城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資活動分類管理的探討

1、62價值工程城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資活動分類管理的探討ProbingIIlt0ClassificationManagementoftheUrbanInfrastructureInvestmentandFinancingActivities徐曉明XuXiaoming；包先建BaoXianjian(安徽q程大學(xué)管理r程學(xué)院，蕪湖241000)(AnhuiPloytechnicUnjversitySchoolofManagementEngineer

2、ing，Wuhu241000，China)摘要：隨著社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，政府的投融資體制產(chǎn)生轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致公共產(chǎn)品屬性發(fā)生了變化，使得公共產(chǎn)品商品化。本文通過分析城市基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品屬性及其投融資體制，分析得出城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該回歸公共產(chǎn)品本來的屬性，相應(yīng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制應(yīng)該進行改革，應(yīng)以政府財政資金為主導(dǎo)，對應(yīng)的社會資本應(yīng)當(dāng)納入財政預(yù)算，接受財政監(jiān)督，同時，在復(fù)式預(yù)算的基礎(chǔ)上根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不同I生質(zhì)，對城市基礎(chǔ)設(shè)

3、施的投融資進行分類管理。Abstract：Withthesocialcapitalenteringintotheconstructionofinfrastructure，thegovernmentsinvestmentandfinancialsystemhavechanged，whichmarkedachangeinpublicgoodspropertiesandthecommercializationofpublicgoodsThis

4、paperanalyzesthepublicproductsattributeandinvestmentandfinancesystemofinfrastructureThroughtheanalysis，weconcludedthattheconstructionofinfrastructureshouldreturntotheoriginalattributesofpublicgoodsandthecorrespondingurba

5、ninfrastructureinvestmentandfinancesystemshouldbereformedandshouldbeledbygovernmentfundsandcorrespondingsocialcapitalshouldbeincludedinthebudget，subjecttofinancialsupervisionSimultaneouslyonthebasisoftheDouble—entryBudge

6、tSystem，theinvestmentandfinancesystemofinfrastructureshouldbecategorymanagedaccordingtothediferentnatureoftheurbaninfrastructure關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施；公共產(chǎn)品；投融資Keywords：urbaninfrastructure；publicgods；investmentandfinance中圈分類號：TU99文獻標(biāo)

7、識碼：AO引言城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市生產(chǎn)和生活最基本的載體，是城市物質(zhì)形式最主要的組成部分，同時也是鄉(xiāng)村和城市之間最明顯的區(qū)別。在我國《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn))GB／T50280—98的解釋中，“城市基礎(chǔ)設(shè)施”是指城市生存和發(fā)展所必須具備的工程性基礎(chǔ)設(shè)施和社會性基礎(chǔ)設(shè)施的總稱。工程性基礎(chǔ)設(shè)施一般指能源供應(yīng)、給水排水、交通運輸、郵電通信、環(huán)境保護、防災(zāi)安全等工程設(shè)施。社會性基礎(chǔ)設(shè)施則包括文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技體育等設(shè)施。1城市基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)

8、品屬性與特征在城市的地理區(qū)域內(nèi)，城市基礎(chǔ)設(shè)施具有一定公共產(chǎn)品的屬性，滿足以下對于公共產(chǎn)品的基本屬性要求并具有一定的特點：11非競爭性一個人或一個廠商對城市基礎(chǔ)設(shè)施的使用，并不影響其他人或廠商的同時享用，也不會減少其他人或廠商享用該城市基礎(chǔ)設(shè)施。這種消費的非競爭性來自于城市基礎(chǔ)設(shè)施的不可分割性。12非排他性非排它性是指無法將一個拒絕為之付款的個人或廠商排除在基礎(chǔ)設(shè)施的受益范圍之外，或者排除這類搭便車行為的成本高到不經(jīng)濟的程度。由于城市基礎(chǔ)

9、設(shè)施具有網(wǎng)絡(luò)化的特點，使技術(shù)上排它性成本相對較高，而且在城市基礎(chǔ)設(shè)施同時承擔(dān)普遍作者簡介：徐曉明(1984一)，男，江蘇鹽城人，安徽工程大學(xué)，管理工程學(xué)院，研究生，管理科學(xué)與工程，研究方向為金融工程與投融資管理；包先建(1956一)，男，安徽蕪湖人，安徽工程大學(xué)，管理工程學(xué)院，教授，研究方向為工業(yè)經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)組織。文章編號：1006—4311(2012)19—006202服務(wù)的義務(wù)時，使搭便車的行為更難控制。2現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體

