對 一帶一路 國際合作模式創(chuàng)新與對策的研究

1、<p>　　對“一帶一路”府際合作模式創(chuàng)新與對策的研究</p><p><b>　　陳玉榮</b></p><p>　　近年來，區(qū)域一體化頻繁被提上政府的議事日程，加強城市政府間合作是公共行政改革的趨勢,也是當前行政科學研究的熱點。通過優(yōu)勢互補,資源共享,加強地方政府間合作,對于提升合作城市乃至一個區(qū)域整體的競爭力具有十分重要的戰(zhàn)略意義。所謂府際合作，是指一

2、個國家內(nèi)各層次(級)政府之間以相互需要為基礎而展開的各種形式的合作，包括中央政府與地方政府之間的合作、地方政府之間的合作，以及政府部門之間或經(jīng)由授權(quán)履行政府職責的其他公共組織之間的合作。在當代中國，地方政府間的合作可以是特定區(qū)域范圍內(nèi)諸多不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的地方政府為應對區(qū)域一體化進程中日益增多的區(qū)域性公共事務，彼此互動協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)互惠共贏為目標的合作行為。當前，國家提出和實施的一帶一路建設不僅從時機、導向等方面有效促進了府際合作

3、模式創(chuàng)新，而且要求在兩個互聯(lián)互通中促進和實現(xiàn)府際合作與“一帶一路”建設的有機銜接，探尋“一帶一路”府際合作模式創(chuàng)新的路徑及其保障。更重要的是，“一帶一路”戰(zhàn)略提出以打造利益共同體和命運共同體為發(fā)展目標，更是一個全新的區(qū)域經(jīng)濟合作理念，其內(nèi)涵甚至超越了現(xiàn)今全球區(qū)域經(jīng)濟整合的高級形式—經(jīng)濟共同體，充分體現(xiàn)了和、敬、親、融以</p><p>　　一、“一帶一路”戰(zhàn)略為府際合作及其創(chuàng)新提供新導向。加強府際合作，是當前世界

4、各國治理變革的基本趨勢。當代中國的府際合作是在我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立、市場化的深入發(fā)展以及各地方政府利益關(guān)聯(lián)化的制度背景下，作為市場主體和利益主體的地方政府在利益博弈中為了追求自身利益最大化而展開的各種形式的合作。從實際效果看，地方政府間的合作在推動當代中國的區(qū)域經(jīng)濟一體化、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、控制和縮小地區(qū)發(fā)展差距以及維護民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定等方面發(fā)揮著極其重要的作用。然而，多年來，由于地方保護主義的作崇、尚未建立有效的合作協(xié)調(diào)機

5、制以及缺乏相關(guān)法律和制度的保障，中國地方政府間的合作在一定程度上影響了府際合作雙方或多方的積極性和創(chuàng)造性，不利于開展廣泛、深入和持久的合作，實現(xiàn)互利共贏。</p><p>　　當前，我國進行一帶一路建設為府際合作及其創(chuàng)新帶來了歷史性的新機遇，提供了新導向。首先，一帶一路建設為在新常態(tài)下發(fā)揮國內(nèi)各地區(qū)比較優(yōu)勢、展開府際合作及其創(chuàng)新提供了戰(zhàn)略抓手。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，取得了舉世矚目的巨大成就，一躍成為世界

6、“第二大經(jīng)濟體”。然而，作為一個幅員遼闊的多民族國家，各地區(qū)、各民族經(jīng)濟與社會發(fā)展不平衡，總體上呈現(xiàn)出東快西慢、區(qū)域發(fā)展差距擴大的態(tài)勢，由此帶來一系列經(jīng)濟與社會新問題、新矛盾。在當前世界經(jīng)濟復蘇動力不足、主要經(jīng)濟體紛紛尋找復蘇之路、國內(nèi)經(jīng)濟進入新常態(tài)之際，中國共產(chǎn)黨和中國政府以全球思維、世界眼光，立足國內(nèi)國際，聯(lián)系歷史和現(xiàn)實，適時地提出了一帶一路的偉大構(gòu)想，在繼續(xù)深化對外開放的同時，為通過府際合作及其創(chuàng)新來推動我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了戰(zhàn)略

