我國農村財政分級治理結構-演進的基本邏輯與趨向.pdf

1、我國農村財政體系適從于國家的發(fā)展路徑，支撐、映射并能約束各級政府在農村的行為，而呈現(xiàn)出獨立性，分級治理結構作為其運行的框架，隨著財政體系職能與價值取向的變化，在價值與效率的追逐中發(fā)生演變。城鄉(xiāng)一體化及公共財政向農村覆蓋，各級財政加大了對農投入，有力地推進了農村各項事業(yè)的發(fā)展，但分級治理結構的調整蹣跚推進，結構的固有缺陷不斷放大，政府行為的有效性、責任性、回應性表現(xiàn)不充分，在理論上或依據外在的價值標準求解應有的治理模式或對某一問題求索治理

2、方案，而忽略整個結構的演進規(guī)律及其微觀基礎，實踐的不足和理論的滯后預設了本文的研究目標與主要內容：1.對治理結構演進的整個序列是否存在一個統(tǒng)一的解釋，制約演進的基本規(guī)律是什么?分析演進的理論工具是什么?2.在結構的具體演進中，治理結構的選擇受到哪些因素的影響，它們是如何影響的?即制約結構演進的結構邏輯與環(huán)境邏輯有何表現(xiàn)?3.以目前的治理環(huán)境和治理結構的績效為基礎，結構演進的趨勢是什么?如何推進?
　　 一.研究結論
　　

3、 本文以微觀主體為研究視角，農村財政分級治理結構被界定為各級政府和農戶及其組織在農村財政公共事務中的行為規(guī)則和行為關系，是“安裝”在初始制度基礎上的治理制度，具體體現(xiàn)為治理主體及主體間的行為規(guī)則。依據各主體間的基本關系即以財政收支的剩余控制權、決策權、管理權、執(zhí)行權的配置為維度并結合演進的實際，分級治理結構被區(qū)分出完全控制型、有限控制型、技術治理型、有限參與型、完全參與型等型式，結合我國的政治社會制度，結構演進的裝置設定為中央政府的結構

4、選擇和構建。以方法論的個人主義、結構的人工制品及結構的開放性為假設前提，以制度分析理論和博弈論為基礎，以治理主體的行為為中心，認為農村財政分級治理結構的演變一方面受制于結構本身，另一方面受制于治理環(huán)境，表現(xiàn)出結構型式邏輯與外部環(huán)境邏輯，兩種邏輯是相互嵌套在一起的，結構型式邏輯是外部環(huán)境邏輯實現(xiàn)的手段，外部環(huán)境邏輯制約著結構型式邏輯作用的發(fā)揮。以上述設定和分析框架為研究前提，獲得了如下的研究結論：
　　 1.分級治理結構的演進在“

5、環(huán)境-目標-行為-結構-績效”的循環(huán)作用中發(fā)生。治理環(huán)境內生出治理目標，包括體現(xiàn)價值取向的應然目標以及以現(xiàn)實為基礎的實然目標，治理目標呼應相應行為，結構是規(guī)則集中表現(xiàn)，是影響主體行為的直接變量，結構的改進使主體行為選擇發(fā)生改變，并受嵌入其間的社會關系影響，產生出實際的績效，其可能與目標要求偏離、也可能使治理環(huán)境發(fā)生改變，當然其間環(huán)境也可能發(fā)生外生的或輸入性的變化，由此滋生出新的治理目標，使結構發(fā)生進一步的改進。
　　 2.分級治

6、理結構演進的結構型式邏輯具體表現(xiàn)為：ⅰ.當?shù)胤秸氖杖氤^農戶集團從財政獲得的預期收益時，選擇完全參與型與非農支出晉升為占優(yōu)策略；ⅱ.當?shù)胤秸杖氲陀谵r戶集團從財政獲得的預期收益且資本的增長與收入貢獻超過其獲得超額利潤而引起的維穩(wěn)成本時，選擇技術治理型為弱占優(yōu)策略；ⅲ.當?shù)胤秸杖氲陀谵r戶集團由財政獲得的預期收益且資本的增長與收入貢獻低于其獲得超額利潤而引起的維穩(wěn)成本時，選擇完全控制型與非農支出晉升為占優(yōu)策略。以“環(huán)境-行為-結構