10、制分析2。1現(xiàn)行運行體制的特征與性質(zhì)：公共產(chǎn)品商品化城市建設(shè)投資公司為原有的由政府主導(dǎo)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式注入了新的活力，解決了原來資金短缺的弊端，增加了城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但是從城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項目性質(zhì)、項目的選擇，是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)過程，是政府行為；但項目的運行管理、資金的投入到歸還表現(xiàn)的是公司法人行為，不是政府行為。這其實是政府將城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資權(quán)利轉(zhuǎn)讓給了城市建設(shè)投資公司。城市建設(shè)投資公司爭取到投資權(quán)利后，籌集資

11、金，進行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，建設(shè)完成后，城市建設(shè)投資公司再將城市基礎(chǔ)設(shè)施將公共產(chǎn)品作為商品有償使用。從而回收資金。這種模式在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的情況下，充分展示了其優(yōu)勢，增加了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這也正好迎合了地方政府追求其政績的要求。22城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制變革的主體異化與后果基礎(chǔ)設(shè)施高度商品化的背景下，政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施的主體地位下降，企業(yè)的主導(dǎo)地位在加強。企業(yè)追求利益最大化，有擴張的沖動，政府也有追求政績的內(nèi)在驅(qū)動力，這兩

12、種力量交融在一起，使得城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資的主題發(fā)生異化，從而產(chǎn)生了現(xiàn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資一系列的問題。2_21公共產(chǎn)品超前消費公共產(chǎn)品的消費也同個人消費一樣，消費的數(shù)量和質(zhì)量必須與消費的承受能力相一致。一個城市的基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和規(guī)模必須與其社會經(jīng)濟發(fā)展水平相一致。由于地由表l可以看出，當(dāng)只有3天覆蓋養(yǎng)護時，已達不到業(yè)主的強度要求。6鉆芯取樣采用鉆芯取樣檢測水穩(wěn)基層強度時，芯樣的質(zhì)量往往決定著施工質(zhì)量。針對2003年HAL1標(biāo)水穩(wěn)基層鉆芯

13、得到的不同芯樣，可對當(dāng)時的施工情況作以下分析：①芯樣上、下完整，無松散顆粒，為水泥劑量達到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)護好，各項指標(biāo)均符合要求，合理施工情況下得到的，這時強度肯定達到要求。②芯樣完整性差，下部特別是底部12am松散，這主要是混合料離析造成，攤鋪時料的離析，使粗集料均集中在底部，使底部強度低易松散或混合料級配差，級配曲線偏下限，料太粗。③芯樣較完整，上、下面也較平整，但芯樣周圍不光滑，在鉆芯過程中，細(xì)集料隨著鉆頭飛散出來，鉆芯銀慢，易卡死

14、鉆頭，但能取出芯樣，這主要是因為水泥劑量偏低，強度低造成，這時水泥劑量一般為設(shè)計劑量的01％～05％間。④表面松散，芯樣下層較完整，密實情況一般，主要為含水量偏低造成下面強度還可以但表面強度太低。⑤芯樣斷裂或鉆至中間卡死鉆頭，中間斷的芯樣表層細(xì)料打散，為水泥劑量太低，一般達不到40％，不能滿足強度要求。參考文獻：fl11JTJ034—2000公路路面基層施工技術(shù)規(guī)范f2]JTJO14—97公路瀝青路面設(shè)計規(guī)范[3]江蘇省高速公路水泥穩(wěn)定

15、碎石路面基層施工指導(dǎo)意見(修訂版)[41沙慶林高等級公路半剛性基層瀝青路面北京：人民交通出版社，l999ValueEngineering63方政府是通過投資主體的異化，各種方式的融資加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，無論是建設(shè)項目的數(shù)量還是建設(shè)規(guī)模都容易貪大求洋，超過當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，造成公共產(chǎn)品超前消費，項目功能不能在短期內(nèi)滿負(fù)荷利用，政府資源浪費。城市基礎(chǔ)建設(shè)的成績更是樹立政府形象和體現(xiàn)干部政績的重要方面。在我國現(xiàn)行的體制下，城市基礎(chǔ)設(shè)旌的建設(shè)不是

16、由居民的需求和愛好決定，而是由政府決定，受城市發(fā)展總體需求和政府政績的內(nèi)在驅(qū)動，各級政府敢想敢做，貪大求洋的情況并不少見。222導(dǎo)致金融不良資產(chǎn)堆積，出現(xiàn)政府支付危機地方政府以公司名義向銀行借得資金，用于政府指定的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，由于項目建成后不直接產(chǎn)生經(jīng)濟收益，靠政府預(yù)算安排還款。這實質(zhì)上是地方政府向銀行透支。地方政府以公司名義借款不受預(yù)算約束，在政績的驅(qū)使下，行為短期化，忽視政府未來的還款能力，千方百計擴大借款量，不受約束地擴大基

