加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變應(yīng)著力轉(zhuǎn)變政府職能

1、<p>　　加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變應(yīng)著力轉(zhuǎn)變政府職能</p><p>　　摘要：目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段，多種矛盾交織交匯。特別是在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的過(guò)程中，各級(jí)政府應(yīng)重點(diǎn)創(chuàng)造有利于“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的體制機(jī)制，將投資政策、市場(chǎng)規(guī)制、產(chǎn)業(yè)政策等三方面作為我國(guó)近期推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的先行突破口。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：政府職能；轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng) </p&

2、gt;<p>　　中圖分類號(hào)：F202 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A </p><p>　　文章編號(hào)：1007-7685（2013）06-0017-03 </p><p>　　當(dāng)前，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行中，行業(yè)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過(guò)剩、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、低水平重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題突出，已影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效推進(jìn)。這些問(wèn)題的產(chǎn)生與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有一定關(guān)系，但更大程度上是由于我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變不到位造

3、成的，尤其是部分行業(yè)的宏觀調(diào)控效果不佳、市場(chǎng)監(jiān)管嚴(yán)重缺位。因此，必須切實(shí)有效轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)調(diào)控，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，無(wú)論是“大政府”還是“小政府”，都是一項(xiàng)非常重要的職能，關(guān)鍵是如何提高職能履行的有效性。因此，我國(guó)在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，不應(yīng)再停留在“政府應(yīng)該干什么或不應(yīng)該干什么”，而要盡快調(diào)整改革策略，將改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“如何干好”上，切實(shí)解決束縛生產(chǎn)力發(fā)展的各種深層次

4、問(wèn)題，特別是不符合生產(chǎn)力發(fā)展和現(xiàn)代化需要的問(wèn)題。這就需要站在新的歷史高度，把握新的改革突破口，進(jìn)一步完善各種政策。只有這樣，才能使政府職能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的內(nèi)在要求相適應(yīng)，更有力地提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。 </p><p>　　一、新時(shí)期我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能的主要思路 </p><p>　　我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變主要有兩種基本路徑：一是機(jī)構(gòu)改革，創(chuàng)新政府內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，提高行政效率。二是基礎(chǔ)性制度和政策工

5、具的調(diào)整。更為重要的是后者，政策工具與政府行為直接對(duì)應(yīng)，如果政策工具不進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，無(wú)論對(duì)何種機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)都難以實(shí)現(xiàn)政府職能的真正轉(zhuǎn)變。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本國(guó)情和階段特征看，我國(guó)正處于由要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)的階段。這一轉(zhuǎn)型過(guò)程與追趕時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，更為艱巨和復(fù)雜，政府的作用不可或缺。但前提是必須符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，否則將有可能成為轉(zhuǎn)型的阻力。為此，新時(shí)期推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，應(yīng)先確定“政府作用的邊界”——政府和市場(chǎng)是兩種資源配置

6、的制度安排，政府不能替代市場(chǎng)，市場(chǎng)也無(wú)法替代政府，關(guān)鍵是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)合理性原則和交易成本最小化原則，在二者之間建立有效的均衡機(jī)制。新時(shí)期，我國(guó)政府應(yīng)重點(diǎn)在創(chuàng)造有利于“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的體制機(jī)制上發(fā)揮作用。在此基礎(chǔ)上需實(shí)現(xiàn)“三大轉(zhuǎn)變”，即：政府的角色轉(zhuǎn)變——由“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)向“裁判員”；政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式轉(zhuǎn)變——由直接主導(dǎo)轉(zhuǎn)向間接規(guī)制；政府與市場(chǎng)的關(guān)系轉(zhuǎn)變——由政府主導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)為調(diào)控市場(chǎng)，由市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)。 </p><p>

7、;　　二、新時(shí)期轉(zhuǎn)變政府職能的核心和重點(diǎn) </p><p>　　現(xiàn)階段，應(yīng)將投資、市場(chǎng)規(guī)制、產(chǎn)業(yè)政策等三個(gè)方面作為我國(guó)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的先行突破口。 </p><p>　?。ㄒ唬┥顚哟瓮七M(jìn)投資審批制度改革，弱化政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù) </p><p>　　投資審批制度作為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的政策工具，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展初期有其合理性，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，其弊端逐

