城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用沖突及其治理.pdf

1、中共中央十八屆四中全會(huì)中提出“依法治國(guó)”的同時(shí)，也指出當(dāng)前我國(guó)社會(huì)矛盾十分嚴(yán)重、“矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有”。而土地利用問(wèn)題引發(fā)的矛盾沖突則是社會(huì)矛盾最主要的組成部分。我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來(lái)了深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)乃至于文化層面上的劇烈變化，城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部的土地利用主體更加多元化，土地利用行為更加多樣化，土地利用的關(guān)系也更加復(fù)雜，土地利用效益的分配問(wèn)題也更加敏感，土地利用管理工作也隨之面臨更大的挑戰(zhàn)與壓力。在這樣的形勢(shì)下，已有的土地利用管理

2、制度和工作體系已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，不足以滿(mǎn)足土地利用中各方面的利益訴求，化解有關(guān)矛盾沖突，使得土地利用沖突無(wú)論在數(shù)量上、類(lèi)型上和強(qiáng)度上都呈現(xiàn)不斷增加的趨勢(shì)，并成為我國(guó)現(xiàn)階段主要的社會(huì)矛盾。鑒于此，本文探究城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下的土地利用沖突成因及相應(yīng)的治理路徑，分析城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的土地利用沖突類(lèi)型、表現(xiàn)形式，現(xiàn)有制度安排、治理結(jié)構(gòu)哪些方面的不足導(dǎo)致沖突的發(fā)生、惡化與延續(xù)，并提出切合我國(guó)現(xiàn)實(shí)、滿(mǎn)足當(dāng)下和未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展需

3、要的針對(duì)性政策建議，來(lái)指導(dǎo)土地制度改革與治理結(jié)構(gòu)改進(jìn)。本文的研究?jī)?nèi)容分為3個(gè)部分:城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地利用沖突基礎(chǔ)理論構(gòu)建，土地利用沖突現(xiàn)狀判斷、成因與治理機(jī)制探究，土地利用沖突治理政策建議。
　　第一部分包含前三章。首先對(duì)論文主題及相關(guān)概念進(jìn)行界定，對(duì)已有研究進(jìn)行回顧、總結(jié)。總結(jié)了我國(guó)土地利用沖突問(wèn)題的特殊性及重要性，歸納了已有學(xué)者闡述的土地利用沖突形成原因，并對(duì)已有研究方法進(jìn)行歸納、總結(jié)。其次，針對(duì)土地利用沖突這一問(wèn)題，選擇風(fēng)險(xiǎn)社

4、會(huì)理論、社會(huì)沖突理論、社會(huì)燃燒理論、利益相關(guān)者理論作為研究的理論基礎(chǔ)，為解析土地利用沖突的形成與演變提供理論支撐。在此基礎(chǔ)上，以城鎮(zhèn)化發(fā)展中的人地關(guān)系為主線(xiàn)構(gòu)建了基本的分析框架。
　　第二部分包含第四章到第六章。第四章對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展與土地利用沖突二者之間的相互關(guān)系進(jìn)行了探討。首先通過(guò)理論分析，探討了我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地利用沖突形成的原因與背景。本文認(rèn)為，城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的土地利用沖突問(wèn)題產(chǎn)生，是由于城鎮(zhèn)化發(fā)展會(huì)帶來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速變遷，

5、而土地制度自身改進(jìn)滯后于現(xiàn)實(shí)世界的需要，二者之間出現(xiàn)了不匹配問(wèn)題，從而使得已有制度不能實(shí)現(xiàn)利益平衡及有效的土地利用監(jiān)督管理工作。通過(guò)對(duì)我國(guó)東中西三區(qū)域的對(duì)比，發(fā)現(xiàn)在不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平下，土地利用沖突存在一定差異性，并從各地區(qū)違法用地的成因中得到體現(xiàn)。第五章對(duì)土地利用沖突的類(lèi)型與表現(xiàn)特征進(jìn)行了總結(jié)與歸納，并結(jié)合案例分析進(jìn)行了佐證。按照土地利用的不同目標(biāo)，劃分了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與生態(tài)目標(biāo)間沖突、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與社會(huì)公共利益沖突、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)公共利益之

6、間沖突;從土地利用的不同主體出發(fā)，劃分了農(nóng)戶(hù)間沖突、農(nóng)民與企業(yè)間沖突、農(nóng)民與政府之間沖突、中央與地方之間的沖突幾類(lèi)沖突形式;從沖突的差異化表現(xiàn)出發(fā)，劃分了程序沖突、價(jià)值沖突、利益沖突、結(jié)構(gòu)沖突四類(lèi)沖突形式;此外，還依據(jù)土地利用沖突的法律表征進(jìn)行了沖突類(lèi)型劃分。第六章對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用沖突的危害進(jìn)行深入探討。先是通過(guò)四個(gè)典型案例進(jìn)行分析，指出土地利用沖突的危害是多方面的，進(jìn)而將土地利用沖突的危害歸納為四個(gè)主要方面，包括人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損