7、抓手。推進一帶一路建設，要求充分發(fā)揮國內(nèi)各地區(qū)比較優(yōu)勢，實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，加強東中西部地區(qū)的互動合作，統(tǒng)籌東中西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，培育國際經(jīng)濟合作新優(yōu)勢。這就要求中國中央政府和地方政府緊緊圍繞一帶一路建設，創(chuàng)新府際合作內(nèi)容及其重心，推動國內(nèi)地區(qū)之間的互聯(lián)互通，特別是東中西部地區(qū)之間的互聯(lián)互通，促進西部地區(qū)經(jīng)</p><p>　　二、在兩個互聯(lián)互通中深化和推進府際合作關(guān)系?！耙粠б宦贰笔紫仁腔ヂ?lián)互通的戰(zhàn)

8、略，即中國與外部世界的互聯(lián)互通，以及國內(nèi)各地區(qū)之間、特別是東中西部地區(qū)之間的互聯(lián)互通；不僅是基礎設施上的互聯(lián)互通，而且還是體制機制、資金流、技術(shù)流、人才流和信息流層面的互聯(lián)互通。在新的歷史條件下，推進府際合作及其創(chuàng)新要同推進“一帶一路”建設有機結(jié)合起來，緊緊圍繞國際國內(nèi)兩個“互聯(lián)互通”，加強和創(chuàng)新府際合作。</p><p>　　首先，要把府際合作同推進中國與外部世界的互聯(lián)互通有機結(jié)合起來，以府際合作創(chuàng)新推動中國與

9、外部世界的互聯(lián)互通。改革開放30多年來，我國的對外開放盡管是從沿海和陸路兩個方向同時進行的，但主要還是以東部沿海地區(qū)為依托、以海路為主要通道的面向亞太地區(qū)和歐洲的對外開放。這是因為東部沿海地區(qū)交通通訊方便，工業(yè)基礎相對好，技術(shù)及管理水平比較高，科技文化教育事業(yè)比較發(fā)達，與外部世界的聯(lián)系相對密切。在東部沿海地區(qū)及其大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江和北海等14個沿海城市優(yōu)先實行對外開放，可以充

10、分發(fā)揮其比較優(yōu)勢，更好地利用其他國家和地區(qū)的資金、技術(shù)、知識和市場，推動該地區(qū)企業(yè)的設備更新改造和新產(chǎn)品、新技術(shù)的開發(fā)創(chuàng)造，增強產(chǎn)品在國際市場上的競爭能力，促使東部沿海地區(qū)及其14個沿海城市從內(nèi)向型經(jīng)濟向內(nèi)外結(jié)合型經(jīng)濟轉(zhuǎn)化；同時，發(fā)揮其對內(nèi)地的輻射作用，帶動中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。與此相比，陸路方面的對外開放相對滯后，原因恰恰在于中國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重心在東部沿海地區(qū)，而西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后。西部地區(qū)工業(yè)基礎薄弱，基礎設施建設滯后，交通

11、通訊不發(fā)達，走出去的通道不多，而且</p><p>　　其次，要把府際合作與國內(nèi)各地區(qū)之間的互聯(lián)互通有機地銜接起來，以府際合作創(chuàng)新推動國內(nèi)各地區(qū)之間的互聯(lián)互通。由于長期受制于國內(nèi)多種因素的制約，特別是地理上的自然分割以及非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的影響，我國逐步形成了區(qū)域之間的發(fā)展不平衡，特別是西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)之間發(fā)展差距較大，這種情況即使在國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來也沒有從根本上改變。以地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收入、國內(nèi)投

12、資、利用外資、技術(shù)市場成交額、高等學校數(shù)及其在校生數(shù)為例，東部沿海地區(qū)與西部地區(qū)之間存在較大發(fā)展差距。截至2016年底，東部沿海地區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值為378727.5億元，西部地區(qū)為138099.8億元，東部沿海地區(qū)是西部地區(qū)的2.74倍；東部沿海地區(qū)財政收入44007.05億元，西部地區(qū)15874.99億元，東部沿海地區(qū)是西部地區(qū)的2.77倍；東部沿海地區(qū)吸收國內(nèi)投資233529．3億元，西部地區(qū)132512．0億元，東部沿海地區(qū)是西部地