8、步顯現(xiàn)。我國(guó)在2004年就開始推動(dòng)該領(lǐng)域的改革，但改革效果并不十分理想，各地區(qū)非理性的投資行為不僅沒有得到抑制，反而使產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、產(chǎn)能過(guò)剩不斷“升級(jí)”，也在一定程度上抑制了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)。因此，亟需在已有改革的基礎(chǔ)上，加快解決制約投資審批體制改革的關(guān)鍵瓶頸因素。首先，破除部門利益壟斷，嚴(yán)格按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，深化落實(shí)國(guó)家有關(guān)投資體制改革的政策。切實(shí)精簡(jiǎn)審批領(lǐng)域，政府應(yīng)從以企業(yè)投資為主的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目領(lǐng)域退出，尤其在

9、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，更要嚴(yán)控政府越位的經(jīng)濟(jì)性審批，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，有效防范政府主導(dǎo)投資的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。其次，深刻總結(jié)各省市已有的探索經(jīng)驗(yàn)，加快推動(dòng)不同層級(jí)政府審批權(quán)限劃分的改革?？山Y(jié)合不同層級(jí)政府權(quán)責(zé)配置的改革，按照“誰(shuí)出資、誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則劃分不同層級(jí)政府的審批權(quán)限，防止審批權(quán)限的過(guò)度集中，減少不同層級(jí)政府間的利益博弈空間，維護(hù)項(xiàng)目投資審批管理的公平性和有效性。再次，對(duì)政府必須保留的重大項(xiàng)目審批權(quán)限，如以政府投資為主的重

10、要基礎(chǔ)設(shè)施</p><p>　　（二）構(gòu)建有效的政府規(guī)制體系，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管職能 </p><p>　　目前，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，政府監(jiān)管的缺位，不僅嚴(yán)重制約了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，也危害到公共利益，甚至是社會(huì)穩(wěn)定。因此，建立有效的政府規(guī)制體系，營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，是提高我國(guó)政府履行經(jīng)濟(jì)職能有效性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 </p><p>　　政府規(guī)制體系的完善是指通過(guò)技術(shù)、質(zhì)量

11、、環(huán)保、衛(wèi)生等法規(guī)，針對(duì)市場(chǎng)負(fù)外部性和市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，對(duì)市場(chǎng)行為進(jìn)行控制、約束和規(guī)范的矯正過(guò)程。在此過(guò)程中，要注意防范兩個(gè)不當(dāng)傾向：一是防止監(jiān)管權(quán)限濫用，使其成為地方政府保護(hù)落后生產(chǎn)方式的工具；二是防止將市場(chǎng)監(jiān)管演變成為行政性干預(yù)的“新形式”。具體而言，政府規(guī)制體系的構(gòu)建主要包括兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是以知識(shí)產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)信用體系為核心的基礎(chǔ)性制度。充分認(rèn)識(shí)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)信用制度對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要性，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，切實(shí)加大對(duì)知識(shí)

12、產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，嚴(yán)厲打擊侵權(quán)行為，積極探索建立有效的信用監(jiān)管體系，嚴(yán)厲打擊市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的失信活動(dòng)，這是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和長(zhǎng)期健康發(fā)展的前提條件。二是以市場(chǎng)準(zhǔn)人、價(jià)格、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和資源、環(huán)境、安全等標(biāo)準(zhǔn)為主的政府規(guī)制工具。在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向“創(chuàng)新發(fā)展”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，政府應(yīng)適時(shí)適度提高環(huán)保、技術(shù)、質(zhì)量等各類標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)把“創(chuàng)新”作為其提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的唯一途徑，而不是“低質(zhì)量、低層次”的競(jìng)爭(zhēng)，這樣才有利于產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。 　　需要強(qiáng)調(diào)的

13、是，政府應(yīng)在堅(jiān)持公平的原則下制定相應(yīng)的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，盡量避免采用按照企業(yè)規(guī)模、所有制、行</p><p>　　（三）加快產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)政府職能重心的轉(zhuǎn)變 </p><p>　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于由“要素驅(qū)動(dòng)”向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變的重要轉(zhuǎn)折期，產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境發(fā)生了顯著變化，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，應(yīng)加快推進(jìn)改革。 </p><p>

14、　　1.轉(zhuǎn)變對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的認(rèn)識(shí)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)政策作為政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政策工具，其作用不可或缺。但也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到其局限性，如果政策工具選擇和應(yīng)用不當(dāng)，也會(huì)產(chǎn)生與預(yù)期相反的政策效果。要特別強(qiáng)調(diào)的是，產(chǎn)業(yè)政策不應(yīng)成為政府替代市場(chǎng)的工具，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，或者造成“拔苗助長(zhǎng)”，或者造成“抑制創(chuàng)新”，均難以持續(xù)。應(yīng)盡快將產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策為主調(diào)整為以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策為主；由具體行

