煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金廢止論

1、<p>　　煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金廢止論</p><p>　　摘 要 風險抵押金提高了設立煤礦企業(yè)的門檻，造成大量資金積壓，不利于經(jīng)濟發(fā)展。各地出于發(fā)展經(jīng)濟的實際考慮，在收取風險抵押金時多采取消極態(tài)度。煤礦企業(yè)可以通過向員工收取風險抵押金的方式轉嫁企業(yè)風險抵押金，侵害了煤礦企業(yè)員工的權利。風險抵押金不具有轉移風險的功能，應對重大安全生產(chǎn)事故時的保障能力非常有限。安全生產(chǎn)責任保險比風險抵押金更具優(yōu)越性

2、，風險抵押金制度已經(jīng)到了終結的時刻，必須廢除安關于煤礦企業(yè)風險抵押金的相關規(guī)定。 </p><p>　　關鍵詞 煤礦企業(yè) 風險抵押金 責任保險 </p><p>　　作者簡介：李遐楨，法學博士、博士后，華北科技學院人文學院，法學系主任。 </p><p>　　中圖分類號：D920.4文獻標識碼：A文章編號：1009-0592（2014）02-104-03 </

3、p><p>　　根據(jù)《國務院關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》，財政部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局聯(lián)合制定了《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金管理暫行辦法》，要求煤礦企業(yè)按照規(guī)模大小繳納60-600萬元不等的煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金（以下簡稱風險抵押金），作為保障本企業(yè)因生產(chǎn)安全事故而直接發(fā)生的搶險、救災費用支出與相關善后費用的支出。該辦法自2006年1月1日起實施至今歷時已經(jīng)7年，它對我國安全生產(chǎn)事故搶險、救災以及善后等

4、支出確實起到了一定的保障作用。但本人從中國知網(wǎng)上的檢測情況看，多數(shù)文章是新聞報道如某某省、市在煤礦等高危行業(yè)實行風險抵押金或者各地關于實施風險抵押金的管理暫行辦法，在理論上對該制度進行研究的文章極少，這些論文對風險抵押金存廢主要有兩種不同的觀點：一種觀點認為，煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金制度是非常必要的，它是經(jīng)濟行政法性質的合法干預，能夠實現(xiàn)“生命權優(yōu)位”的價值目標等，同時提出應該進一步擴大風險抵押金的征收范圍。另一種觀點則認為，風險抵押

5、金制度不是長治久安之策。我認為，從我國現(xiàn)有情況看，我國應當廢止煤礦企業(yè)風險抵押金制度。 </p><p>　　一、風險抵押金提高了設立公司的門檻，造成資金積壓 </p><p>　　市場經(jīng)濟就是資本經(jīng)濟，為了調動民間資本投融資，我國《公司法》降低了設立公司的最低資本額要求，設立公司的門檻越來越低。但是，按照《企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金管理暫行辦法》第4條的規(guī)定，高危企業(yè)需要繳納60萬至600萬

6、不等的金錢，該數(shù)額已經(jīng)遠遠超過有限責任公司的注冊資本額（3萬元，一人公司10萬元），甚至已經(jīng)超過股份有限公司的最低注冊資本額（600萬元）。很多投資者面對高額的風險抵押金，只能退出煤礦企業(yè)，甚至有些地方將存儲風險抵押金設為安全生產(chǎn)許可前提條件，不存儲風險抵押金的，不能辦理安全生產(chǎn)許可證。即使煤礦企業(yè)設立人能夠存儲高額的風險抵押金，這也增加了公司的設立成本，我們知道一個企業(yè)設立之初，舉步維艱，高額風險抵押金將在一定程度上影響安全生產(chǎn)資金的

7、投入?？梢?，風險抵押金提高了煤礦企業(yè)的設立成本，在一定程度上阻礙了煤礦公司的設立。 </p><p>　　風險抵押金由企業(yè)按時足額存儲，風險抵押金實行專戶管理。當企業(yè)發(fā)生生產(chǎn)安全事故后產(chǎn)生的搶險、救災及善后處理費用時，原則上應當由企業(yè)先行支付，確實需要動用風險抵押金專戶資金的，經(jīng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門及同級財政部門批準，由代理銀行具體辦理有關手續(xù)。只有在企業(yè)依法關閉、破產(chǎn)或者轉入其他行業(yè)時，由企業(yè)提出申請，并經(jīng)過省

8、、市、縣級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門及同級財政部門核準后，風險抵押金方可返還?？梢姡L險抵押金將造成大量資金被“凍結”，嚴重占壓了流動資金，增加資金壓力，有的中小煤礦企業(yè)甚至面臨資金鏈斷裂。例如，有數(shù)據(jù)統(tǒng)計，湖南省現(xiàn)有符合繳存風險抵押金的高危行業(yè)企業(yè)近萬家，按規(guī)定應繳存風險抵押金近20多億元。如果全部繳存，將占用和浪費巨大的流動資金。企業(yè)流動資金的匱乏將導致煤炭企業(yè)用于改善安全生產(chǎn)設施、設備資金投入減少，反而不利于安全生產(chǎn)事故的防范。 <

