中國的政府預算管理

1、中 國 的 政 府 預 算 管 理,蘭州商學院財稅與公共管理學院 常向東2009.12.22,內容要點,部門預算編制流程、方法、要求；當前中央部門預算管理新形勢、新要求；定員定額管理新要求；中央部門基本支出預算管理和項目支出預算；中央部門結余資金管理及要求。,,一、部門預算編制具體內容,（一）部門預算的概念及意義 按《預算法》的規(guī)定，中央政府預算由中央各部門（含直屬單位）的預算組成，地方各級政府

2、預算由本級各部門(含直屬單位)的預算組成。 部門預算即指與財政部門直接發(fā)生繳撥款關系的一級預算單位的預算，它由本部門所屬各單位的預算組成。 單位預算則是指列入部門預算的國家機關、社會團體和其他單位的收支預算。,一、部門預算編制具體內容,部門預算制度是市場經濟國家財政管理的基本形式，也是編制政府預算的一種制度和方法，由政府各個部門編制，反映政府各部門所有收入和支出情況的政府預算。通俗地講，部門預

3、算就是一個部門一本預算。在我國部門預算改革中所謂的“部門”具有特定含義，它是指那些與財政直接發(fā)生經費領拔關系的一級預算會計單位。具體而言，部門預算改革中所指“部門”應包括三類：一是開支行政管理費的部門，包括了人大、政協、政府機關、共產黨機關、民主黨派機關、社團機關；二是公檢法司部門；三是依照公務員管理的事業(yè)單位，如氣象局、地震局等。,一、部門預算編制具體內容,一個部門一本預算由政府各部門編制，經財政部門審核，同級審定，報各級人大批

4、準反映部門所有 收入和支出,一、部門預算編制具體內容,部門預算實施的意義 ： 部門預算是事業(yè)發(fā)展計劃的綜合反映，是加強單位宏觀調控能力、改善資金使用狀況的有效手段，是涉及單位管理的各個方面、集預測與決策一體的綜合性工作。準確性、真實性、合理性是部門預算編制的基本要求。部門預算的實施，是嚴格預算管理，增加政府工作的透明度，防止和預防腐敗的重要手段，是財政改革的重要內容。,一、部門預算編制具體內容,（二）部門預算建立的指導思想建

5、立公共財政的基本框架加強財政收支管理公開、公平、公正，科學規(guī)范提高透明度，有利于人大代表和公眾的監(jiān)督,一、部門預算編制具體內容,（三）部門預算流程 部門預算編制的實施過程是由“兩上”“兩下”的編制方法決定的，即由部門預算建議上報財政部門（一上）；財政部門審核部門預算建議數后下達預算控制數（一下）；部門根據預算控制數編制本部門預算報送財政部門（二上）；財政部門根據人代會批準預算草案批復部門預算（二下）。,一、部門預算編制具體內容,

6、1、各部門上報預算建議數。在編制部門預算前，財政部門首先向預算單位下達預算編制通知書，預算單位接到預算編制通知書后，在規(guī)定的時間內編報預算建議計劃報財政部門業(yè)務司（處、科）初審，同時上報相關基礎數據和資料，完成預算編制的“一上”。2、財政部門下達預算控制數。財政部門根據上報的基礎數據和資料，按照綜合預算的原則，對預算內外收入實行統一管理綜合安排，對部門上報的預算建議計劃進行審核，提出審核意見，報經中央（省、市、縣）政府審定后，向各部門

7、下達預算控制數，完成預算編制的“一下”。3、部門上報預算草案。預算單位在接到預算控制數后，在控制限額內編制本單位的細化預算草案，并將調整后的部門預算上報中央（省、市、縣）財政部門，完成部門預算編制的“二上”。4、財政部門批復部門預算。中央（省、市、縣）財政部門將審核匯總的部門預算及中央（省、市、縣）級預算草案報中央（省、市、縣）政府和中央（省、市、縣）委常委會議審批，審批通過后提交全國（省、市、縣）人大會審議，經人代會批準后批復各部

8、門預算，完成部門預算編制的“二下”。,一、部門預算編制具體內容,A.部門預算總流程,部門編報預算建議數,上報建議數,財政部門審核部門預算建議數,下達控制數,部門編報預算數,上報預算數,財政部門審核上報預算數,批復預算,部門執(zhí)行預算,,一、部門預算編制具體內容,基層單位編報預算,上報預算,二級單位編制、匯總單位預算,上報部門,上報財政部門,財政部門審核部門預算數,一級部門編制、匯總部門預算,B.部門編報預算的流程,一、部門預算編制具體

9、內容,C.財政部門審核和上報預算的流程,一、部門預算編制具體內容,D.財政部門批復預算的流程,（四）部門預算與傳統預算的異同,相同點： 仍然實行“二上二下”的編報辦法。即由部門編制預算建議數上報財政部（“一上”）；財政部與有預算分配權的部門審核部門預算建議數后下達預算控制數（“一下”）；部門根據預算控制數編制本部門預算報送財政部（“二上”）；財政部根據人代會批準中央預算草案批復部門預算（“二下”）。 不改變有預算分配權部門的分配權