13、區(qū)的1.76倍；東部沿海地區(qū)利用外資2928．8億元，西部地區(qū)622.9億元，東部沿海地區(qū)是西部地區(qū)的4.7倍；東部沿海地區(qū)技術(shù)市場成交額56976812萬元，西部地區(qū)12383771萬元，東部沿海地</p><p>　　最后，根據(jù)兩個“互聯(lián)互通”的不同要求，確定府際合作的內(nèi)容和重點，以府際合作創(chuàng)新推動國際國內(nèi)兩個互聯(lián)互通。在國外互聯(lián)互通方面，以政策溝通、設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通為主要內(nèi)容，按照中央

14、政府的統(tǒng)一部署，在“一帶一路”戰(zhàn)略中加強東中西部地區(qū)地方政府問的合作，以府際合作創(chuàng)新推進“互聯(lián)互通”建設，加快中國與外部世界的互聯(lián)互通進程。在國內(nèi)互聯(lián)互通方面，東中西部地區(qū)不僅是基礎設施上的互聯(lián)互通，還是體制機制、資金流、技術(shù)流、人才流和信息流層面的互聯(lián)互通，府際合作及其創(chuàng)新應當以此為主要內(nèi)容和重點，加強東中西部地區(qū)地方政府間的互動合作，加大東中部地區(qū)對西部地區(qū)基礎設施以及體制機制、資金、技術(shù)、人才、信息的對口支援。</p>

15、<p>　　三、一帶一路府際合作創(chuàng)新的路徑選擇與法治保障。一帶一路建設要求在兩個互聯(lián)互通中促進和實現(xiàn)府際合作及其創(chuàng)新與其之間的有機銜接，找準兩者的契合點，在培育和發(fā)展開放型經(jīng)濟中加強地方政府間合作，加大對外開放和對外延展的力度，拓展中國的外部利益；要從內(nèi)容和類型上完善與創(chuàng)新東中部發(fā)達地區(qū)對西部欠發(fā)達地區(qū)的對口支援政策，控制和縮小地區(qū)發(fā)展差距，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；要從法律層面上對一帶一路府際合作進行制度設計，使之法律化，依法規(guī)

16、范府際關(guān)系。</p><p>　　首先，在培育和發(fā)展開放型經(jīng)濟中創(chuàng)新府際合作，在合作中實現(xiàn)利益共享、構(gòu)建良性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機制以及探索經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的跨區(qū)域合作模式。2015年3月，國務院授權(quán)國家發(fā)展和改革委員會、外交部、商務部聯(lián)合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》要求：“充分發(fā)揮國內(nèi)各地區(qū)比較優(yōu)勢，實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，加強東中西互動合作，全面提升開放型經(jīng)濟水平?！?因改革開放以來

17、，我國的對外開放主要是發(fā)展外向型經(jīng)濟，通過引進國外資金、利用國外技術(shù)、依靠出口和增加外匯儲備等方式推動國民經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)過30多年的發(fā)展，今天的中國不僅資金雄厚，而且有些技術(shù)(如高鐵、核電、光伏、航天、衛(wèi)星導航系統(tǒng)等)已經(jīng)處于國際領(lǐng)先水平，而且產(chǎn)能過剩。</p><p>　　因此，對外開放不能重復以往只是引進國外資金、利用國外技術(shù)和增加外匯儲備的方式，更重要的是要讓中國的資金、技術(shù)以及過剩產(chǎn)能走出去，使其在國際市場

18、上流動和活躍起來，實現(xiàn)資源在世界范圍內(nèi)的最優(yōu)配置，發(fā)展開放型經(jīng)濟，并且不斷提升開放型經(jīng)濟的水平。在此背景下，進一步推進府際合作及其創(chuàng)新，要求發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，合力培育和發(fā)展開放型經(jīng)濟，在合作中實現(xiàn)利益共享；構(gòu)建東部沿海地區(qū)與西部地區(qū)的良性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機制，確保互利共贏；探索地區(qū)間資源互補、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的跨區(qū)域經(jīng)濟合作模式。</p><p>　　其一，發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，合力培育和發(fā)展開放型經(jīng)濟，在合作中實現(xiàn)利益共享。