9、;/p><p>　　二、煤礦企業(yè)風險抵押金“不服地方水土” </p><p>　　風險抵押金造成企業(yè)資金積壓，特別是在當前國際金融危機對我國實體經(jīng)濟產(chǎn)生不利影響的情況下，繳存風險抵押金對資金鏈已非常緊張的企業(yè)來說，無疑加劇了資金壓力。各地出于發(fā)展經(jīng)濟的實際考慮，在收取風險抵押金時多采取消極態(tài)度。所以，全國各地高危行業(yè)繳納風險金的比例一直不高。例如，“據(jù)估算，長沙市如果足額繳納，則風險抵押金多達

10、14億元。2008年以前，長沙市三大高危行業(yè)實收風險抵押金2223萬元，只達到應繳存金額的1.4%?！焙卑脖O(jiān)局副局長劉向東也表示，風險抵押金推行幾年來，繳存率不足1/3，80%的中小企業(yè)不能繳納，甚至拒絕繳存。當一項制度被超過2/3的人抵制時，該法已經(jīng)不再是“良法”而成了“惡法”，需要及時廢止這種惡法。 </p><p>　　三、煤礦企業(yè)存在轉嫁風險抵押金的嫌疑 </p><p>　　與

11、企業(yè)風險抵押金相對應的，有些企業(yè)向員工收取風險抵押金。如果企業(yè)向全體員工收取風險抵押金的，則為全員風險抵押金。全員風險抵押金是指生產(chǎn)經(jīng)營單位在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，為實施安全目標管理責任制，依據(jù)不同崗位員工承擔的安全生產(chǎn)風險的大小，設定不同的量化考核指標，定期進行綜合考評并兌現(xiàn)獎懲。學術界關于全員風險抵押金是否有效的問題存在爭論。主張無效說的法律依據(jù)有勞辦發(fā)[1994]256號、1995年8月，原勞動部下發(fā)了《關于貫徹執(zhí)行若干問題的意見》以及

12、2008年的《勞動合同法》第9條的規(guī)定，根據(jù)上述規(guī)定，用人單位招用勞動者，不得扣押勞動者的居民身份證和其他證件，不得要求勞動者提供擔?；蛘咭云渌x向勞動者收取財物。所以，從這些規(guī)定來看，用人單位向員工收取抵押金的行為是違法的，無效；用人單位在招錄員工時，也不得與勞動者約定風險抵押金。主張“全員風險抵押金有效說”的依據(jù)則主要是原勞動部《對“關于用人單位要求在職職工繳納抵押性錢款或股金的做法應否制止的請示”的復函》（勞辦發(fā)[1995]15

13、0號）。該復函指出：對用人單位向職工收取的“勞動合同保證金”、“勞動保護物品及生產(chǎn)工具使用（承包）抵押金”等行為也應予</p><p>　　我國設立風險抵押金制度的目的在于“強化企業(yè)安全生產(chǎn)意識，落實安全生產(chǎn)責任，保證生產(chǎn)安全事故搶險、救災工作的順利進行”。從立法初衷看，法律設置風險抵押金的目的很好。但從我國《企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金管理暫行辦法》的相關規(guī)定來看，風險抵押金并沒有真正令企業(yè)轉嫁風險，也沒有真正建立風

14、險分攤機制。企業(yè)繳納的風險抵押金仍屬于企業(yè)所有，只能用于事故救援和善后處理，而且只能1∶1用于本企業(yè)，不能放大，不能統(tǒng)籌，事故的損失補償仍然由企業(yè)自己承擔。煤礦一旦發(fā)生安全生產(chǎn)事故，搶險、救災以及善后支出的數(shù)額豈止600萬，有的將造成上億損失。例如，2013年3月12日，貴州省六盤水市馬場煤礦發(fā)生一起煤與瓦斯突出事故，造成25人死亡，每人獲賠103.6萬元，僅死亡賠償就達到2500多萬，區(qū)區(qū)600萬何以承擔起保障搶險、救災和善后處理的巨

15、額費用？所以，繳存的風險抵押金不能完全滿足損失賠償，一旦發(fā)生群死群傷事故，企業(yè)難逃“因災返貧、一災倒閉”的厄運，員工的合法權益得不到保障，也會給政府財政帶來壓力。因此，風險抵押金不能實現(xiàn)風險轉移，它沒有分散風險的功能，對企業(yè)防范風險意義不大。 </p><p>　　其實，一個企業(yè)對抗風險的能力（或者更準確地說是“承擔責任的能力”）并不在于其繳存了多少風險抵押金，而更重要地是該企業(yè)的營利能力。只有當企業(yè)財大氣粗了，

16、有足夠的資產(chǎn)用于安全生產(chǎn)事故的防范，才有充足的資金搶險、救災或者處理善后事務。因此，從長遠來看，運用行政手段讓煤炭企業(yè)繳存風險抵押金對安全生產(chǎn)事故的防范、搶險、救災甚至善后處理并無多大意義。 </p><p>　　五、安全生產(chǎn)責任保險取代風險抵押金 </p><p>　　所有的煤炭企業(yè)都做大做強，都有充足的資金運用安全生產(chǎn)事故的防范、搶險、救災或善后處理，這不可能，也不現(xiàn)實，而風險抵押金制