10、限。仍由財政部和國家計委、科技部、國務院機關事務管理局等有預算分配權的部門，按經費性質審核部門預算建議數和下達預算控制數 。,不同點：預算編制的時間提前。主要體現在：國務院下達編制預算的指標提前到9月初，提前大約2個月；下達預算控制數的時間改在人代會前，提前大約3個多月；財政部在《預算法》規(guī)定的時間內批復預算，比以前提前3～5個月。 一個部門一本預算。以前，各部門的預算按功能由財政部內的不同司局和有預算分配權的部門歸口管理；部門內

11、部的預算則由不同的職能司局管理；部門沒有一本完整的預算。編制部門預算，要求各部門的財務司（局）一個口對財政部，將部門的所有收支編在一本預算中，預算情況一目了然，非常清楚。,編制預算的方式不同。原來編制預算的方式是由部門替下屬單位按資金性質的不同進行代編。編制部門預算則要求從基層單位逐級編制、層層匯總，克服了代編預算的盲目性，使預算編制更加科學合理。 編制預算的范圍不同。原來部門編制預算時往往只考慮預算內的收支情況，而不考慮部門預算外

12、資金和政府性基金情況。編制部門預算不僅包括預算內收支，還包括預算外收支，以及政府性基金，范圍寬了。 預算批復的方式不同。原來批復預算是由財政部內各業(yè)務司及有預算分配權的部門各自獨立向各部門批復，現在改由財政部預算司統一批復。 采取計算機和網絡技術編報和審核部門預算,（五）部門預算的編制內容,部門預算是全面反映部門所有收支活動的預算。部門預算的編制內容，從資金類型看，包括一般預算和基金預算收支；從機構層次看，包括本級行政單位預算和

13、所屬事業(yè)單位預算收支；從資金管理看，包括基本支出預算和項目支出預算。從資金來源看，既包括財政預算內撥款收支計劃，又包括財政預算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。我國實行的部門預算，不僅包括一般預算收支，還包括政府基金預算收支，這種設計與各級政府向同級人代會報送的預算草案相一致。在一般預算收支中，不僅要包括預算內收支，還要包括預算外收支；預算內收支中，不僅要包括財政部門直接安排的預算撥款及其支出，還要包括享有預算分配權的部門安排的

14、資金。,（六）部門預算的構成,2010年部門預算表.xls 部門預算包括收入預算和支出預算。 （一）收入預算建議計劃 1、部門收入預算：包括一般預算收入和基金預算收入。 （1）一般預算收入包括本年收入部分、行政單位上年結轉和動用事業(yè)基金彌補收支差額。 本年收入又包括財政撥款（或財政補助收入）、預算外資金財政專戶撥款收入和其他收入。,財政撥款（或財政補助收入）項目，包括行政事業(yè)費撥款和專項資金撥款。 行政事業(yè)費撥款主要指機構經

15、費和正常業(yè)務經費的撥款。部門在編制預算時，一般用以支定收的方法來申請財政撥款或財政補助。 行政事業(yè)經費中又分經常性經費撥款和專項經費撥款。但在部門匯總預算時比較難以反映，而在單位預算中需詳細反映。專項資金撥款主要指財政部門或政府委托主管部門收取的有專門用途的財政資金。部門在編制專項資金預算時，既有用“以支定收”的方法，也有用“以收定支”的方法。例如基本建設、企業(yè)挖潛改造資金、科技三項費用等就只能用對支出的需求來確定申請撥款數；而教育

16、費附加、排污費等則需按照財政收入計劃來確定部門預算，因為按規(guī)定這些資金的結余將繼續(xù)用于指定的專項支出。（2）基金收入預算，主要指列入政府基金管理的基金項目收入部分。其編制方法與專項資金類似。,,（二）支出預算建議計劃 部門支出預算建議計劃與部門收入預算建議計劃是相對稱的，也有一般支出預算與基金支出預算之分。 一般支出預算包括本年支出、行政單位結轉下年（或事業(yè)單位收支結余）和專項資金支出組成。 部門支出又分為基本

17、支出、項目支出（包括自籌基本建設支出）、經營支出、對附屬單位補助支出、解繳財政支出和上繳上級支出等。,1、基本支出是部門支出的組成部分，是行政事業(yè)單位為保障其機構正常運轉、完成日常工作任務而編制的年度經費基本需求計劃，其內容包括人員經費支出和公用支出。 人員經費支出又劃分為人員支出、對個人和家庭的補助支出兩部分。人員支出包括在職人員的基本工資、津貼、獎金、社會保障繳費和其他人員支出等。對個人和家庭的補助支出包括離休費、退休費、退職（

18、役）費、撫恤和生活補助、醫(yī)療費、住房補貼、助學金和其他補助支出等。 公用支出主要反映行政事業(yè)單位購買商品與勞務的支出。公用支出包括日常公用支出與項目支出。根據預算管理改革的要求，項目支出從行政事業(yè)支出中單獨管理，因此，在基本支出中的公用支出僅指日常公用支出。它包括辦公費、印刷費、水電費、郵電費、取暖費、交通費、差旅費、會議費、培訓費、招待費、福利費、勞務費、就業(yè)補助費、租賃費、物業(yè)管理費、維修費、專用材料費、辦公設備購置費、專用設備購