15、業(yè)指向調(diào)整為創(chuàng)新活動(dòng)為導(dǎo)向；政府的角色要從傳統(tǒng)的直接管制和直接干預(yù)向主要通過(guò)制定市場(chǎng)規(guī)則、為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供完善的制度環(huán)境、提高市場(chǎng)運(yùn)行效率轉(zhuǎn)變，以更好地適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新要求。 </p><p>　　2.加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的優(yōu)化，適度聚焦重點(diǎn)戰(zhàn)略領(lǐng)域。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策是政府在市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略及重大科學(xué)技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)的判斷、國(guó)家安全等因素，采取相應(yīng)的政策措施，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的政策。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策

16、一直是我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分，其所涉及的領(lǐng)域不斷被拓展。如，各部門、各地區(qū)以基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等不同名目出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見，幾乎涵蓋了國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的全部大類行業(yè)。由于缺乏全國(guó)統(tǒng)籌、戰(zhàn)略性的系統(tǒng)設(shè)計(jì)規(guī)劃，政策沖突頻頻出現(xiàn)，一方面在加快促進(jìn)發(fā)展，另一方面又在治理產(chǎn)能過(guò)剩。同時(shí)，這些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策在某種程度上已背離了其政策設(shè)計(jì)初衷，更多地是為換取政府的政策支持或作為獲得項(xiàng)目審批的依據(jù)，導(dǎo)致各地盲目攀比，產(chǎn)

17、業(yè)規(guī)劃趨同現(xiàn)象異常嚴(yán)重。以各省的“十二五”規(guī)劃為例，全國(guó)31個(gè)省市區(qū)中全部提到發(fā)展生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，30個(gè)省市區(qū)提到了發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)。而關(guān)于服務(wù)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，同質(zhì)化更為明顯，均將金融、房地產(chǎn)、旅游、物流等作為地區(qū)發(fā)展重點(diǎn)，但幾乎無(wú)一地區(qū)能針對(duì)本地區(qū)的特色，進(jìn)一步細(xì)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，在一定程度上助推了地區(qū)間重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同的形成。 </p><p>　　3.以規(guī)模為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)組織政策應(yīng)盡快退出，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境

18、。目前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)組織政策的主體導(dǎo)向仍是“支持大集團(tuán)或骨干企業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)兼并重組”、“上大關(guān)小、上大壓小”，這就導(dǎo)致各地都力爭(zhēng)擴(kuò)大投資規(guī)模、上大項(xiàng)目、上新項(xiàng)目，其政策效果越來(lái)越受到質(zhì)疑，對(duì)促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的負(fù)面影響也逐步顯現(xiàn)。此外，由于經(jīng)濟(jì)全球化和信息技術(shù)的不斷發(fā)展，業(yè)務(wù)外包、虛擬企業(yè)及產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)集聚的發(fā)展正日益增強(qiáng)，企業(yè)邊界和產(chǎn)業(yè)邊界日趨模糊，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)集中度的測(cè)定基準(zhǔn)已逐步失效。因此，將規(guī)模經(jīng)濟(jì)和有效競(jìng)爭(zhēng)作為產(chǎn)業(yè)組織政策的依據(jù)

19、已不再充分。我國(guó)應(yīng)盡快放棄以規(guī)模為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)組織政策，著力構(gòu)筑有利于企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)制度環(huán)境，改善和強(qiáng)化市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，培育有效率的市場(chǎng)和有利于創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境。 </p><p>　　4.加快完善產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策，進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力。新時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將主要依托創(chuàng)新要素的發(fā)展和創(chuàng)新能力的提升。這是一個(gè)更為艱巨和復(fù)雜的過(guò)程，企業(yè)在創(chuàng)新轉(zhuǎn)型過(guò)程中將面臨更大的困難與阻力，需要政府推出切實(shí)有效的產(chǎn)業(yè)政策，支持企業(yè)

20、深層次的結(jié)構(gòu)變革。從目前我國(guó)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策看，仍以供給方的資金支持和國(guó)家科技重大專項(xiàng)為主，這對(duì)擴(kuò)大技術(shù)來(lái)源、降低技術(shù)引進(jìn)成本有一定作用，但對(duì)促進(jìn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型的作用有限。在未來(lái)的政策優(yōu)化過(guò)程中，應(yīng)在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的前提下，進(jìn)一步創(chuàng)新政策工具，給企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供足夠的動(dòng)力。如，不斷提高技術(shù)、質(zhì)量、環(huán)保、安全等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)管力度，以此增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力；構(gòu)建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)，為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新提供融資、研發(fā)、信息、