加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變應(yīng)著力轉(zhuǎn)變政府職能

1、<p>　　加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變應(yīng)著力轉(zhuǎn)變政府職能</p><p>　　摘要：目前，我國正處于經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段，多種矛盾交織交匯。特別是在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的過程中，各級政府應(yīng)重點創(chuàng)造有利于“創(chuàng)新驅(qū)動”的體制機制，將投資政策、市場規(guī)制、產(chǎn)業(yè)政策等三方面作為我國近期推進政府職能轉(zhuǎn)變的先行突破口。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：政府職能；轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式；創(chuàng)新驅(qū)動 </p&

2、gt;<p>　　中圖分類號：F202 文獻標(biāo)識碼：A </p><p>　　文章編號：1007-7685（2013）06-0017-03 </p><p>　　當(dāng)前，在我國經(jīng)濟整體運行中，行業(yè)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、惡性競爭、低水平重復(fù)建設(shè)等問題突出，已影響到經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效推進。這些問題的產(chǎn)生與我國經(jīng)濟發(fā)展階段有一定關(guān)系，但更大程度上是由于我國政府職能轉(zhuǎn)變不到位造

3、成的，尤其是部分行業(yè)的宏觀調(diào)控效果不佳、市場監(jiān)管嚴(yán)重缺位。因此，必須切實有效轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)調(diào)控，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，無論是“大政府”還是“小政府”，都是一項非常重要的職能，關(guān)鍵是如何提高職能履行的有效性。因此，我國在推進政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，不應(yīng)再停留在“政府應(yīng)該干什么或不應(yīng)該干什么”，而要盡快調(diào)整改革策略，將改革的重點轉(zhuǎn)向“如何干好”上，切實解決束縛生產(chǎn)力發(fā)展的各種深層次

4、問題，特別是不符合生產(chǎn)力發(fā)展和現(xiàn)代化需要的問題。這就需要站在新的歷史高度，把握新的改革突破口，進一步完善各種政策。只有這樣，才能使政府職能與經(jīng)濟發(fā)展方式的內(nèi)在要求相適應(yīng)，更有力地提升經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量。 </p><p>　　一、新時期我國轉(zhuǎn)變政府職能的主要思路 </p><p>　　我國政府職能的轉(zhuǎn)變主要有兩種基本路徑：一是機構(gòu)改革，創(chuàng)新政府內(nèi)部運行機制，提高行政效率。二是基礎(chǔ)性制度和政策工

5、具的調(diào)整。更為重要的是后者，政策工具與政府行為直接對應(yīng)，如果政策工具不進行相應(yīng)的調(diào)整，無論對何種機構(gòu)來說都難以實現(xiàn)政府職能的真正轉(zhuǎn)變。從經(jīng)濟社會發(fā)展的基本國情和階段特征看，我國正處于由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型升級的階段。這一轉(zhuǎn)型過程與追趕時期的經(jīng)濟發(fā)展相比，更為艱巨和復(fù)雜，政府的作用不可或缺。但前提是必須符合經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，否則將有可能成為轉(zhuǎn)型的阻力。為此，新時期推進政府職能轉(zhuǎn)變，應(yīng)先確定“政府作用的邊界”——政府和市場是兩種資源配置

6、的制度安排，政府不能替代市場，市場也無法替代政府，關(guān)鍵是要根據(jù)經(jīng)濟合理性原則和交易成本最小化原則，在二者之間建立有效的均衡機制。新時期，我國政府應(yīng)重點在創(chuàng)造有利于“創(chuàng)新驅(qū)動”的體制機制上發(fā)揮作用。在此基礎(chǔ)上需實現(xiàn)“三大轉(zhuǎn)變”，即：政府的角色轉(zhuǎn)變——由“運動員”轉(zhuǎn)向“裁判員”；政府干預(yù)經(jīng)濟活動的方式轉(zhuǎn)變——由直接主導(dǎo)轉(zhuǎn)向間接規(guī)制；政府與市場的關(guān)系轉(zhuǎn)變——由政府主導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)為調(diào)控市場，由市場引導(dǎo)企業(yè)。 </p><p>

7、;　　二、新時期轉(zhuǎn)變政府職能的核心和重點 </p><p>　　現(xiàn)階段，應(yīng)將投資、市場規(guī)制、產(chǎn)業(yè)政策等三個方面作為我國推進政府職能轉(zhuǎn)變的先行突破口。 </p><p>　　（一）深層次推進投資審批制度改革，弱化政府對經(jīng)濟活動的直接干預(yù) </p><p>　　投資審批制度作為政府對經(jīng)濟調(diào)節(jié)的政策工具，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展初期有其合理性，但隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的變化，其弊端逐