19、置費、交通工具購置費、圖書資料購置費和其他公用支出等。,2、項目支出預算是部門支出預算的組成部分，是行政事業(yè)單位為完成其特定的行政工作任務或事業(yè)發(fā)展目標，在基本支出預算之外編制的年度項目支出計劃。項目按照其性質分為基本建設類項目、行政事業(yè)類項目和其他類項目。有的地區(qū)的劃分方式根據管理的要求，有所不同。項目支出預算與基本支出預算都使用一般預算支出目級科目。但是，項目支出預算不包括人員經費支出和日常公用支出，因此，它僅使用公用支出中的部分

20、目級科目。例如：會議費中的專項會議費，租賃費中專項租賃費，維修費中的專項維修費，辦公設備購置費，專用設備購置費，交通工具購置費，圖書資料購置費，以及其他公用支出中的專項業(yè)務費、辦案業(yè)務費等。,3、經營支出預算，是根據事業(yè)單位在專業(yè)業(yè)務活動及其輔助活動之外開展非獨立核算經營活動發(fā)生的各項支出以及實行內部成本核算單位銷售產品成本的年度計劃進行編制的支出預算。4、對附屬單位補助，是根據事業(yè)單位用非財政預算資金對附屬單位的計劃補助支出預算。,

21、（七）部門預算-政府采購預算參見2010年部門預算表,二、部門預算管理新形勢、新要求,（一）2009年中央部門預算的新要求1、從編制2009 年預算起，中央部門在“一上”預算時編報基本支出預算，原則上應按上年預算批復數編報。對人員變動等原因引起基本支出水平變化的，應做出詳細說明并提供相關證明材料。根據《財政部關于解決醫(yī)療經費歷史掛賬有關政策的通知》（財預[2006]491號）精神，對已按規(guī)定參加所在地城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的單位所

22、需繳費，可以通過單位基本支出預算申請安排，同時做出詳細文字說明并提供相關證明材料。,二、部門預算管理新形勢、新要求,2、從編制2009 年部門預算開始，財政部對新增資產配置進行專項審核，有關資產配置事項經財政部審核同意后，在批復部門預算時一同批復。,,部門,二、部門預算管理新形勢、新要求,3、預算管理內容的具體要求 （1）項目支出預算的精細化管理 （2）健全資產管理制度體系，研究建立資產管理與預算管理有機結合的機制（3）推進中央部

23、門預算支出績效考評試點，提高財政資金使用效益（4）完善基本支出定額標準體系，做好基礎數據管理（5）嚴格財政撥款結余資金管理，提高財政資金使用效率（6）認真編制政府采購預算，推進政府采購制度改革,二、部門預算管理新形勢、新要求,（二）完善部門預算的思考：1、盡快制定科學合理的預算單位支出定額制定預算支出定額是一項非常復雜的系統工程，首先要有比較科學合理的業(yè)務工作量化指標體系，然后才能測算確定單項業(yè)務工作的定額標準。2、大力推行

24、部門預算，從基層單位開始規(guī)范編制，逐級匯總編報，真正做到自下而上全面實行從基層單位開始編報預算，是保證部門預算完整、真實、科學的基礎，是增強基層單位預算管理，完善國庫集中支付制度和政府采購制度的必要前提。因此必須在目前取得成績的基礎上，繼續(xù)下大力氣推行。要借此機會改革體制、創(chuàng)新機制，按定員定額的原則重新理順各級單位的預算、財務管理體系，把預算管理推行到三級、四級預算單位。這項工作有一定難度，但一定要堅持做下去。,二、部門預算管理新形勢

25、、新要求,3、加強預算編制過程中財政部門之間，上下級單位之間，單位財務部門與業(yè)務部門之間的溝通，保證部門預算服務于本部門、本單位的中心工作從預算編制工作情況來看，在預算編制過程中至少應有3至4個月的時間進行廣泛的磋商。通過這個過程，可以結合行政事業(yè)任務和財力可能，，盡可能地將有限的財政資金用于最重要、最急需的項目，按機構設置、編制方案和業(yè)務性質，配合思路的轉變，改變傳統的“基數加增長”的經費分配模式，逐步調整財政資金的支出結構，提高業(yè)

26、務工作的資金保障力度，從而提高資金使用效率。,二、部門預算管理新形勢、新要求,4、按《預算法》的要求進一步細化預算細化預算的工作，除了按照財政部門的統一部署按調整細化的預算科目和支出定額編制安排各項事業(yè)經費的支出預算外，關鍵在于基本建設支出和專項業(yè)務支出預算的細化?；窘ㄔO支出的規(guī)模很大，在我國每年基本建設投資中也占有相當大的比重。財政部門已決定在進行基本建設投資項目預算編制試點，今后我們還要做大量的工作。,二、部門預算管理新形勢、新

27、要求,5、進一步樹立預算的法律權威性經批復的部門預算是我國總預算的組成部分，是按《預算法》規(guī)定的程序編制，經過國家最高權力機關批準實施的，具有很強的法律效力。預算一經確定，必須嚴格執(zhí)行，任何人不經規(guī)定的程序審批，都無權進行修改。過去我們在預算編制方面強調得比較多，在執(zhí)行方面抓得力度不夠，管理不嚴；抓財務人員多，對實際用款部門的領導和職工宣傳不夠。因此預算的權威性一直沒有樹立起來。隨意改變資金用途和規(guī)模、不經財務部門同意任意開支、上級

