重慶市臨時參議會研究(1939——1946).pdf

1、重慶市臨時參議會成立于1939年10月，至1946年1月重慶市參議會宣告成立而結(jié)束，在重慶地方組織架構(gòu)中運行時間愈六年。由于重慶乃中國戰(zhàn)時首都和國民政府陪都，因此市臨時參議會的運行受到國民黨中央的重視和直接指導(dǎo)，故重慶市臨時參議會的運行狀況及其成效，在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了國民黨及其領(lǐng)導(dǎo)人的意圖，也為其他省市臨時參議會的運行提供范本。從憲政民主制度在中國的移植及其實踐角度論，臨時參議會又是我們觀察議會制度在中國地方層級嘗試與演變的一個重要階段

2、。
　　 臨時參議會就其性質(zhì)而論，是一個咨議機(jī)關(guān)。根據(jù)1938年9月26日國民政府公布的《市臨時參議會組織條例》(以下稱“條例”)的規(guī)定，“國民政府在抗戰(zhàn)期間為集思廣益促進(jìn)市政興革起見特設(shè)市臨時參議會”，這說明市臨時參議會是為了抗戰(zhàn)而臨時設(shè)立的咨議機(jī)關(guān)，國民黨當(dāng)局希望通過該機(jī)關(guān)的設(shè)立既在一定程度上滿足社會力量對于參政的要求，緩和與社會力量之間的矛盾，增加政權(quán)的合法性，又使其參政議政的范圍與程度掌控在自己手中。而抗戰(zhàn)這一特殊環(huán)境又

3、急需加強中央與行政集權(quán)，不大可能為地方分權(quán)和社會分權(quán)留下多少空間；同時社會的組織化程度和力量聚集也還沒有達(dá)到迫使國民黨實質(zhì)放權(quán)的地步，因此具有過渡性的市臨時參議會得以出現(xiàn)。市臨時參議會的職權(quán)有五即：議決權(quán)、建議權(quán)、聽取政府施政報告權(quán)、詢問權(quán)、自由發(fā)表意見權(quán)。可見，市臨時參議會既無立法權(quán)，也無財政權(quán)，只是擁有一定程度的行政監(jiān)督權(quán)。而且從重慶市臨時參議會實際的運行情況觀察，也沒有超出國民政府對臨時參議會的定位。
　　 重慶市臨時參議

4、會的運行機(jī)制在實踐中不斷改進(jìn)，力求突破“條例”限制而謀取更大的監(jiān)督權(quán)。臨時參議會的運行主要是實行會議制度、提案及審查制度、駐會委員會制度、提案和決議案的執(zhí)行反饋制度等，但參議員并不滿足于該“條例”的限制而欲突破，為了加強對市政的了解與研究，增強對市政府的監(jiān)督，參議員力圖通過組建市政視察組等措施以強化議政功能；為了拓展臨時參議會的功能，成立了各種臨時性機(jī)構(gòu)：重慶市建設(shè)期成會、重慶市地方自治促成會、籌設(shè)陪都建設(shè)協(xié)進(jìn)會、重慶市自治法規(guī)研究委員

5、會、市議會促成委員會、重慶市地方自治協(xié)進(jìn)會等。第二屆臨時參議會在運行機(jī)制上有所變化，如對市民及市民團(tuán)體請愿作出決議，并要求市政府及時處理；設(shè)置民意箱以了解社情民意等。
　　 從重慶市臨時參議會所通過議案的類別分析，財政經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域始終是參議員關(guān)注的重點。第一屆臨時參議會通過的195件議案中，財政經(jīng)濟(jì)建設(shè)類議案89件，占整個議案的46％；民政自治保安類議案69件，占35％；教育文化類議案23件，古12％；其他議案14件，占7％。二

6、屆臨時參議會通過的196件議案中，財政經(jīng)濟(jì)建設(shè)類議案88件，占整個議案的45％；民政自治保安類議案59件，占30％；教育文化類議案35件，占18％；其他議案14件，占7％。這說明重慶的財政經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)繁重，需要朝野通力合作，才能解決存在的問題。但在六年之中，臨時參議會關(guān)注的重心卻在發(fā)生變化，由關(guān)注市政建設(shè)問題到民生問題再到地方自治的轉(zhuǎn)向。
　　 從橫向考察，市臨時參議會的影響滲透到了重慶的各個方面。就地方而論，它通過了涉及地方民

7、政自治保安、財政經(jīng)濟(jì)建設(shè)、教育文化衛(wèi)生等方面的議案391件；通過了市民及市民團(tuán)體請愿案48件；通過對官員的詢問、對市府各局處工作報告的決議、對市政的視察、組織臨時機(jī)構(gòu)對特定問題的研究等方式發(fā)現(xiàn)問題并督促對問題的解決。就中央而論，通過發(fā)出通電、請市府轉(zhuǎn)呈意見與建議等途徑影響中央政府的決策。就外交而論，通過發(fā)出通電、對記者發(fā)表談話、發(fā)表告市民書等譴責(zé)日本侵略者的狂轟濫炸，同時從精神上鼓勵軍民團(tuán)結(jié)抗戰(zhàn)。
　　 市臨時參議會與市政府之間