8、步顯現(xiàn)。我國在2004年就開始推動該領(lǐng)域的改革，但改革效果并不十分理想，各地區(qū)非理性的投資行為不僅沒有得到抑制，反而使產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、產(chǎn)能過剩不斷“升級”，也在一定程度上抑制了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活動。因此，亟需在已有改革的基礎(chǔ)上，加快解決制約投資審批體制改革的關(guān)鍵瓶頸因素。首先，破除部門利益壟斷，嚴(yán)格按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，深化落實國家有關(guān)投資體制改革的政策。切實精簡審批領(lǐng)域，政府應(yīng)從以企業(yè)投資為主的競爭性項目領(lǐng)域退出，尤其在

9、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段，更要嚴(yán)控政府越位的經(jīng)濟性審批，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，有效防范政府主導(dǎo)投資的財政風(fēng)險。其次，深刻總結(jié)各省市已有的探索經(jīng)驗，加快推動不同層級政府審批權(quán)限劃分的改革?？山Y(jié)合不同層級政府權(quán)責(zé)配置的改革，按照“誰出資、誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則劃分不同層級政府的審批權(quán)限，防止審批權(quán)限的過度集中，減少不同層級政府間的利益博弈空間，維護項目投資審批管理的公平性和有效性。再次，對政府必須保留的重大項目審批權(quán)限，如以政府投資為主的重

10、要基礎(chǔ)設(shè)施</p><p>　?。ǘ?gòu)建有效的政府規(guī)制體系，強化市場監(jiān)管職能 </p><p>　　目前，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中，政府監(jiān)管的缺位，不僅嚴(yán)重制約了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，也危害到公共利益，甚至是社會穩(wěn)定。因此，建立有效的政府規(guī)制體系，營造公平有序的市場競爭，是提高我國政府履行經(jīng)濟職能有效性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 </p><p>　　政府規(guī)制體系的完善是指通過技術(shù)、質(zhì)量

11、、環(huán)保、衛(wèi)生等法規(guī)，針對市場負(fù)外部性和市場失靈的問題，對市場行為進行控制、約束和規(guī)范的矯正過程。在此過程中，要注意防范兩個不當(dāng)傾向：一是防止監(jiān)管權(quán)限濫用，使其成為地方政府保護落后生產(chǎn)方式的工具；二是防止將市場監(jiān)管演變成為行政性干預(yù)的“新形式”。具體而言，政府規(guī)制體系的構(gòu)建主要包括兩個層面的內(nèi)容：一是以知識產(chǎn)權(quán)和市場信用體系為核心的基礎(chǔ)性制度。充分認(rèn)識知識產(chǎn)權(quán)和市場信用制度對促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要性，著眼長遠，切實加大對知識

12、產(chǎn)權(quán)的保護力度，嚴(yán)厲打擊侵權(quán)行為，積極探索建立有效的信用監(jiān)管體系，嚴(yán)厲打擊市場競爭中的失信活動，這是促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和長期健康發(fā)展的前提條件。二是以市場準(zhǔn)人、價格、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和資源、環(huán)境、安全等標(biāo)準(zhǔn)為主的政府規(guī)制工具。在推動經(jīng)濟發(fā)展方式向“創(chuàng)新發(fā)展”轉(zhuǎn)變的過程中，政府應(yīng)適時適度提高環(huán)保、技術(shù)、質(zhì)量等各類標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)把“創(chuàng)新”作為其提高市場競爭力的唯一途徑，而不是“低質(zhì)量、低層次”的競爭，這樣才有利于產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。 　　需要強調(diào)的

13、是，政府應(yīng)在堅持公平的原則下制定相應(yīng)的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，盡量避免采用按照企業(yè)規(guī)模、所有制、行</p><p>　　（三）加快產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化調(diào)整，促進政府職能重心的轉(zhuǎn)變 </p><p>　　我國經(jīng)濟發(fā)展正處于由“要素驅(qū)動”向“創(chuàng)新驅(qū)動”轉(zhuǎn)變的重要轉(zhuǎn)折期，產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的國內(nèi)外競爭環(huán)境發(fā)生了顯著變化，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策已難以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需求，應(yīng)加快推進改革。 </p><p>

14、　　1.轉(zhuǎn)變對產(chǎn)業(yè)政策的認(rèn)識，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的重點。產(chǎn)業(yè)政策作為政府促進經(jīng)濟發(fā)展的重要政策工具，其作用不可或缺。但也應(yīng)充分認(rèn)識到其局限性，如果政策工具選擇和應(yīng)用不當(dāng)，也會產(chǎn)生與預(yù)期相反的政策效果。要特別強調(diào)的是，產(chǎn)業(yè)政策不應(yīng)成為政府替代市場的工具，必須充分發(fā)揮市場機制的作用。政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，或者造成“拔苗助長”，或者造成“抑制創(chuàng)新”，均難以持續(xù)。應(yīng)盡快將產(chǎn)業(yè)政策的重點由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策為主調(diào)整為以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策為主；由具體行