28、業(yè)務管理部門向下級單位隨意發(fā)指令調撥資金等等的情況屢有發(fā)生。隨著預算的進一步細化，這方面的問題會更加突出，必須引起各級領導的重視。同時，還要從制度上強化對預算執(zhí)行的監(jiān)管，推行國庫集中支付、政府采購，健全內控機制，抓好源頭治理。,二、部門預算管理新形勢、新要求,6、切實加強財政管理和監(jiān)督，規(guī)范、透明、高效地運用資金。重點推動修訂預算法，配合做好注冊會計師法（修正案）、政府采購法實施條例的立法工作。加快財政轉移支付管理條例等的立法進程。

29、規(guī)范財政行政執(zhí)法，完善財政行政審批程序。將經批準設立的全國性及中央部門和單位的所有行政事業(yè)性收費，全部納入預算管理。建立健全機構編制與經費預算銜接機制，完善行政開支定員定額標準。構建重大項目支出預算事前評審機制。嚴格執(zhí)行預算編報、批復時限和程序規(guī)定，提高年初批復預算的到位率。加強預算執(zhí)行管理，采取預撥、加強督查等措施，繼續(xù)提高預算執(zhí)行的均衡性和效率，健全預算撥款結余管理制度，促進結余資金管理與預算編制有機結合。健全覆蓋各級財

30、政的預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制。擴大績效考評試點范圍。增強風險意識，完善相關制度，嚴格債務管理，努力防范財政風險。健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的財政監(jiān)督機制，重點加強對政府公共投資的監(jiān)督檢查和投資評審，防止重復建設和擠占挪用，切實提高資金使用效益。積極推進財政政務公開，自覺接受人大、政協和社會各方面監(jiān)督。,三、定員定額管理,（一）定員定額的含義及原則定員是根據行政事業(yè)單位的規(guī)模或業(yè)務工作量，對人員編制或定員比例所規(guī)定的人員指標額度

31、。定額是國家對行政事業(yè)單位在一定時期內有關人力、物力、財力的補償、消耗或利用方面所規(guī)定的各種經濟限額。制定定員定額標準的原則 一、確保行政工作和事業(yè)計劃完成。 二、量力而行。 三、準確性。 四、簡便易行。,三、定員定額管理,（二）定員的核定 （1）行政單位定員的核定。國家行政機關、黨派和人民團體的編制人數，由同級機構編制管理部門在上級核定的總數內具體核定。 （2）事業(yè)單位定員的核定。事

32、業(yè)單位的定員在國家事業(yè)勞動計劃指標內，根據事業(yè)單位的不同性質、規(guī)模和特點，由同級機構編制管理部門會同業(yè)務主管部門核定。核定方法有兩種：一是根據機構的級次和工作任務核定定員人數；二是根據業(yè)務工作量定額核定定員人數。,（三）定額的制定 定額的種類繁多：既有收入定額，又有支出定額；有的以貨幣指標反映，有的以實物指標反映；有的是財政、財務主管部門測定、單位執(zhí)行的，有的是單位根據業(yè)務需要自行制定經上級批準執(zhí)行的；有預算定額，有執(zhí)行定額。因

33、此，制定定額是比較復雜的工作。 （1）制定定額的一般程序。一是明確定額的內容。二是搜集資料。三是加工整理和分析。四是確定方案。 （2）制定定員定額標準的方法。一是準備基礎性資料。二是按照一般預算支出科目，對行政事業(yè)經費中的各個支出項目進行細化和量化。三是確定各單位行政事業(yè)經費開支中共性支出的范圍、項目及基本標準。四是按部門的性質，劃分定額項目中支出標準的等級。五是各項開支標準確定以國家和政府規(guī)定為主，實際支出為輔。六是嚴

34、格清理不合理的開支項目。,三、定員定額管理,制訂標準化定員定額是一項政策性強、涉及面廣、業(yè)務量大、技術要求程度高的工作。 支出標準將隨著經濟和事業(yè)的發(fā)展而有所調整，但這種調整并不是針對某個部門的。用標準化的定員定額為依據編制部門預算后，任何部門在執(zhí)行預算中向財政部門申請超額經費，財政部門都不能同意，隨意提高其公用經費的開支水平。人為因素對預算的影響將受到限制。過去“會哭的孩子吃奶多”、部門間經費供給苦樂不均的現象將逐步得到消除，

35、各部門基本支出將得到必要的保障，各部門不必再擠占和挪用項目經費彌補基本支出的不足。,三、定員定額管理,（四）國稅系統推行定員定額管理改革的重要意義（1）推行定員定額改革是國稅系統落實科學發(fā)展觀的客觀要求。國稅事業(yè)的科學發(fā)展離不開高效規(guī)范的預算管理 體制。推行定員定額改革既是進一步規(guī)范各級國稅機關預算管理、不斷提高財務管理工作水平的有效途徑，也是國稅事業(yè)實現科學發(fā)展、和諧發(fā)展的客觀要求。（2）推行定員定額改革是建立公共財政.體制

