防范和化解內蒙古自治區(qū)政府性債務風險的對策建議

1、<p>　　防范和化解內蒙古自治區(qū)政府性債務風險的對策建議</p><p>　　“十二五”以來，我區(qū)政府性債務規(guī)模持續(xù)擴張，債務結構性問題凸顯，潛在的風險進一步增加，對地方經濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展構成一定影響。如何防范和化解政府性債務風險，已成為新時期改革和發(fā)展的重要議題。 </p><p>　　一、債務現狀及存在的主要問題 </p><p>　?。ㄒ唬﹤鶆找?guī)

2、模和結構分析 </p><p>　　1.政府性債務規(guī)模。2010-2012年，全區(qū)政府性債務總量由2841.70億元增加到4077.74億元，增長17.79%。其中，直接債務從1978.30億元增到3070.26億元，增長24.58%；或有債務從863.40億元增到1007.48億元，增長8.02%。直接債務增速高于或有債務16.56個百分點。債務總量增速比同期GDP和社會各項貸款余額增速分別高3.15和0.42

3、個百分點。 </p><p>　　2.政府性債務結構。從債務構成看，2010-2012年，全區(qū)政府直接負債占全部負債比重由69.62%提高至75.29%，提高5.68個百分點。或有負債占比由30.38%下降至24.71%，降低5.68個百分點，直接債務比例提高，或有債務比例下降；從行政層級看，自治區(qū)本級、盟市本級、旗縣本級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務總量分別為636.42億元、1537.52億元、2287.50億元、80.6

4、3億元，占比分別為14.01%、33.85%、50.36%、1.78%，旗縣本級債務占比最高；從舉債主體看，政府部門和機構、融資平臺、經費補助事業(yè)單位債務總量占比較大，分別為47.78%、21.89%、19.72%，其他融資主體占比10.60%。政府部門和機構、融資平臺、經費補助事業(yè)單位直接債務占比分別為44.98%、25.89%、21.81%，其他融資主體共計占比為7.32%；從償還期限看， 2013年7―12月到期、2018年及以后

5、到期的債務分別為1758.41億元、1001.28億元，分別占到期償還債務的38.71%和22.04%，合計占比為60.75%，2014-2017年到期債務合計1782.38億元</p><p>　?。ǘ┐嬖诘闹饕獑栴} </p><p>　　1.管理體制亟待完善。債務管理制度建設緩慢，輕管理重舉債，輕效益重融資現象嚴重，監(jiān)督檢查和查處力度不強。債務預算編制機制不健全，一部分盟市、旗縣至今

6、沒有建立債務預算編制機制。 </p><p>　　2.累積風險逐年遞增。政府性融資平臺種類繁多，融資管理不規(guī)范，融資成本較高，融資效益較低，資金利用率低，閑置浪費嚴重。2013年全區(qū)共有融資平臺公司135家，有127家負有830億元政府性債務，其中，40家虧損、47家利潤為零、32家注冊資本金不到位或抽逃資本達54億元。資金閑置0.5-1年的有26億元，資金閑置1-2年的有31億元，資金閑置2年以上的有2.2億元

7、。閑置期間需累計支付利息3.4億元。 </p><p>　　3.償還債務壓力較大。政府及其部門和融資平臺公司借債合計占全部債務總量的69.68%，且短期償債壓力較大，2014-2017年償還的債務占全部債務的39.24%。債務負擔不均衡，市縣政府負債壓力大，2013年盟市和旗縣政府負債占比分別為33.85%和50.36%，二者合計84.21%。隨著企業(yè)債、公司債、中期票據等“快餐融資”增多，融資成本大幅增加，政府

8、償債能力與償付義務間的期限錯配程度加劇，債務化解難度加大。 </p><p>　　4.經濟轉型受到沖擊。政府性債務規(guī)模擴大加重了政府財政負擔，擠占了收入再分配空間，居民收入占GDP比重持續(xù)下降，居民消費水平提振緩慢，投資和消費結構失衡，消費對經濟增長拉動乏力，經濟增長由粗放向集約轉變延緩，經濟增長內生動力不足。 </p><p>　　二、地方政府性債務風險評價 </p>&l

9、t;p>　?。ㄒ唬┛傮w債務風險相對可控 </p><p>　　2010-2013年全區(qū)政府直接債務占比由69.62%上升至74.68%，或有負債占比下降至25.32%，這表明地方政府規(guī)范性債務融資比例進一步提高，政府負有償還義務的償債責任進一步增大。2010-2013年政府債務率分別為24.35%、25.68%、26.98%，低于60%的國際警戒標準。2013年全口徑政府總債務率為77.18%，低于100%

10、國際警戒標準?？傮w看來，當前政府性債務在地方政府財力可承受范圍之內，與當地經濟社會發(fā)展程度相適應，政府性債務風險總體可控，但個別地區(qū)債務償還壓力較大，債務率、當期償還率較高。截至2013年，鄂爾多斯市債務率為148.7%，超100%警戒線水平48.7個百分點，有18個旗縣（市區(qū)）債務率超過100%，包頭市東河區(qū)為199%，超警戒線水平99個百分點，償債率超過20%的僅包頭市和19個旗縣。 </p><p>　　（

