因及相應的治理路徑，分析城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中由于社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的土地利用沖突類型、表現(xiàn)形式，現(xiàn)有制度安排、治理結構哪些方面的不足導致沖突的發(fā)生、惡化與延續(xù)，并提出切合我國現(xiàn)實、滿足當下和未來城鎮(zhèn)化發(fā)展需

3、要的針對性政策建議，來指導土地制度改革與治理結構改進。本文的研究內容分為3個部分:城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地利用沖突基礎理論構建，土地利用沖突現(xiàn)狀判斷、成因與治理機制探究，土地利用沖突治理政策建議。
　　第一部分包含前三章。首先對論文主題及相關概念進行界定，對已有研究進行回顧、總結?？偨Y了我國土地利用沖突問題的特殊性及重要性，歸納了已有學者闡述的土地利用沖突形成原因，并對已有研究方法進行歸納、總結。其次，針對土地利用沖突這一問題，選擇風險社

4、會理論、社會沖突理論、社會燃燒理論、利益相關者理論作為研究的理論基礎，為解析土地利用沖突的形成與演變提供理論支撐。在此基礎上，以城鎮(zhèn)化發(fā)展中的人地關系為主線構建了基本的分析框架。
　　第二部分包含第四章到第六章。第四章對城鎮(zhèn)化發(fā)展與土地利用沖突二者之間的相互關系進行了探討。首先通過理論分析，探討了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地利用沖突形成的原因與背景。本文認為，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的土地利用沖突問題產(chǎn)生，是由于城鎮(zhèn)化發(fā)展會帶來社會經(jīng)濟快速變遷，

5、而土地制度自身改進滯后于現(xiàn)實世界的需要，二者之間出現(xiàn)了不匹配問題，從而使得已有制度不能實現(xiàn)利益平衡及有效的土地利用監(jiān)督管理工作。通過對我國東中西三區(qū)域的對比，發(fā)現(xiàn)在不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平下，土地利用沖突存在一定差異性，并從各地區(qū)違法用地的成因中得到體現(xiàn)。第五章對土地利用沖突的類型與表現(xiàn)特征進行了總結與歸納，并結合案例分析進行了佐證。按照土地利用的不同目標，劃分了經(jīng)濟目標與生態(tài)目標間沖突、經(jīng)濟目標與社會公共利益沖突、生態(tài)環(huán)境和社會公共利益之

6、間沖突;從土地利用的不同主體出發(fā)，劃分了農(nóng)戶間沖突、農(nóng)民與企業(yè)間沖突、農(nóng)民與政府之間沖突、中央與地方之間的沖突幾類沖突形式;從沖突的差異化表現(xiàn)出發(fā)，劃分了程序沖突、價值沖突、利益沖突、結構沖突四類沖突形式;此外，還依據(jù)土地利用沖突的法律表征進行了沖突類型劃分。第六章對城鎮(zhèn)化進程中土地利用沖突的危害進行深入探討。先是通過四個典型案例進行分析，指出土地利用沖突的危害是多方面的，進而將土地利用沖突的危害歸納為四個主要方面，包括人員傷亡、財產(chǎn)損

7、失、社會危害、政治危害等。并依據(jù)對應的判斷標準，將土地利用沖突的危害程度劃分為輕微土地利用沖突、一般土地利用沖突、中度土地利用沖突、重大土地利用沖突、特大土地利用沖突。完成土地利用沖突危害等級的劃分之后，形成對土地利用沖突危害的清晰認識，并指出土地利用沖突危害預警機制具有現(xiàn)實必要性。利用對案例的總結歸納及社會燃燒等等理論的支撐，提出了土地利用沖突危害預警機制構建的方向，即構建危害預警機制指標體系所應包含的核心要素，包括沖突環(huán)境、沖突源、

8、利益相關者、催化劑等。
　　第三部分包含第七章到第九章。第七章通過構建利益相關者分析框架，對土地利用中管理者（中央政府、地方政府），被管理者（用地企業(yè)、城市居民、農(nóng)村居民）進行了分析，在界定了他們土地利用的目標以及行為能力之后，總結推演不同主體行為之間的相互影響及結果，明晰土地利用沖突的形成過程。研究發(fā)現(xiàn)，土地利用沖突的形成是由于各利益相關者在土地利用上的目標不同，以及規(guī)則不完善造成的。在此基礎上，進一步通過典型案例的分析來揭示土

9、地利用沖突爆發(fā)原因。主要的典型案例包括:信息公開問題導致的訴訟復議糾紛，城市規(guī)劃修改導致的企業(yè)建設用地使用回收問題導致的糾紛，農(nóng)民土地權屬認定導致的糾紛，以及城市居民房地產(chǎn)界線勘定糾紛。通過案例分析發(fā)現(xiàn)，土地利用沖突的爆發(fā)具有多方面的原因，根本則在于利益分配制度的缺陷使得各利益相關者陷入了對抗之中。第八章針對已有的土地調控政策與糾紛治理方式進行分析，討論其是否能夠化解土地利用沖突的爆發(fā)。通過將南京市作為研究區(qū)域進行了分析發(fā)現(xiàn)，已有的土地

10、制度改革強調保障公民土地權利約束政府行為的思路無疑是對的，但是由于缺乏明確的規(guī)則設計、制度細節(jié)安排以及相應的項層制度設計來轉變地方政府對依靠土地推動經(jīng)濟發(fā)展路徑的依賴，使得土地利用沖突問題并沒有得到根治與預防。在糾紛治理層面，也存在著嚴重偏向政府的復議和訴訟結果，使得糾紛無法得到有效化解，群眾對合法維權方式缺乏信任和信心，從而導致沖突發(fā)生。政府行為不規(guī)范、糾紛化解機制失效兩個方面合力作用下，導致土地利用沖突得不到真正的化解與預防。第九章

11、結合我國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化發(fā)展背景，進一步探究土地利用沖突治理機制以及與之相適應的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。本文認為，城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑構建應該從三個方面出發(fā):(1)樹立“以人為本”的城鎮(zhèn)化目標;(2)遵守“循序漸進”的城鎮(zhèn)化速度;(3)遵循“地利共享”的城鎮(zhèn)化理念。在土地制度改革上面，提出三條建議:(1)以土地產(chǎn)權制度的完善作為土地制度改革的起點;(2)以土地市場化作為土地制度改革的方向;(3)促進土地利用沖突治理的規(guī)章化、法治化。最后提出土地利用沖突治

12、理需要五個方面的調整:(1)轉變地方政府職能，扮演好中立者角色;(2)構建溝通協(xié)調機制，放松行政管制;(3)建立沖突預警機制，遏制土地沖突蔓延升級;(4)推進土地立法進程，構建問題解決的法律框架;(5)提倡法治精神，重鑄社會共識。
　　最后，第十章進行研究總結與展望。本文主要的研究結論包括:土地利用沖突隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展演化，土地利用沖突的劃分及其危害的分析是理解土地利用沖突治理的關鍵，城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟發(fā)展、政策制度完善是影響土地利用沖突