36、的關鍵所在 定員定額改革就是在合理核定單位、部門人員編制的基礎上，按照工作量等因素科學核定支出水平的一種預算管理方法，是整個財政預算改革的起點和基礎，有利于解決政府財政支出的“缺位”和“越位”問題，減少預算支出的隨意性，必將有力地推進我國財政預算的科學化、制度化和規(guī)范化，進一步規(guī)范政府的職能，促進社會主義市場經濟的健康發(fā)展。,三、定員定額管理,（3）推行定員定額改革是以人為本、實現國稅事業(yè)和諧發(fā)展的基礎和保障。通過定員定額改革，使

37、得基本支出經費水平更加接近實際，趨于合理，打破了近幾年基本支出經費零增長的不利局面，保證了定額水平隨著工作量、物價等因素的變化而合理調整。定員定額改革堅持一省一個定額、一市一個定額，不搞“一刀切”，即從實際出發(fā)，按照實際工作開展的需要來核定。實行定員定額后，人員經費得到了有效保障，同時各地區(qū)、各單位之間經費差距進一步縮小，有效地解決了由于基數法帶來的苦樂不均的問題。,（4）推行定員定額改革是提高資金使用效益的重要舉措

38、首先，推行定員定額改革強化了預算約束。定員定額改革既對中央財政撥款基本支出經費來源進行總量批復，也對中央財政撥款基本支出經費按人員和公用經費進行結構批復，同時還要對公用經費分支出項目進行定額批復。要求各級國稅部門必須嚴格根據預算安排支出，克服預算編制、執(zhí)行的隨意性，解決過去人員經費和公用經費的預、決算無法核對的問題，有效避免基本支出與項目支出相互擠占的問題。 其次，推行定員定額改革細化了預算編制。定員定額改革將基本支出經費劃分

39、為人員支出和公用支出兩大類，大類下面再進一步劃分細類，解決了基本支出經費中人員經費和公用經費無法合理拆分的問題，使預算編制更科學、更詳細、更具體。 第三，推行定員定額改革提高了預算的可執(zhí)行性。定員定額改革建立了人員、定額標準及相關的調整機制和辦法，使預算的編制與執(zhí)行更加貼近預算單位的實際情況，將大大提高預算的執(zhí)行效率。,（五）定員定額改革試點過程中存在的主要問題（1）預算觀念與改革要求還有差距一是不重視預算編制，不按規(guī)定的程

40、序認真合理地編制年度預算，有的估列代編、應付了事。二是不按預算執(zhí)行，把執(zhí)行預算看成簡單的花錢，具體表現為：隨意突破預算、隨意改變預算等。這些認識和做法，與定員定額的改革要求相差甚遠。（2）定員定額改革不夠徹底從２００４年開始，財政部對垂直管理的國稅系統推行定員定額改革試點，第一批為遼寧、甘肅、浙江和湖北；第二批為內蒙古、安徽、云南、湖南。從第一批試點單位情況看，凡經費偏低的省份，經費水平都有不同程度提高。但提高的水平都不是測算所需的

41、經費水平，因財政部按照對中央部委的標準核定第一批試點單位的基本支出，尤其是人員經費起初只認可國家政策，后經總局爭取才承認總局和省級政策。 由于受改革經費規(guī)模的限制，國稅系統在進行人員經費核定時，還存在改革不夠徹底的問題。由于中央財政保障能力不足，不能按照實際工作需要核定支出，實際上只是對中央財政撥款部分的定員定額，并不是完整意義上的定員定額。特別是預算資金供給與需求仍然存在較大的缺口，還要靠來源不夠穩(wěn)定的其他資金做補充，影響了定員定

42、額工作的效果。,（3）配套措施還不健全 一是沒有建立實物消耗量標準。定員定額不僅要核定人員、核定支出，同時還要核定單位工作量，進而核定完成工作任務所需要的資源占有量。比如核定辦公用房的面積、標準，核定單位的車輛配備數量、標準等，在此基礎上，按照單位的實物量制定消耗量支出定額，如按照車輛編制數和車輛配備情況制定燃油費、維修費、保險費等標準，按照辦公用房數量和使用情況，制訂辦公用房取暖費、維修費、水電費標準等。 二是收支兩條

43、線還沒有全面推行。定員定額改革必然要求單位資金來源一體化，而當前國稅系統僅“兩證”（稅務登記證和發(fā)票工本費 ）、“三代”經費（代扣代收代征稅款手續(xù)費 ）實行了收支兩條線管理，其他“非稅收入”均可形成單位的經費資金，客觀上影響了定員定額的效果。 三是國庫集中支付推進較慢。目前，盡管國庫集中支付工作已經推廣到全部基層預算單位，但是實行的基本是授權支出，直接支付所占比重太少，只是個別基建項目的個別支出實行直接支付。,（六）推行定員定額

44、改革的幾點建議（一）科學合理編制預算 一要編制綜合預算。要切實增強預見性，把所有的收支及預算結余都要全部納入預算管理。二要統籌兼顧，突出重點。要在預算控制指標范圍內，對各項經費支出進行通盤考慮，合理分解分配。要落實好“三個傾斜”，優(yōu)先保證基層工作需要。三要建立健全定員定額數據收集機制。要重視基礎數據的收集、整理和分析，對單位收支、人員、資產、工作任務和當地主要經濟指標等數據進行廣泛的統計和分析，對定員定額標準體系及時