7、”框架為分析演進的理論工具。結合實際把各主體的相互行為納入序貫博弈中，設定了各主體為風險中性者時在農村財政收支中的行為模式與支付函數(shù)，結構參數(shù)作為行為的參數(shù)包含其中，中央政府行使結構選擇權處在博弈的機會點。不同的結構表現(xiàn)出不同的結構參數(shù)，地方政府與公眾在不同結構及不同的治理方式下有不同的支出行為選擇，依據支付效用最大化，中央政府進行結構和治理方式的策略選擇，以此實現(xiàn)序貫博弈均衡，使選擇的策略能納什實施。
　　 3.隨著生產組織型

8、式由集中、集體生產型式向傳統(tǒng)家庭生產型式、企業(yè)型生產型式轉變，中央政府選擇完全控制型與非農支出晉升的可能性減少，相應地選擇技術治理型的可能性會增加，同時實施支農支出晉升策略的可能性也會增加，政府會偏向對農戶集團的支出。這是分級治理結構演進外部邏輯的具體表現(xiàn)之一。為了分析的簡潔把治理環(huán)境歸結為產權結構和生產組織、經濟與收入增長、初始收入差距、租金收益等四要素，分析這四要素對結構演進的影響，是以結構演進的結構型式邏輯為基礎，把環(huán)境要素嵌套在

9、各主體的支付函數(shù)中，來分析中央政府納什選擇的變化。隨著農地產權配置及生產組織的變化，農戶的生產與收益函數(shù)發(fā)生變化，引起各主體支付函數(shù)的改變，在財政支出安排的空間內，中央政府選擇均衡治理策略的區(qū)間也會發(fā)生改變，與此相應能納什實施的結構選擇所對應的財政支出安排范圍或增加或縮小，使得不同結構能納什實施的可能性發(fā)生變化。
　　 4.當中央政府偏好收入增長時，有：中央政府不具有實施支農支出激勵策略的動機；當?shù)胤秸杖氤^農戶集團由財政獲

10、得的預期收益即時，選擇完全參與型為占優(yōu)策略；當?shù)胤秸杖氲陀谵r戶集團由財政獲得的預期收益時，選擇技術治理型為占優(yōu)策略。政府組織雖超越經濟組織和社會組織，但其強制力由民所賦，提供私人組織和社會組織不能、不愿或供給不足但社會成員又必需的物品、服務品，并在社會組織和私人組織的制衡中、調整中、融合中改進供給效率和效果，為此政府組織是以職能為依據，以支定收，不應具有追逐收入增長的目的，但私人組織與社會組織的發(fā)育與分化依賴于政府組織，同時政府行為

11、的規(guī)則約束與公共約束不足，使政府的私人逐利性得以放大；政府組織與私人組織、社會組織的行為邊界不明晰，政府組織介入微觀資源配置，特別是競爭性領域，導致政府職能與支出不確定，有些行為具有經營性，使逐利性植根于政府組織的行為。政府的收入偏好改變了中央政府的支付函數(shù)，引起不同結構中激勵策略實施邊界的變化，結構選擇能納什實施的財政支出空間也隨之變化。
　　 5.中央政府偏好經濟增長時，有：當非農支出的生產技術具有充分效率時，配置空間不存在

12、實施支農支出激勵策略的區(qū)間；當?shù)胤秸杖氤^農戶集團由財政獲得的預期收益時，選擇完全參與型與非農支出晉升為占優(yōu)策略；當?shù)胤秸杖氲陀谵r戶集團由財政獲得的預期收益時，選擇技術治理型為占優(yōu)策略；追求經濟增長的中央政府不具有實施完全控制型的動機。對增長的偏好表現(xiàn)為中央政府追求整個社會收入最大化，而不考慮收入分配的差異，即對收入分配持中性態(tài)度，在其效用函數(shù)中忽略了收入的社會差異，由此引起中央政府結構及治理策略選擇所對應的財政支出區(qū)間發(fā)生變化

13、。
　　 6.當中央政府偏重社會發(fā)展時，收入差距的擴大使中央政府實施支農支出晉升、選擇技術治理型策略的可能性增加，當?shù)胤秸氖杖氤^農戶集團從財政獲得的預期收益時中央政府選擇完全參與型與非農支出晉升可納什實施，當?shù)胤秸杖氲陀谵r戶集團從財政獲得的預期收益時，中央政府選擇技術治理型為弱占優(yōu)策略。在政府偏好不變時，租金收益的增加能增加中央政府實施支農支出晉升激勵的可能性，并且與技術治理型選擇相結合。經濟的高速增長并不必然帶來社會

