被架空的環(huán)評制度

1、被架空的環(huán)評制度被架空的環(huán)評制度朱謙朱謙現(xiàn)行的環(huán)境影響評價（下稱環(huán)評）制度，對于預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞有著極其重要的作用。但是，建設單位違法成本過低，環(huán)評機構誠信的缺失，環(huán)評信息公開的困境，以及公眾參與的“符號化”，是環(huán)評制度始終沒有跨過去的幾道門檻。自2003年9月1日《環(huán)境影響評價法》（下稱環(huán)評法）實施以來，各類環(huán)評事件層出不窮，如2003年的深圳西部通道環(huán)評事件、北京“西上六”高壓輸電線路工程環(huán)評事件，2005年的“環(huán)評風暴”、圓

2、明園防滲漏工程環(huán)評事件，2007年的廈門PX項目環(huán)評事件、北京六里屯生活垃圾焚燒項目環(huán)評事件等。正是這些引發(fā)全社會關注的環(huán)評事件，使得人們開始理性地反思中國現(xiàn)有的環(huán)評制度。責任強化，提高違法成本責任強化，提高違法成本環(huán)評法律要求，建設單位在項目立項階段履行環(huán)評義務。建設單位作為一個理性的經(jīng)濟人，衡量其履行義務的成本效益，是再自然不過的事情。環(huán)評法第三十一條界定了違法與守法的法律成本。但任何人都不會懷疑，根據(jù)該條款設置的法律責任，環(huán)評制度

3、不過是“沒有牙齒的老虎”。這也能解釋，為什么現(xiàn)實中有那么多的建設單位選擇違反環(huán)評制度。從實踐中來看，建設單位違反環(huán)評制度的行為不外乎三大類：一是建設項目環(huán)評文件未經(jīng)批準，擅自開工建設。這種情形通常是建設單位編制好了環(huán)評文件，還沒有在環(huán)保部門審批通過，等不及就先開工。如2005年1月18日，原國家環(huán)保總局以“嚴重違反環(huán)境法律法規(guī)”的名義，叫停了包括三峽總公司金沙江溪洛渡水電站、三峽工程地下電站和三峽工程電源電站在內(nèi)的30個總投資達1179

4、億元的在建項目。這是環(huán)評法實施后，原國家環(huán)?？偩质状未笠?guī)模公布違規(guī)開工項目。此舉一出，輿論驚呼中國刮起“環(huán)評風暴”。按照環(huán)評法規(guī)定，前述此類違法行為只能處以5萬元到20萬元的罰款。雖然環(huán)?？偩謱`法單位處罰了20萬元最高額的罰款，但對投資總額達446億元的金沙江溪洛渡水電站等項目來說，早一天建成運行獲得的利益與違法受到處罰的成本之間，形成了何等的反差。二是建設單位未依法報批建設項目環(huán)評文件，擅自開工建設。這種情形下，建設單位通常是根本就

5、沒有編制環(huán)評文件。2005年3月28日，《人民日報》發(fā)表文章披露北京圓環(huán)評機構的誠信缺失，是當前環(huán)評法律實施過程中不爭之事實。這種普遍性的誠信缺失，其形成原因是多方面的。對環(huán)評機構的環(huán)評行為形成多重制約，則是當務之急。一是在立法上明確建設單位與環(huán)評機構之間的權利和義務關系，在環(huán)評當事人之間形成制約?！澳萌隋X財，替人消災”的現(xiàn)象在中國環(huán)評市場上客觀存在——這種現(xiàn)象在所有類型的技術服務市場上也都存在。有學者提議，割斷建設單位與環(huán)評機構的直接

6、經(jīng)濟鏈條，將環(huán)評費用統(tǒng)一交由一個獨立機構管理，通過公開招標確定環(huán)評機構。這種想法是好的，卻不切合實際。因為，它既容易使環(huán)評過程復雜化，又有可能在環(huán)評市場上增添一個“尋租”主體。切實的做法是，在建設單位與環(huán)評機構之間形成法定的制約關系，突出和強化環(huán)評機構的獨立主體身份。實際上，所有的建設單位都不希望以低劣的環(huán)評文件面對環(huán)保部門的行政審批，也不希望用蒙混過關的環(huán)評文件作為項目的建設依據(jù)。對于前者，環(huán)保部門可能要求修改、補充環(huán)評文件內(nèi)容，導致

7、審批時間延長，甚至項目夭折；對于后者，建設單位將時刻準備為環(huán)評文件先天缺陷帶來的環(huán)境危害后果來埋單，承擔民事賠償、行政處罰甚至刑事制裁的法律責任。二是強化環(huán)保部門對環(huán)評機構的行政監(jiān)督。這種形式的監(jiān)督，既可以在事中進行，也可以在事后追蹤。即使建設單位不在意環(huán)評機構編制的環(huán)評文件的質(zhì)量，甚至要求環(huán)評機構“包裝粉飾”環(huán)評文件，環(huán)保部門也不一定就會接受其環(huán)評結(jié)論。環(huán)保部門在審批環(huán)評文件時，要實質(zhì)性地對環(huán)評文件所涉及的問題進行全方位審查。如果環(huán)評

8、文件弄虛作假，嚴重失實，只要環(huán)保部門不玩忽職守，通常會發(fā)現(xiàn)問題。此種情形下，要么退回補充評價，要么決定不予審批。此外，即便弄虛作假、嚴重失實或質(zhì)量低劣的環(huán)評文件得以蒙混過關，環(huán)保部門事后還會通過日常檢查、抽查等方式，對環(huán)評機構編制過的環(huán)評文件進行監(jiān)督，并對問題環(huán)評機構實施處罰。如2011年5月17日，環(huán)境保護部公布了對安徽懷寧血鉛事件中承擔環(huán)評任務的江蘇綠島環(huán)?？萍加邢薰镜男姓幜P：吊銷該公司環(huán)評資質(zhì)，罰款3萬元。該公司于2010年4