8、是以合作為主、監(jiān)督為輔的關(guān)系。根據(jù)咨議機(jī)關(guān)的定位，中央和地方政府采取了相應(yīng)措施來控制參議員參政議政的程度與范圍，引導(dǎo)參議會討論的議題與形成的決議向有利于政府方面傾斜。首先，通過遴選方式產(chǎn)生臨時參議會的參議員，這是國民黨中央與地方黨政當(dāng)局控制參議會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而且參議員任期的延長與否之權(quán)操控在行政院。其次，國民黨黨員占了參議員總數(shù)的百分之八十，國民黨當(dāng)局企圖使臨時參議會國民黨化，以達(dá)到對臨時參議會控制的目的。再次，引導(dǎo)臨時參議會重點討論政

9、府所關(guān)心的問題，以便控制大會討論問題的范圍與進(jìn)程。每次大會開幕時，中央政府的代表、重慶市市長、市黨部主任均要發(fā)表演講，根據(jù)政局的變化對大會提出希望與要求，引導(dǎo)參議員進(jìn)行討論并提出解決辦法。臨時參議會遵照“集思廣益，促進(jìn)市政興革”的定位，對政府采取合作方針，積極參政議政、建言獻(xiàn)策。第一屆臨時參議會共提出提案205件、通過195件，通過市府各局處工作報告決議案61件。在交市政府執(zhí)行的192案中，執(zhí)行129件，執(zhí)行率為68％；部分執(zhí)行29件，

10、古13％；未執(zhí)行34件，占19％。第二屆臨時參議會共提出議案212件，通過議案196件，交市政府執(zhí)行者184件，由于二屆五次大會通過的議案執(zhí)行情況未見記載，因此有明確記載交政府執(zhí)行的134件議案案中，執(zhí)行76件，執(zhí)行率為57％；部分執(zhí)行24件，占18％；未執(zhí)行24件，占18％；不詳為10件，占7％。雖不令人滿意，但應(yīng)該說仍然是有成效的。
　　 臨時參議會是以地方民意機(jī)關(guān)的面目出現(xiàn)，而民意機(jī)關(guān)存在的實質(zhì)就在于其對政府當(dāng)局的監(jiān)督與制

11、約，盡管它是臨時的，既無立法權(quán)、又無財政權(quán)，但它仍然在一定程度上發(fā)揮著監(jiān)督政府的功能。首先，明確臨時參議會與政府之間的關(guān)系是“府會合作”而不是“府會一家”。其次，臨時參議會通過對市政府各局處工作報告的審查、詢問及作出決議等方式實施監(jiān)督。再次，臨時參議會對市政府執(zhí)行議案的情況進(jìn)行追蹤與監(jiān)督。議案的執(zhí)行情況始終是臨時參議會關(guān)注的核心問題，因為它關(guān)系著臨時參議會存在的價值。臨時參議會對議案執(zhí)行的追蹤與監(jiān)督主要有：一是建立議案執(zhí)行的追蹤機(jī)制——

12、駐會委員會。二是臨時參議會大會期間專門就市政府實施大會提案情況進(jìn)行討論并形成決議案。三是針對議案中提出的問題而市政府又未能解決者，參議員在大會上反復(fù)提出議案督促市府予以解決。第四，開展市政視察并提出視察報告、參加各種委員會等督促政府改進(jìn)工作。第五，在稅收問題上與政府發(fā)生沖突，要求市政府減免捐稅，要求中央政府修改或廢除相關(guān)法規(guī)，以減輕市民負(fù)擔(dān)，通過不斷提出議案的方式，使問題逐步解決。
　　 重慶市臨時參議會的參議員均來自工商界、金

13、融界、文化教育界、農(nóng)界、婦女界、新聞界、工會、律師、會計師、醫(yī)師、士紳等，從參議員的構(gòu)成來看，基本上可以反映社會各界的意見與建議。而且臨時參議會能代表民意也為各方所認(rèn)同。兩屆臨時參議會所通過的391件議案，都是來自社會各界的參議員所提出的具有針對性的議案，反映了民眾及民眾團(tuán)體的愿望和要求。從有記載的48件市民及市民團(tuán)體請愿案分析，主要涉及市民及市民團(tuán)體的權(quán)益受損、迫切需要救助的案件，為此臨時參議會組織審查委員會進(jìn)行調(diào)查、溝通并提出解決辦

14、法，形成決議案要求市政府執(zhí)行，在促進(jìn)問題的解決上頗著成效。市臨時參議會有10次大會是在抗戰(zhàn)期間舉行的，日機(jī)轟炸造成重大損失，而臨參會在督促政府采取應(yīng)對措施方面起了積極作用。
　　 但不可否認(rèn)的是，臨時參議會的代表性不足，而且所起的作用仍然有限，表現(xiàn)在：一是參議員產(chǎn)生方式為遴選，是由政府選擇的，而不是民選產(chǎn)生；二是參議員并不是來自社會的每一個階層，工商金融界占了一半以上，而占市民人口絕大多數(shù)的農(nóng)民和工人則代表嚴(yán)重不足。三是參議會屬

15、臨時性質(zhì)，它只是一個咨議機(jī)關(guān)而不是立法機(jī)關(guān)，它通過的議案不是法案，市政府沒有必須執(zhí)行的義務(wù)，因此，即使參議員付出了很大的努力，但議案的執(zhí)行仍然難如人愿。
　　 從重慶市臨時參議會與市政府關(guān)系的視角考察，筆者將其歸結(jié)為：以府會合作為主、監(jiān)督制約為輔的地方民主實驗?zāi)Ｊ剑渲饕攸c是：地方精英參政議政，政府引導(dǎo)議題討論；政府施政適度公開，臨參會實行有限監(jiān)督；議案執(zhí)行有所保留，權(quán)利保護(hù)有所進(jìn)展。顯然，這一實驗?zāi)Ｊ?，只是走向憲政民主的過渡