7、失、社會(huì)危害、政治危害等。并依據(jù)對(duì)應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，將土地利用沖突的危害程度劃分為輕微土地利用沖突、一般土地利用沖突、中度土地利用沖突、重大土地利用沖突、特大土地利用沖突。完成土地利用沖突危害等級(jí)的劃分之后，形成對(duì)土地利用沖突危害的清晰認(rèn)識(shí)，并指出土地利用沖突危害預(yù)警機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)必要性。利用對(duì)案例的總結(jié)歸納及社會(huì)燃燒等等理論的支撐，提出了土地利用沖突危害預(yù)警機(jī)制構(gòu)建的方向，即構(gòu)建危害預(yù)警機(jī)制指標(biāo)體系所應(yīng)包含的核心要素，包括沖突環(huán)境、沖突源、

8、利益相關(guān)者、催化劑等。
　　第三部分包含第七章到第九章。第七章通過(guò)構(gòu)建利益相關(guān)者分析框架，對(duì)土地利用中管理者（中央政府、地方政府），被管理者（用地企業(yè)、城市居民、農(nóng)村居民）進(jìn)行了分析，在界定了他們土地利用的目標(biāo)以及行為能力之后，總結(jié)推演不同主體行為之間的相互影響及結(jié)果，明晰土地利用沖突的形成過(guò)程。研究發(fā)現(xiàn)，土地利用沖突的形成是由于各利益相關(guān)者在土地利用上的目標(biāo)不同，以及規(guī)則不完善造成的。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過(guò)典型案例的分析來(lái)揭示土

9、地利用沖突爆發(fā)原因。主要的典型案例包括:信息公開(kāi)問(wèn)題導(dǎo)致的訴訟復(fù)議糾紛，城市規(guī)劃修改導(dǎo)致的企業(yè)建設(shè)用地使用回收問(wèn)題導(dǎo)致的糾紛，農(nóng)民土地權(quán)屬認(rèn)定導(dǎo)致的糾紛，以及城市居民房地產(chǎn)界線(xiàn)勘定糾紛。通過(guò)案例分析發(fā)現(xiàn)，土地利用沖突的爆發(fā)具有多方面的原因，根本則在于利益分配制度的缺陷使得各利益相關(guān)者陷入了對(duì)抗之中。第八章針對(duì)已有的土地調(diào)控政策與糾紛治理方式進(jìn)行分析，討論其是否能夠化解土地利用沖突的爆發(fā)。通過(guò)將南京市作為研究區(qū)域進(jìn)行了分析發(fā)現(xiàn)，已有的土地

10、制度改革強(qiáng)調(diào)保障公民土地權(quán)利約束政府行為的思路無(wú)疑是對(duì)的，但是由于缺乏明確的規(guī)則設(shè)計(jì)、制度細(xì)節(jié)安排以及相應(yīng)的項(xiàng)層制度設(shè)計(jì)來(lái)轉(zhuǎn)變地方政府對(duì)依靠土地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的依賴(lài)，使得土地利用沖突問(wèn)題并沒(méi)有得到根治與預(yù)防。在糾紛治理層面，也存在著嚴(yán)重偏向政府的復(fù)議和訴訟結(jié)果，使得糾紛無(wú)法得到有效化解，群眾對(duì)合法維權(quán)方式缺乏信任和信心，從而導(dǎo)致沖突發(fā)生。政府行為不規(guī)范、糾紛化解機(jī)制失效兩個(gè)方面合力作用下，導(dǎo)致土地利用沖突得不到真正的化解與預(yù)防。第九章

11、結(jié)合我國(guó)現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化發(fā)展背景，進(jìn)一步探究土地利用沖突治理機(jī)制以及與之相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。本文認(rèn)為，城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑構(gòu)建應(yīng)該從三個(gè)方面出發(fā):(1)樹(shù)立“以人為本”的城鎮(zhèn)化目標(biāo);(2)遵守“循序漸進(jìn)”的城鎮(zhèn)化速度;(3)遵循“地利共享”的城鎮(zhèn)化理念。在土地制度改革上面，提出三條建議:(1)以土地產(chǎn)權(quán)制度的完善作為土地制度改革的起點(diǎn);(2)以土地市場(chǎng)化作為土地制度改革的方向;(3)促進(jìn)土地利用沖突治理的規(guī)章化、法治化。最后提出土地利用沖突治

12、理需要五個(gè)方面的調(diào)整:(1)轉(zhuǎn)變地方政府職能，扮演好中立者角色;(2)構(gòu)建溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，放松行政管制;(3)建立沖突預(yù)警機(jī)制，遏制土地沖突蔓延升級(jí);(4)推進(jìn)土地立法進(jìn)程，構(gòu)建問(wèn)題解決的法律框架;(5)提倡法治精神，重鑄社會(huì)共識(shí)。
　　最后，第十章進(jìn)行研究總結(jié)與展望。本文主要的研究結(jié)論包括:土地利用沖突隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展演化，土地利用沖突的劃分及其危害的分析是理解土地利用沖突治理的關(guān)鍵，城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策制度完善是影響土地利用沖突