45、進行調整，確保定額標準科學合理。（二）強化管理和監(jiān)督 首先，要進一步完善和落實財務管理和監(jiān)督制度，通過完備的制度規(guī)范各項財務行為。其次，要加大財務管理的力度。要以這次定員定額改革為契機，全面摸清家底，對本系統的經費預算、支出結構、資產狀況等等，做到心中有數。對經費的支出，要科學運籌，合理安排。第三，要進一步強化監(jiān)督。要加大財務公開的力度，增加財務工作的透明度。要落實內部審計制度，規(guī)范審計程序，提高審計質量，運用審計成果，加大監(jiān)

46、督力度。（三）深化財務改革，規(guī)范管理，提高水平。一是進一步深化收支兩條線改革。二是建立資產管理與預算管理相結合的機制。三是完善人員編制管理。四是建立預算績效考評制度。,四、基本支出預算和項目支出預算,（一）基本支出預算 定義：基本支出預算是部門支出預算的組成部分，是行政事業(yè)單位為保障其機構正常運轉、完成日常工作任務而編制的年度基本支出計劃，其內容包括人員經費和日常公用經費兩部分。 編制基本支出預算的原則 ： 1

47、.綜合預算原則。在編制基本支出預算時，預算內外資金要統籌考慮、合理安排。 2.優(yōu)先保障原則。預算資金的安排首先保障行政事業(yè)單位基本支出的合理需要，以保證其機構正常運轉和完成日常工作任務。 3.定員定額管理的原則?；局С鲱A算實行定員定額管理，在對行政事業(yè)單位進行分類分檔的基礎上，根據歷年收支情況和保證正常運轉的需要，測算制定基本支出定員定額標準，按照定額標準，核定單位的基本支出預算。對實行財政定額或定項補助以及沒有財政

48、撥款的事業(yè)單位，可以按照財務制度規(guī)定和部門預算編。,四、基本支出預算和項目支出預算,（二）項目支出預算 定義：項目支出預算是部門支出預算的組成部分，是單位為完成其特定的工作任務或事業(yè)發(fā)展目標，在基本支出預算之外編制的年度項目支出計劃。 項目支出又分成建設性專項和 發(fā)展性專項。 建設性專項：包括基本建設、企業(yè)挖潛改造、科技三項費用等。 發(fā)展性專項：包括教育、科學、衛(wèi)生、文體廣播、農林水、社會保障、公安、安全

49、、外事等部門為完成某項特定任務的費用 國稅部門的項目支出主要有：基建、辦案、三代、兩證、金稅運行費、信息化建設、納稅服務宣傳、反避稅和情報交換、稅收資料調查等 。,四、基本支出預算和項目支出預算,項目支出預算管理的基本原則： 1.綜合預算的原則。 項目支出預算要體現預算內外資金統籌安排的要求。 2.科學論證、合理排序的原則。 在對申報項目進行充分的可行性論證和嚴格審核的基礎上，結合當年財力狀況，按照輕重緩急排序，優(yōu)先安排急需

50、、可行的項目。 3.全程監(jiān)控，追蹤問效的原則。 項目單位對項目支出的實施全程監(jiān)控。,四、基本支出預算和項目支出預算,（三）基本支出預算的編制 基本支出預算按照“人員經費按標準、公用經費按定額”的口徑編制。 1、人員經費支出預算的編制 人員經費，包括“人員支出”和“對個人和家庭的補助支出”兩部分。 人員支出反映的是單位支付給在職職工和臨時聘用人員的各類勞動報酬，為上述人員繳納的各種社會保險費等。人員支出預

51、算按單位編制內實有人數和國家確定的工資標準、國家及省市出臺的津貼、補貼標準進行審核編制。 對個人和家庭的補助支出反映政府對個人和家庭的無償性補助支出。各部門、各單位未經批準自行確定的津貼、補貼、獎勵標準不列入人員經費預算。有些地區(qū)為了控制人員，年度預算編制文件規(guī)定超編人員不列入預算人數。,四、基本支出預算和項目支出預算,2、日常公用經費支出預算的編制 日常公用經費，主要包括一般公用經費、經常性業(yè)務費、車輛燃修費、無線通訊

52、補助費、計提福利費等，具體按以下情況計算編制： 一般公用經費和經常性業(yè)務費按人均定額計算編制。這兩項定額的確定需參考當地行政事業(yè)單位前兩年的支出水平，并結合財力的可能進行測算確定。在此基礎上，根據各部門和各單位的實際工作需求，確定各預算單位的定額執(zhí)行系數。 有些地區(qū)的日常公用經費采用明細定額；有些地區(qū)雖采用綜合定額，但各預算單位執(zhí)行不同的定額。如杭州市本級則按標準定額乘系數的方法安排一般公用經費和經常性業(yè)務費。

