被架空的環(huán)評(píng)制度

1、被架空的環(huán)評(píng)制度被架空的環(huán)評(píng)制度朱謙朱謙現(xiàn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)（下稱環(huán)評(píng)）制度，對(duì)于預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞有著極其重要的作用。但是，建設(shè)單位違法成本過(guò)低，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)誠(chéng)信的缺失，環(huán)評(píng)信息公開(kāi)的困境，以及公眾參與的“符號(hào)化”，是環(huán)評(píng)制度始終沒(méi)有跨過(guò)去的幾道門(mén)檻。自2003年9月1日《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（下稱環(huán)評(píng)法）實(shí)施以來(lái)，各類環(huán)評(píng)事件層出不窮，如2003年的深圳西部通道環(huán)評(píng)事件、北京“西上六”高壓輸電線路工程環(huán)評(píng)事件，2005年的“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”、圓

2、明園防滲漏工程環(huán)評(píng)事件，2007年的廈門(mén)PX項(xiàng)目環(huán)評(píng)事件、北京六里屯生活垃圾焚燒項(xiàng)目環(huán)評(píng)事件等。正是這些引發(fā)全社會(huì)關(guān)注的環(huán)評(píng)事件，使得人們開(kāi)始理性地反思中國(guó)現(xiàn)有的環(huán)評(píng)制度。責(zé)任強(qiáng)化，提高違法成本責(zé)任強(qiáng)化，提高違法成本環(huán)評(píng)法律要求，建設(shè)單位在項(xiàng)目立項(xiàng)階段履行環(huán)評(píng)義務(wù)。建設(shè)單位作為一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人，衡量其履行義務(wù)的成本效益，是再自然不過(guò)的事情。環(huán)評(píng)法第三十一條界定了違法與守法的法律成本。但任何人都不會(huì)懷疑，根據(jù)該條款設(shè)置的法律責(zé)任，環(huán)評(píng)制度

3、不過(guò)是“沒(méi)有牙齒的老虎”。這也能解釋，為什么現(xiàn)實(shí)中有那么多的建設(shè)單位選擇違反環(huán)評(píng)制度。從實(shí)踐中來(lái)看，建設(shè)單位違反環(huán)評(píng)制度的行為不外乎三大類：一是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)工建設(shè)。這種情形通常是建設(shè)單位編制好了環(huán)評(píng)文件，還沒(méi)有在環(huán)保部門(mén)審批通過(guò)，等不及就先開(kāi)工。如2005年1月18日，原國(guó)家環(huán)?？偩忠浴皣?yán)重違反環(huán)境法律法規(guī)”的名義，叫停了包括三峽總公司金沙江溪洛渡水電站、三峽工程地下電站和三峽工程電源電站在內(nèi)的30個(gè)總投資達(dá)1179

4、億元的在建項(xiàng)目。這是環(huán)評(píng)法實(shí)施后，原國(guó)家環(huán)?？偩质状未笠?guī)模公布違規(guī)開(kāi)工項(xiàng)目。此舉一出，輿論驚呼中國(guó)刮起“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”。按照環(huán)評(píng)法規(guī)定，前述此類違法行為只能處以5萬(wàn)元到20萬(wàn)元的罰款。雖然環(huán)保總局對(duì)違法單位處罰了20萬(wàn)元最高額的罰款，但對(duì)投資總額達(dá)446億元的金沙江溪洛渡水電站等項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，早一天建成運(yùn)行獲得的利益與違法受到處罰的成本之間，形成了何等的反差。二是建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件，擅自開(kāi)工建設(shè)。這種情形下，建設(shè)單位通常是根本就

5、沒(méi)有編制環(huán)評(píng)文件。2005年3月28日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表文章披露北京圓環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信缺失，是當(dāng)前環(huán)評(píng)法律實(shí)施過(guò)程中不爭(zhēng)之事實(shí)。這種普遍性的誠(chéng)信缺失，其形成原因是多方面的。對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的環(huán)評(píng)行為形成多重制約，則是當(dāng)務(wù)之急。一是在立法上明確建設(shè)單位與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，在環(huán)評(píng)當(dāng)事人之間形成制約?！澳萌隋X(qián)財(cái)，替人消災(zāi)”的現(xiàn)象在中國(guó)環(huán)評(píng)市場(chǎng)上客觀存在——這種現(xiàn)象在所有類型的技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)上也都存在。有學(xué)者提議，割斷建設(shè)單位與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的直接

6、經(jīng)濟(jì)鏈條，將環(huán)評(píng)費(fèi)用統(tǒng)一交由一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)管理，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)。這種想法是好的，卻不切合實(shí)際。因?yàn)?，它既容易使環(huán)評(píng)過(guò)程復(fù)雜化，又有可能在環(huán)評(píng)市場(chǎng)上增添一個(gè)“尋租”主體。切實(shí)的做法是，在建設(shè)單位與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間形成法定的制約關(guān)系，突出和強(qiáng)化環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立主體身份。實(shí)際上，所有的建設(shè)單位都不希望以低劣的環(huán)評(píng)文件面對(duì)環(huán)保部門(mén)的行政審批，也不希望用蒙混過(guò)關(guān)的環(huán)評(píng)文件作為項(xiàng)目的建設(shè)依據(jù)。對(duì)于前者，環(huán)保部門(mén)可能要求修改、補(bǔ)充環(huán)評(píng)文件內(nèi)容，導(dǎo)致

7、審批時(shí)間延長(zhǎng)，甚至項(xiàng)目夭折；對(duì)于后者，建設(shè)單位將時(shí)刻準(zhǔn)備為環(huán)評(píng)文件先天缺陷帶來(lái)的環(huán)境危害后果來(lái)埋單，承擔(dān)民事賠償、行政處罰甚至刑事制裁的法律責(zé)任。二是強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)督。這種形式的監(jiān)督，既可以在事中進(jìn)行，也可以在事后追蹤。即使建設(shè)單位不在意環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制的環(huán)評(píng)文件的質(zhì)量，甚至要求環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)“包裝粉飾”環(huán)評(píng)文件，環(huán)保部門(mén)也不一定就會(huì)接受其環(huán)評(píng)結(jié)論。環(huán)保部門(mén)在審批環(huán)評(píng)文件時(shí)，要實(shí)質(zhì)性地對(duì)環(huán)評(píng)文件所涉及的問(wèn)題進(jìn)行全方位審查。如果環(huán)評(píng)

8、文件弄虛作假，嚴(yán)重失實(shí)，只要環(huán)保部門(mén)不玩忽職守，通常會(huì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。此種情形下，要么退回補(bǔ)充評(píng)價(jià)，要么決定不予審批。此外，即便弄虛作假、嚴(yán)重失實(shí)或質(zhì)量低劣的環(huán)評(píng)文件得以蒙混過(guò)關(guān)，環(huán)保部門(mén)事后還會(huì)通過(guò)日常檢查、抽查等方式，對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制過(guò)的環(huán)評(píng)文件進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)問(wèn)題環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)實(shí)施處罰。如2011年5月17日，環(huán)境保護(hù)部公布了對(duì)安徽懷寧血鉛事件中承擔(dān)環(huán)評(píng)任務(wù)的江蘇綠島環(huán)?？萍加邢薰镜男姓幜P：吊銷該公司環(huán)評(píng)資質(zhì)，罰款3萬(wàn)元。該公司于2010年4