14、的全面進步及人的自由全面發(fā)展，這一應然目標取向在中央政府的效用函數(shù)中體現(xiàn)為支付收益是收入差距與租金收益的減函數(shù)，由此引起治理方式與結構的納什選擇在財政支出空間的變化。
　　 7.“統(tǒng)收統(tǒng)支”作為完全控制型的實踐型式，是中央政府在治理環(huán)境和目標制約下，均衡選擇的結果，遵循選擇的邏輯，它的調整在績效及意識形態(tài)的約束中進行。新生政權脫臼于舊的政治與舊的經濟，而舊的經濟與舊的政治中缺乏“數(shù)目字管理”，政府的財政能力低下，已有的財政能力不

15、支撐分配的主導權，新生政權缺乏治理私營經濟的經驗，而“統(tǒng)收統(tǒng)支”型能使中央政府通過財政渠道集中和分配社會的全部剩余，如意地實現(xiàn)社會經濟中的主導作用。新生政權的執(zhí)政能力及其集團成員私產的缺乏使完全控制型的構建有了強勢的行動集團，意識形態(tài)的現(xiàn)實界定制約著結構的現(xiàn)實選擇，私營經濟的個體理性與國外的強權威脅也制約著結構的選擇及建構的路徑?！敖y(tǒng)收統(tǒng)支”雖使中央政府能集中全部的社會剩余，以此穩(wěn)定政權、加快經濟的恢復與發(fā)展，但支出重建設、輕消費，結構

16、不合理，并且束縛了地方政府與微觀組織利用自身信息配置資源的主動性，同時也滋生出體制內的機會主義行為，使資源配置難以優(yōu)化，受意識形態(tài)及控制權的約束，調整僅在各級政府間進行，屬于科層組織中不同層次間執(zhí)行權的重新配置，調整未改變模式的集中統(tǒng)一性，經濟增長的陷于“一放就亂、一收就死”的怪圈，意識形態(tài)的剛性約束與政治性治理手段使怪圈得以強化與惡化。
　　 8.“分級包干制”作為有限控制型的實踐型式，漸進地突破了原有意識形態(tài)與體制的束縛，緩

17、解了“統(tǒng)收統(tǒng)支”的固有缺陷，但又滋生出新的缺陷。在原有意識形態(tài)及體制的拮桎消解后，其不再是均衡選擇。“分級包干制”不屬于理論實證中中央政府的均衡選擇集，但在中央政府的支付函數(shù)中加入結構變遷的社會成本，修正其支付函數(shù)，不同結構變遷成本的差異會使“分級包干制”成為均衡選擇，其通過承包契約及政府間的行政性分權，把地方政府及農戶塑造成相對獨立的利益主體和生產主體，激活了生產組織及地方政府增產與增收的積極性，漸進地突破了原有意識形態(tài)與體制的束縛，

18、但生產經營組織與地方政府的資源配置仍然缺乏有效的激勵與約束，其短期行為使增長缺乏持續(xù)性，這種治理結構還未根除完全控制型的缺陷，宏觀經濟依然表現(xiàn)出大起大落的波動，地方政府的逐利行為也阻隔了資源配置的地區(qū)優(yōu)化，加大了對農村稅費式的汲取，承包契約中基數(shù)和分成比例核定不科學不規(guī)范，增加了治理結構運行中的交易成本，降低了結構的激勵效應，最迫切的現(xiàn)實威脅是中央政府收入占比下降，對地方政府的激勵與調控乏力。
　　 9.“分稅制”作為技術治理型

19、的實踐形式，提高了中央財政的收入占比，改變了地方政府的創(chuàng)收行為，實現(xiàn)了治理手段的多樣化、技術化，但使縣鄉(xiāng)財力弱化，農戶負擔持續(xù)加重，治理中存在尋租與經營的空間。技術治理型中各級政府以稅種組織收入，促進了微觀主體的產權改革與統(tǒng)一市場的形成，轉移支付也使中央政府獲得了多樣的調控手段，但地方政府作為利益主體的性質并未改變，增收壓力的強化，使其以權力和所掌控的資源在市場中獲取地方性收益，預算外收入與非預算收入膨脹，同時技術治理中的考核指標與程序