53、預算管理制度改革以來，各地先后取消了無線通訊費實報實銷的做法，改按工作崗位設置不同的“無線通訊補助費”由個人包干。因此，行政機關發(fā)放到個人的無線通訊補助費從一般公用經費（定額）中分離出來單列預算。 機動車燃修及保險費根據單位車輛定編數和實有車輛數，按車均定額計算編制，超編車輛不列入預算基數安排經費。,四、基本支出預算和項目支出預算,（四）項目支出預算的編制 1、項目支出預算編制的要求 項目支出預算要在年度預算編制

54、中列入部門預算，這是目前實施部門預算制度的難點和焦點。預算管理改革對項目預算提出了新的規(guī)范和要求。 （ 1 ）項目支出預算編制方法的實質是零基預算。因為項目本身并不都是每年連續(xù)的經常性的支出項目，客觀上要對每次具體發(fā)生的不同項目編制預算，又由于每個項目之間沒有必然的聯系，互相之間獨立性較強，每個項目大小不一形式多樣，對其實行定員定額或類似的定額方法是不可能的，對這種專項支出應該以項目預算的形式進行編制并歸入部門預算，部門在申報項目

55、時要進行可行性論證，對提出的項目從技術、財務成本費用、組織機構、社會效益等方面進行分析，并列入項目備選庫，財政部門根據各部門事業(yè)發(fā)展需要和財力可能統籌安排，實行滾動管理。,四、基本支出預算和項目支出預算,（2）項目支出預算實行綜合項目預算。對于項目預算涵蓋的大型修繕、購置經費，行政事業(yè)類項目支出及建設類項目支出，都要根據政府的政策目標、本級財政財力保障程度、部門事業(yè)發(fā)展需要和緊迫程度，統籌考慮預算內外資金和其他渠道籌款。本級財政根據項目

56、評估結果，確定財政支持的比重，編制綜合項目預算。 （3)項目的設立要體現公共支出的需求。篩選項目要有利于政府公共服務水平的提高，凡進入項目庫的項目，都要經過科學的論證。項目的設立要優(yōu)先在本級的事權范圍內予以考慮。 (4)項目預算要堅持績效原則。對項目投入要素和基本費用等經濟效益和社會效益等方面進行分析、審查，而且要保證項目開工后按照預算定額和規(guī)定的用途使用，要逐步建立健全項目追蹤反饋制度，并將考核結果作為下年度項目預算安排

57、的參考。 在進行項目可行性分析之后，如果項目的可行性得以成立，那么可以根據《部門項目支出管理方法》和《申報項目范本文件和具體格式》進行填報，一并交由財政部門列入項目備選庫。財政部門根據各部門事業(yè)發(fā)展需要和財力可能統籌安排，實行滾動管理 。,四、基本支出預算和項目支出預算,2、項目支出預算的編制 項目支出預算是為完成部門的職責和任務，按指定的用途和對象編制的專門事項支出預算。項目分為基本建設類項目、行政事業(yè)類項目和其他類項目

58、。 （1）行政事業(yè)類項目支出預算的編制行政事業(yè)類項目支出，是指屬于行政事業(yè)經費開支的專用設備購置費、辦公設備購置費、交通工具購置費、圖書資料購置費、維修費（專項維修費）和其他公用支出中的專項業(yè)務費、專項會議費等專項支出。其界定標準如下：,四、基本支出預算和項目支出預算,a、大型購置項目：各預算單位購置按財務會計制度規(guī)定納入固定資產管理范圍的單價在5萬元以上（含5萬元），或批量購置金額在10萬元以上（含10萬元）的辦公用房、職工生活

59、用房等建筑物、辦公設備、各類大型專用設備和交通工具、大批量的圖書購置等。 b、大型修繕項目：各預算單位需開支的金額在10萬元（含10萬元）以上的固定資產（不包括車船等交通工具）的維修和維護費，包括計算機網絡系統、各種教學、科研儀器和實驗設備及單位辦公用房、城建部門和房產管理部門管理的房屋、建筑物、公共設施的維修費等。 c、大型會議項目：是指黨代會、人代會、政協會和地方黨委、政府召開的工作會議，民主黨派、工商聯和共青團、婦

60、聯、社科聯、殘聯、文聯等列入財政供給范圍的人民團體換屆會議。 d、專項業(yè)務項目：是指未包括在日常公用經費范圍內且有專門用途的公用經費。,四、基本支出預算和項目支出預算,（2）建設類項目支出預算的編制 建設類項目支出包括基本建設（含政府投資信息化建設項目）、企業(yè)挖潛改造資金、科技三項費用、農林水中的專項、城市維護費、排污費、教育費附加支出、支援不發(fā)達地區(qū)、債務利息支出、各類政府性基金、政策性補貼等專項支出。 各部門

61、和單位申報建設性項目，應做好充分的項目論證工作，要符合國民經濟中長期發(fā)展規(guī)劃，并按輕重緩急的順序排隊，重大項目應提供項目論證說明書。對于上級政府或部門要求配套的支出項目，預算單位應提供有關依據。 建設類項目支出預算一般由主管部門對各部門和單位申報的項目需求提出初審意見，會同財政等有關部門進行審核，報同級政府領導審批。 納入建設性項目支出預算的項目必須是有關部門批準立項建設的項目。,四、基本支出預算和項目支出預算,審計中發(fā)