11、二）債務償還能力相對較強 </p><p>　　1.經濟增長潛力巨大。隨著我區(qū)經濟深入轉型發(fā)展，經濟結構進一步優(yōu)化，產業(yè)升級換代步伐加快，戰(zhàn)略新興產業(yè)的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)取得突破，投資結構也深入調整，投資可持續(xù)性增強，經濟潛在增長引擎動力十足。盡管2013年我區(qū)經濟增長放緩，但投資對GDP貢獻為0.18，投資對GDP彈性為0.55，投資拉動經濟增長依然強勁。 </p><p>　　2.財政

12、抗風險能力較強。政府性債務償還主要依賴政府財政收入，財政實力是衡量政府償債能力主要指標。2000-2013年，全區(qū)地方財政總收入占GDP比重由7.19%提高至15.79%，提高了8.6個百分點。地方財政總收入、財政總支出和轉移支付收入年均遞增25.49%、20.81%和27.39%，遠高于同期GDP增速。財政收支規(guī)模持續(xù)擴大和財政經濟實力逐步增強進一步提高了地方政府抗御風險能力。 </p><p>　　3.財政赤

13、字依存度較低。2000-2013年，全區(qū)財政赤字規(guī)模由188.14億元增至1964.60億元，年均遞增18.24%，遠低于同期GDP、財政收支和轉移支付增速。赤字率大體維持在0.14左右，赤字依存度保持在0.73左右，財政赤字占稅收比重大體處于1.47左右，財政自給度由0.42提高到0.72，財政自給能力提高和財政收入質量改進增強了風險緩釋能力。 　　4.逾期債務發(fā)生概率較低。截至2012 年底，全區(qū)政府直接負債逾期率為3.66%，顯

14、性或有負債和隱性或有負債逾期率分別為1.98%、28.31%。以烏審旗為例，2012年全年償還各類債務12.7億元，完成年度化債任務的102%。政府逾期債務率較低側面反映了地方政府信用風險處于可控范圍。 </p><p>　?。ㄈ╋L險傳染能力相對較弱 </p><p>　　我區(qū)政府性債務融資主要對象是市縣兩級政府及其融資平臺公司，借款資金來源主要是銀行貸款，風險控制對象和渠道較為集中，對

15、財政、金融以及地區(qū)宏觀經濟傳染力度較小，不易引發(fā)財政支付危機和銀行信貸危機。隨著自治區(qū)深入實施“8337”發(fā)展思路，大力推進“五大基地”建設和縣域經濟發(fā)展，宏觀經濟形勢穩(wěn)中向好，債務風險消納能力將進一步增強。 </p><p>　　三、防范和化解地方政府性債務風險措施 </p><p>　?。ㄒ唬┙⒄畟鶆斩ㄆ诠_制度 </p><p>　　一是建立政府債務定期公

16、開制度和信息披露制度，按季度、半年、年度對政府性債務進行披露，及時向社會公開，加強政府債務定期統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控；二是建立信息公開、陽光運作、社會監(jiān)督三位一體的債務管理制度，加大銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等行業(yè)監(jiān)督力度，加強行業(yè)規(guī)勸和融資引導，重點對資本流動狀況進行評價和監(jiān)控，防止資金鏈斷裂引發(fā)債務風險。 </p><p>　?。ǘ┳プ≌詡鶆杖谫Y管理頭寸 </p><p>　　一是實行舉債歸

17、口管理，加大對政府融資集中統(tǒng)管力度，指定專門機構對政府舉債進行論證、許可和統(tǒng)管，嚴令制止政府違規(guī)擔保，嚴格審批BT、墊資施工、信托融資、融資租賃等融資申請，嚴把舉債融資審批關口，抓好債務管理頭寸；二是對赤字和發(fā)債實行硬約束，將舉債融資納入黨政領導干部問責范圍，把政府負債作為評價領導干部任期履職和考核的重要依據，并追究相關人員責任。 </p><p>　?。ㄈ┩菩腥趶秸A算管理 </p><

18、;p>　　一是將政府性債務收支納入財政預算管理，建立償債準備金制度，財政每年安排資金注入償債準備金，用于償還政府直接債務，從專項支出中提取一定比例資金償還或有負債；二是完善全口徑預算管理，健全赤字預算和債務預算管理機制，探索建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府資產負債狀況；三是建立政府債務融資專戶，將政府債務資金全部納入專戶管理，借用分離，集中支付。各融資單位實行“專戶管理、獨立核算”，確保專款專用和債務資金使用安全

19、高效。 </p><p>　?。ㄋ模嫿ㄕ畟鶆诊L險預警機制 </p><p>　　一是建立政府債務風險預警評估機制，對各類債務風險進行預警，防止發(fā)生償債危機和信用危機；二是加強在建項目流動性風險評估，重點對大型在建項目后續(xù)融資進行風險評估，防止因資金鏈斷裂出現“半拉子”工程；三是建立政府融資平臺授信評級機制，開展政府信用風險評級，把信用評級與融資計劃審批結合起來。 </p>

20、<p>　?。ㄎ澹﹦?chuàng)新政府債務融資管理模式 </p><p>　　一是創(chuàng)新政府融資模式，推行市政債券發(fā)行試點。采用PPP、BOT、TOT等項目融資模式，推進特許經營權制度建設，吸引私人資本直接參與基礎設施建設，放開民間資本準入，減輕地方政府舉債建設壓力；二是創(chuàng)新項目投資決策機制，做好舉債項目論證，按工程竣工決算和工程財務結算要求加強項目資金監(jiān)管；三是借鑒西方發(fā)達國家經驗，推行政府市場化購買試點，按照市