19、東中西部地區(qū)地方政府要依據(jù)各自的比較優(yōu)勢，通過制定、簽訂和實施有效的合作協(xié)作政策、協(xié)議及其措施，推動跨區(qū)域合作互動和產(chǎn)業(yè)聚集，培育和發(fā)展開放型經(jīng)濟。為此，在當前和今后一定時期內(nèi)，東中西部地區(qū)地方政府要圍繞“一帶一路”戰(zhàn)略，通過府際合作，合力打造新疆絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)、加快建設廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)、建設內(nèi)蒙古聯(lián)通俄蒙向北開放的重要窗、打造云南大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作新高地、推進西藏與尼泊爾等國家邊境貿(mào)易和旅游文化合作，等等。鼓勵企業(yè)積極主動地

20、參與價值鏈分工，在協(xié)同促進企業(yè)整體競爭優(yōu)勢提升以及企業(yè)所在行業(yè)盈利能力提高的同時，分享企業(yè)及行業(yè)成長的溢出效應，實現(xiàn)東中西部地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。</p><p>　　其二，構(gòu)建良性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機制，確?；ダ糙A。東中西部地區(qū)地方政府要充分利用府際合作(包括對口支援區(qū)域)等合作平臺機制，將承接東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的工作與構(gòu)建東中西部地區(qū)互動發(fā)展的產(chǎn)業(yè)合作體系相結(jié)合，積極構(gòu)建良性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機制。在平等自愿、合理有效的原則

21、下，以西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要為基礎，優(yōu)先轉(zhuǎn)移有利于西部地區(qū)長期發(fā)展的產(chǎn)業(yè)；鼓勵東部沿海地區(qū)經(jīng)濟效益優(yōu)勢大的龍頭企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點對象，為西部地區(qū)帶去優(yōu)良的技術(shù)、設備、人才和經(jīng)驗，切實優(yōu)化西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。</p><p>　　其三，探索建立和發(fā)展以“飛地經(jīng)濟”為主要內(nèi)容的地區(qū)間資源互補、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的跨區(qū)域經(jīng)濟合作模式。鼓勵東中西部地區(qū)地方政府合作共建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)，推動東部沿海地區(qū)強優(yōu)企業(yè)以兼并收購方式與西部

22、地區(qū)本土優(yōu)勢企業(yè)開展股權(quán)合作，利用股份制企業(yè)特有的利益共享、風險共擔機制，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移微觀主體與轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)及其承接主體之間的利益關(guān)系，做大做強兩部地區(qū)優(yōu)勢企業(yè)。同時，除東部沿海地區(qū)“異地辦廠”這種“飛地經(jīng)濟”形式外，西部地區(qū)有關(guān)省市區(qū)地方政府還可以“筑巢引鳳”，通過與東部沿海地區(qū)相關(guān)省市政府簽訂協(xié)議，雙方或多方就共同推進在西部地區(qū)建設東部沿海地區(qū)相關(guān)省市產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加強跨地區(qū)、跨區(qū)域工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚、人才、項目、管理、信息等方面的合作與交流，

23、共謀發(fā)展，在發(fā)展中互利、互惠和共贏。其次，緊緊圍繞“一帶一路”戰(zhàn)略及其互聯(lián)互通，從內(nèi)容、類型上進一步完善和創(chuàng)新對口支援政策。以往，對口支援的內(nèi)容和類型主要是災難援助、經(jīng)濟援助、醫(yī)療援助和教育援助。與“一帶一路”戰(zhàn)略銜接，要求東中部發(fā)達地區(qū)還要在體制機制方面加強對西部欠發(fā)達地區(qū)的對口支援。體制機制建設相對滯后，這是制約西部地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的一個重要制度性因素。</p><p>　　改革開放以來，我國實行非均衡發(fā)展

24、戰(zhàn)略和梯度發(fā)展戰(zhàn)略，以此來推進中國的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，這就決定了較優(yōu)惠的政策和制度創(chuàng)新的探索行為只能給予少數(shù)地區(qū)、少數(shù)產(chǎn)業(yè)或者少數(shù)人。東部沿海地區(qū)由于其相對優(yōu)越的自然、經(jīng)濟和人文歷史條件以及區(qū)位優(yōu)勢，成為中央政府實施非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的受益者。與此相適應，中央政府的制度供給明顯向東部沿海地區(qū)地方政府傾斜，由此形成西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)之間制度供給的不平衡態(tài)勢。長期的非均衡制度供給，其直接后果就是造成東部沿海地區(qū)與西部地區(qū)在體制機制上存在著