62、現，財政部門在項目支出預算管理方面，在項目支出預算編制方面均存在一些問題。主要表現在：一、專項業(yè)務費項目缺乏明確的立項標準，造成一些單位在申報時不考慮自身職能，沒有根據政府辦事或事業(yè)發(fā)展立項。二、對項目預算缺乏規(guī)范化、程序化管理，由于沒有一套科學的量化標準，對專項購置、修繕和新建工程等項目的立項不能進行可行性論證，導致單位編制項目預算隨意性較大。三、項目支出安排滯后，年初預算編制未細化到部門，而是通過追加的方式進行分配。四、一些項目預算

63、編制過于籠統，致使專項資金閑置或使用效益降低。 建議：一、財政部門應對項目支出進行科學合理的分類，明確項目支出預算立項標準。二、完善項目支出制度建設，出臺完整的管理辦法，對立項標準、申報程序、文本制度、審批原則等做出具體規(guī)定。三、充實完善項目庫，實現真正意義的動態(tài)管理，根據財力狀況及各項目在履行政府職能方面的輕重緩急程度順序安排預算。四、健全專項資金評價機制，建立從事前立項審批到事后追蹤問效，貫穿項目資金運動全過程的多層次，全方

64、位的評價體系，以實現資金效益最大化。,五、預算結余資金管理,（一）定義 預算結余指各級財政預算收入和支出年終相抵后的差額。屬于各級財政部門的凈資產。 （二）計算方法： 預算結余應每年結算一次。年終財政部門將一般預算收入、補助收入（一般預算初助）、上解收入、調入資金等，與相應的支出：預算支出、補助支出（一般預算補助）、上解支出等沖銷后，即為當年的預算結余。當年預算結余加上上年末預算滾存結余為本年末預算滾存結余。,（三）核

65、算方法： 財政部1997年6月頒布的《財政總預算會計制度》設置“預算結余”科目對預算結余進行核算。 年終，財政部門應將全年的“一般預算收入”、“補助收入--一般預算補助”、“上解收入”、“調入資金”等科目的期末貸方余額，轉入“預算結余”科目的貸方，即，借記“一般預算收入”、“調入資金”等科目，貸記“預算結余”； 將全年的“一般預算支出”、補助支出（一般預算補助）、上解支出等科目的期末借方余額，轉入“預算結余”科目

66、的借方，即，借記“預算結余”科目，貸記“一般預算支出”、“補助支出--一般預算補助”、“上解支出”等科目。 經本級政府批準，從本級政府預算結余中設置或補充本級預算周轉金時，按設置或補充數額，借記“預算結余”科目，貸記“預算周轉金”科目。 “預算結余”科目的年終貸方余額，反映本年的預算滾存結余（含尚兌付的有價證券），轉入下年。,（四）充分認識加強結余資金管理的重要性 　 首先，要充分認識加強結余資金管理是改進公共財政管理

67、的重要內容。公共財政是財政管理和改革的方向和目標，是實現財政資金配置效益的根本保證。當前結余資金存量過大的問題，一方面反映出預算單位預算執(zhí)行力弱化的情況，另一方面則在一定程度上反映出財政資金配置合理化的問題。　 其次，要充分認識加強結余資金管理是改進預算管理工作的重要手段。斤年來，部門預算改革取得了長足的進展，為建立社會主義公共財政制度打下了堅實的基礎。走進新時期，面對結余資金這一新情況新問題，也使我們反思：行政事業(yè)單位的預算編制內容

68、還有待進一步細化，預算編制方法還有待進一步改進，預算編制水平還有待進一步提高?！?最后，要充分認識加強結余資金管理是新形勢下行政事業(yè)單位財務精細化管理的重要內容。自2000年部門預算改革啟動以來，隨著國庫集中支付、政府采購、政府收支分類等改革的實施，中央部門財務管理改變了過去粗放式、“大雜燴”管理的方式，逐漸步入精細化管理的新階段。結余資金管理雖然只是財務管理的個別環(huán)節(jié)，但卻是整個財務管理鏈條的關鍵點，是管理的杠桿，牽一發(fā)而動全身。因

69、此，如能妥善解決好這個問題，勢必會從根本上改善單位的財務管理狀況。,（五）全面客觀分析結余資金形成的原因 一是財政財務政策方面的原因。由于國家對事業(yè)單位實行的是核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結余留用的預算管理辦法，結余留用的資金可以提取職工福利基金和轉為事業(yè)基金，分別用于職工集體福利待遇、集體福利設施建設和彌補事業(yè)收支差額。在這一政策的激勵下，許多單位積極挖掘內部潛力，努力增收節(jié)支，提高資金使用效益，節(jié)約了大量的財政資金

70、用于事業(yè)發(fā)展，客觀上影響了預算的執(zhí)行，促成了財政資金的大量結余?！　《穷A算管理體制方面的原因。主要是預算執(zhí)行時間較短，各單位預算特別是項目支出預算很難在當年執(zhí)行完畢，容易形成結余資金，結轉下一年度繼續(xù)使用?！　∪菚嫼怂惴矫娴脑?。行政事業(yè)單位因往來款待結算的項目，雖然資金已經支付，但由于票據結算等方面的原因，在會計上不能做核銷處理，從而虛增了結余。另外，各單位對購買材料等消耗用品的支出，雖然資金已流出，但由于材料尚未使用也不能