20、規(guī)則受嵌入的社會關系的影響未能出現(xiàn)預期的約束作用。
　　 10.分級治理結構演進的基本趨向是完全參與型。規(guī)范政府的收支形式、改進預算的管理與技術強化了過程的控制與能力的建設，提高了公共品供給效率；考核指標結構的改進與程序技術的規(guī)范、問責制的建立，改善了財政的支出安排，但滿足公共需求的激勵與約束機制的缺乏，治理成本的增加，使治理手段與技術的改進未能實現(xiàn)預期的目標，突出地表現(xiàn)在農村公共品的供給中總量不足與結構過剩相伴而生。依據演進的

21、邏輯可推知分級治理結構演進的基本趨向是完全參與型，現(xiàn)實表現(xiàn)為：技術治理經營化根源于政府和政府部門的經營性、獨立產權成為主體要求財政支出定位于公共需求、社會均衡發(fā)展及社會主義基本價值取向的要求，治理環(huán)境的這些表現(xiàn)與完全參與型相呼應；完全參與型自身能壓縮“設租尋租”的空間、能消除政府的逐利性、能使政府受“公利”價值的激勵與約束，使經營性財政收支植入公共屬性。
　　 二.政策建議
　　 1.健全基層參與制，重塑基層政府的預算機

22、制與模式。健全基層參與制實際上是推進有限參與型的建立，有限參與型不是中央政府的理性選擇，但此策略符合實踐理性，一方面能低成本地打破“儀式鎖定”，消解路徑依賴；另一方面可通過學習機制積累建立完全參與型的經驗。除此外基層預算的公眾參與有實施的便利條件和充分的參與激勵，能實現(xiàn)當?shù)鼐用窆残枨蟮闹鳈?，提高基層財政支出的效率和效果，使財政分權有良好的微觀基礎。
　　 2.改進分級治理中的權力配置。與完全參與型相匹配的責權利配置可通過演進來

23、實現(xiàn)，但受既得權利集團的阻礙，時間長、成本高，以中央政府的選擇主導權為基礎可主動進行責權利配置。職責是政府存在的基礎，更是其唯一目標，依據各級政府的信息結構及行為能力、按照效率原則劃分各級政府的職責，以此劃分為基礎確定各級政府的支出責任；權力是履行職責的手段，與其對應的有事權、財權，權責要相對應，利益是政府官員履行職責高效實施支出的動力，其應與權責相統(tǒng)一。
　　 3.完善分級治理中的治理方式。分級治理結構中的治理方式是中央政府激

24、勵各主體實現(xiàn)調控意圖的手段，是通過改變各主體的行為約束和支付函數(shù)而發(fā)生作用的，對治理方式的完善主要表現(xiàn)在：轉移支付、激勵性約束與一般性約束。
　　 三.主要創(chuàng)新點
　　 1.財政分權研究的新視角：財政分權的已有研究主要集中于財政分權的有效性及有效的財政分權，缺乏財政分權的實現(xiàn)機理，本文從財政分級治理結構及演進的角度來探究財政分權，增強了財政分權的微觀基礎，并呈現(xiàn)出其過程性影響。
　　 2.農村財政分級治理結構類型

25、的歸納及演進分析框架的提出：本文以農村財政分級治理結構的界定為基礎，結合我國財政分級治理結構演變的實際，對農村財政分級治理結構區(qū)分出五類型，即完全控制型、有限控制型、技術治理型、有限參與型、完全參與型；以方法論的個人主義、結構的人工制品及結構的開放性為假設前提，以制度分析理論和博弈論為基礎，以治理主體的行為為中心，提出了“環(huán)境-行為-結構”分析框架。
　　 3.揭示出我國農村財政分級治理結構演進的基本邏輯：我國農村財政分級治理結

26、構的演進既是適從目標、追求效率的結果，又是初始結構安排與治理環(huán)境變化的結果。結合我國特有的政治結構，結構演進的內部邏輯即效率邏輯，以中央政府的選擇行為表現(xiàn)出來，并以不同結構產生的結果為依據。結構演進的外部邏輯體現(xiàn)結構的演進還受到產權結構與生產組織、經濟與收入增長、社會發(fā)展等外部環(huán)境因素的影響。
　　 4.對我國農村財政分級治理結構演進趨勢的論證：以現(xiàn)實的結構和環(huán)境特征為初始條件，利用已證實的演進規(guī)律揭示出結構演進的趨勢，使趨勢表