25、嚴重的“二元化”現(xiàn)象，導致國內(nèi)市場存在著嚴重的分割現(xiàn)象。根據(jù)樊綱等人的測算，2009年，西部地區(qū)12個省市區(qū)與東部沿海地區(qū)11個省市的市場化進程差距較大。東部沿海地區(qū)市場化指數(shù)排序為浙江、江蘇、上海、廣東、北京、天津、福建、山東、遼寧、河北、海南，其市場化指數(shù)分別為11．80、11.54 、79.6 7 、10．42 、79．87、19.43、79.02、78.93、78.76 、77.

26、27、6.40。相比之下，西部地區(qū)市場化指數(shù)則低于東部沿海地區(qū)，具體排序為重慶、四川、內(nèi)蒙古、廣西、云南、寧夏、陜西、貴州、新疆、甘肅、青</p><p>　　最后，加強府際合作過程中對口支援的法律制度建設，從法律層面上對“一帶一路”戰(zhàn)略下府際合作進行制度設計，并使之法律化，依法規(guī)范府際合作。其一，通過制定區(qū)域合作的法律和法規(guī)，依法規(guī)范地方政府間的合作。依法規(guī)范區(qū)域合作是國外市場經(jīng)濟國家通行的做法。例如，聯(lián)邦德國

27、非常強調(diào)區(qū)域政策的立法化，聯(lián)邦政府先后頒布了《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法》、《改善區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的共同任務法》等一系列關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟政策的法律和法規(guī)，依法規(guī)范區(qū)域合作及其地方(州)政府之間的關(guān)系。我們認為，中國地方政府間合作也需要有相應的法律和法規(guī)，使其成為地方政府交往、協(xié)作和合作必須遵循的原則，使府際合作有法可依。其二，從法律層面上對“一帶一路”戰(zhàn)略下對口支援進行制度設計，并使之法律化，依法規(guī)范對口支援。1984年5月31日頒布實施的《中華人民共和國

28、民族區(qū)域自治法》對對口支援問題雖然有所涉及和規(guī)定，但這些原則性規(guī)定相對而言過于模糊?？傮w來講，《民族區(qū)域自治法》仍然把對口支援當作中央政府主導、地方政府貫徹實施的“政治動員式”的東中部發(fā)達地區(qū)，特別是東部沿海地區(qū)對西部欠發(fā)達地區(qū)“單邊支援”的“政治任務”，因而缺乏激勵合作的長效機制及其保障措施，在一定程</p><p><b>　　作者簡介</b></p><p>　

29、　陳玉榮，消費心理學博士、MBA工商管理碩士、經(jīng)濟學碩士，曾在國家統(tǒng)計局原局長和原國家主席李先念同志秘書李成瑞先生身邊從事過私人助理工作，在國家計委對外經(jīng)濟研究所從事過研究工作，在中國企業(yè)報、中國信息報和中國投資促進雜志擔任過副主編工作；在著名民營企業(yè)珍貝集團從事總裁助理兼企劃部長工作等。2004年被北京市組織部評為優(yōu)秀人才稱號?，F(xiàn)任中國管理科學院生態(tài)建設研究所副所長、商務部國際經(jīng)濟貿(mào)易合作研究院高級研究員、北京大學城市規(guī)劃研究所一帶一

30、路課題組中心主任、一帶一路政企對接平臺客座教授和顧問、國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移促進中心高級顧問。出版專著有《秋涼猶熱：西方經(jīng)濟透視》、《理想與改革：社會主義的改革歷程》、《不斷進化的經(jīng)營：全聚德集團多品牌戰(zhàn)略營銷》、《轉(zhuǎn)型中國的路徑抉擇》、《中國夢的偉大構(gòu)想》、《一帶一路：中國統(tǒng)籌發(fā)展大棋局》等；出版合著有：《集聚正能量：反腐、防腐、廉政管理三步走》、《現(xiàn)代化進程的跨越：貧富差距與犯罪率》、《微時代的危機公關(guān)》、《政府反腐工作的加減法則》等書，發(fā)表