17、度存在諸多問題，所以我們必須尋找一種制度取代風險抵押金。國外實踐也告訴我們，將現(xiàn)代保險制度引入安全生產(chǎn)領域，以責任保險來分散安全生產(chǎn)事故損害，是一種非常成熟且恰當?shù)淖龇?。與風險抵押金不同，安全生產(chǎn)責任保險制度（簡稱安責險）具有分散轉移風險的能力，且比較而言，安責險的保障金額高于相應的風險抵押金的數(shù)額，安責險更利于提高對企業(yè)生產(chǎn)事故的賠償能力。例如，有人進行如下測算：假設企業(yè)人員100人，若按每人死亡傷殘賠償限額20萬元計，企業(yè)每年只需繳

18、納保費2.8萬元，絕對總賠償限額可達2000萬元。如果企業(yè)選擇安全責任保險，不但能節(jié)省風險抵押金的利息，還能為企業(yè)盤活資金，使企業(yè)幾百萬的資金免于積壓，為企業(yè)安全生產(chǎn)提供可靠保障。這是安責險與風險抵押金的根本不同之處?？梢姡藏熾U在搶險、救災、事故善后處理等方面具有優(yōu)越性。 </p><p>　　2006年，國家安監(jiān)總局和保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關于大力推進安全生產(chǎn)領域責任保險健全安全生產(chǎn)保障體系的意見》，要求建立“政

19、府推動、市場運作”的責任保險制度，采掘業(yè)、建筑業(yè)等高危行業(yè)將被首先試點。2009年召開的“全國推進安全生產(chǎn)責任保險座談會”要求，在推進安責險的試點中要處理好安全生產(chǎn)責任險與風險抵押金的關系。安監(jiān)總局提出：安全生產(chǎn)風險抵押金是保險的一種初級形式，在推進安責險時，原則上企業(yè)可以在購買安責險與繳納風險抵押金中二選一。已繳納風險抵押金的企業(yè)可以在自愿的情況下，將風險抵押金轉換成安責險。未繳納風險抵押金的企業(yè)，如果購買了安責險，可不再繳納風險抵押

20、金。2012年國家安監(jiān)總局起草的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法（修正案）（征求意見稿）》對生產(chǎn)經(jīng)營單位的相關保險制度進行了完善，在規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位必須依法參加工傷保險的基礎上，要求危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存單位以及礦山、建筑施工單位應當參加安全生產(chǎn)責任保險。從現(xiàn)有法律看，安責險與風險抵押金并存；從執(zhí)法部門的意見看，充分尊重法律，但鼓勵高危企業(yè)以安責險代替風險抵押金。 </p><p>　　出于對現(xiàn)行立法的尊重，各省市

21、在修訂本地安全生產(chǎn)條例或者出臺安全責任保險實施辦法時，選擇了與中央保持高度一致的做法，也規(guī)定“安責險”與“風險抵押金”二選一。例如，2012年新修訂實施的《上海市安全生產(chǎn)條例》第35條規(guī)定，“本市鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)相關責任保險。同時要求礦山、建筑施工、危險物品生產(chǎn)經(jīng)營、道路交通運輸、金屬冶煉、船舶修造、裝卸等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位應當依照國家和本市的有關規(guī)定實行安全生產(chǎn)風險抵押金制度?！睘榱吮苊舛咧g的沖突，該條例同時規(guī)定，生產(chǎn)

22、經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)相關責任保險的，經(jīng)報送安全生產(chǎn)監(jiān)管部門審核同意，可以免于存儲安全生產(chǎn)風險抵押金。而南京市則從2011年1月1日起，實施《南京市安全生產(chǎn)責任保險實施辦法》，高風險的?；返绕髽I(yè)可以通過投保商業(yè)險來替代原來的風險抵押金。為鼓勵投保安責險，山東省安監(jiān)局也規(guī)定，參加安責險的生產(chǎn)經(jīng)營單位可以“減交”或“免交”風險抵押金。 </p><p>　　“安責險”與“風險抵押金”之間的關系，雖然從中央到地方看法保

23、持一致。然而，從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方條例等立法層面上，風險抵押金與安全生產(chǎn)責任保險之間的關系并沒有理清。但從實際效果看，風險抵押金增加了企業(yè)尤其是中小企業(yè)的負擔，出于經(jīng)濟成本考慮，企業(yè)肯定會越來越多地選擇“安責險”。也就是說，國家推出“安責險”后，風險抵押金的歷史任務基本上終結了，煤礦安全生產(chǎn)風險抵押金的相關規(guī)定是不是也到了該進行徹底清算的時候了？ </p><p><b>　　參考文獻： &

24、lt;/b></p><p>　　[1]王艷，楊思留，劉超捷.煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金制度初探.中國煤炭.2007（1）. </p><p>　　[2]何積順，劉曉民.風險抵押金制度不是長治久安之策.現(xiàn)代職業(yè)安全.200（10）. </p><p>　　[3]風險抵押金的尷尬.中國保險報.2009. </p><p>　　[4]代海軍