15、業(yè)指向調(diào)整為創(chuàng)新活動為導(dǎo)向；政府的角色要從傳統(tǒng)的直接管制和直接干預(yù)向主要通過制定市場規(guī)則、為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供完善的制度環(huán)境、提高市場運行效率轉(zhuǎn)變，以更好地適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新要求。 </p><p>　　2.加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的優(yōu)化，適度聚焦重點戰(zhàn)略領(lǐng)域。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策是政府在市場機制的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家總體發(fā)展戰(zhàn)略及重大科學(xué)技術(shù)發(fā)展趨勢的判斷、國家安全等因素，采取相應(yīng)的政策措施，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的政策。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策

16、一直是我國產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分，其所涉及的領(lǐng)域不斷被拓展。如，各部門、各地區(qū)以基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等不同名目出臺的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見，幾乎涵蓋了國民經(jīng)濟中的全部大類行業(yè)。由于缺乏全國統(tǒng)籌、戰(zhàn)略性的系統(tǒng)設(shè)計規(guī)劃，政策沖突頻頻出現(xiàn)，一方面在加快促進發(fā)展，另一方面又在治理產(chǎn)能過剩。同時，這些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策在某種程度上已背離了其政策設(shè)計初衷，更多地是為換取政府的政策支持或作為獲得項目審批的依據(jù)，導(dǎo)致各地盲目攀比，產(chǎn)

17、業(yè)規(guī)劃趨同現(xiàn)象異常嚴(yán)重。以各省的“十二五”規(guī)劃為例，全國31個省市區(qū)中全部提到發(fā)展生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，30個省市區(qū)提到了發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)。而關(guān)于服務(wù)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，同質(zhì)化更為明顯，均將金融、房地產(chǎn)、旅游、物流等作為地區(qū)發(fā)展重點，但幾乎無一地區(qū)能針對本地區(qū)的特色，進一步細化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，在一定程度上助推了地區(qū)間重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同的形成。 </p><p>　　3.以規(guī)模為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)組織政策應(yīng)盡快退出，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境

18、。目前，我國產(chǎn)業(yè)組織政策的主體導(dǎo)向仍是“支持大集團或骨干企業(yè)發(fā)展、鼓勵兼并重組”、“上大關(guān)小、上大壓小”，這就導(dǎo)致各地都力爭擴大投資規(guī)模、上大項目、上新項目，其政策效果越來越受到質(zhì)疑，對促進我國產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的負(fù)面影響也逐步顯現(xiàn)。此外，由于經(jīng)濟全球化和信息技術(shù)的不斷發(fā)展，業(yè)務(wù)外包、虛擬企業(yè)及產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)集聚的發(fā)展正日益增強，企業(yè)邊界和產(chǎn)業(yè)邊界日趨模糊，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)集中度的測定基準(zhǔn)已逐步失效。因此，將規(guī)模經(jīng)濟和有效競爭作為產(chǎn)業(yè)組織政策的依據(jù)

19、已不再充分。我國應(yīng)盡快放棄以規(guī)模為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)組織政策，著力構(gòu)筑有利于企業(yè)公平競爭的市場制度環(huán)境，改善和強化市場的優(yōu)勝劣汰機制，培育有效率的市場和有利于創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境。 </p><p>　　4.加快完善產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策，進一步提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力。新時期，我國經(jīng)濟發(fā)展將主要依托創(chuàng)新要素的發(fā)展和創(chuàng)新能力的提升。這是一個更為艱巨和復(fù)雜的過程，企業(yè)在創(chuàng)新轉(zhuǎn)型過程中將面臨更大的困難與阻力，需要政府推出切實有效的產(chǎn)業(yè)政策，支持企業(yè)

20、深層次的結(jié)構(gòu)變革。從目前我國的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策看，仍以供給方的資金支持和國家科技重大專項為主，這對擴大技術(shù)來源、降低技術(shù)引進成本有一定作用，但對促進整個產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型的作用有限。在未來的政策優(yōu)化過程中，應(yīng)在充分發(fā)揮市場機制作用的前提下，進一步創(chuàng)新政策工具，給企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級提供足夠的動力。如，不斷提高技術(shù)、質(zhì)量、環(huán)保、安全等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強監(jiān)管力度，以此增強產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在動力；構(gòu)建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺，為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新提供融資、研發(fā)、信息、