17、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一旦進入還款高峰，政府財力有限就會發(fā)生政府支付危機。3城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制新的改革分析31回歸城市基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品的屬性創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制，建立“政府與市場聯(lián)動的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機制”，政府必須堅持有所為、有所不為的原則。如前所述，現(xiàn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制主體異化，公共產(chǎn)品商品化，會使得公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)負(fù)外部性?，F(xiàn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的弊端已經(jīng)形成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中許多潛在矛盾，因此，必須改變

18、現(xiàn)行投融資體制，回歸城市基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品屬性，理清城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的利益相關(guān)關(guān)系，堅持政府在具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主體地位。32城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制新的改革內(nèi)容321以復(fù)式預(yù)算管理為平臺統(tǒng)攬城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金運用規(guī)模與方向復(fù)式預(yù)算最常見的劃分方式是將預(yù)算劃分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩個部分，兩個部分以各自的來源應(yīng)付各自的支出，各自平衡，打破了傳統(tǒng)的收支平衡觀念，也打破了頂算的完整性原則。之所以采用復(fù)式預(yù)算制度對

19、基礎(chǔ)設(shè)施投融資進行管理，有以下幾個原因：①之所以建立以復(fù)式預(yù)算為核心的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，是因為預(yù)算必須通過人民代表大會。受到監(jiān)督與審議，可以使得基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模、方向得以控制，實現(xiàn)科學(xué)決策，減少政府的債務(wù)規(guī)模。如前所述，以城建公司名義的借款靠政府預(yù)算安排還款，如借款規(guī)模不斷擴大，超過政府未來的還款能力或地方政府的信用度不提高，大量銀行貸款將不能按時收回，形成大量新的由于政府行為所造成的不良資產(chǎn)。而采用以復(fù)式預(yù)算為核心的城市基礎(chǔ)設(shè)施

20、投融資體制，可以使的決策更為科學(xué)，政府收入和支出可以平衡，避免形成不良資產(chǎn)等情況。②根據(jù)復(fù)式預(yù)算的不同部分要求，對不同性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施分別進行資金運作，既明確了不同的資金渠道，采取不同的資金管理方法，提高政府對建設(shè)資金的管理水平，又保持了純公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品的區(qū)別，提高政府履行職能的能力，不至于混淆而產(chǎn)生對政府的負(fù)面影響。322根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品的屬性和特征，區(qū)別對待分類管理投融資活動根據(jù)前文的描述，城市基礎(chǔ)設(shè)施具有的不同的公共產(chǎn)

21、品屬性和特征，現(xiàn)有的城投公司這一投融資模式導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資主體異化，并使得城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運營商業(yè)化，從而帶來一系列問題，未能使普通群眾真正享受到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的福利。因此，應(yīng)根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品屬性和特征，并在復(fù)式預(yù)算體制的基礎(chǔ)上對城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進行區(qū)別對待，并進行分類管理。對城市基礎(chǔ)設(shè)施中的純公共產(chǎn)品，即非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，實行政府全權(quán)管理。公共財政實質(zhì)上是市場經(jīng)濟的財政，其存在、發(fā)揮作用的領(lǐng)域就是“市場失

22、靈”的領(lǐng)域，即以“市場失靈”為標(biāo)準(zhǔn)，凡是市場能有效解決的，財政不應(yīng)當(dāng)介入；凡是市場不能或無法有效解決的，財政發(fā)揮其作用。純公共產(chǎn)品，難以量化消費和微觀經(jīng)濟核算，沒有投資收益的機制以及現(xiàn)金回流，主要產(chǎn)生社會效益和環(huán)境效益，如非收費道路和橋梁、排水、路燈、公共綠地、環(huán)境監(jiān)測與治理、防洪設(shè)施等，這些領(lǐng)域應(yīng)該由政府財政投資，同時也應(yīng)該由財政出錢維護。因此，純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施不論是資金籌集還是投資方向安排都應(yīng)該由政府占居主體地位。為發(fā)揮政府對純

23、公共產(chǎn)品建設(shè)的主導(dǎo)和促進作用，必須將這部分建設(shè)支出納入政府經(jīng)常性預(yù)算科目安排，量入為出，自求平衡，從而控制地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。對具有非排他性和競爭性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的城市基礎(chǔ)設(shè)施，即準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，實行差額管理，如城市公交公司，地鐵，這些城市基礎(chǔ)設(shè)施有投資收益機制，公眾利益關(guān)切度高，壟斷性強，政府定價，不是充分競爭的、完全的市場化經(jīng)營，政府投資可以有條件地退出或部分退出這些領(lǐng)域，推行特許經(jīng)營制度，根據(jù)嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入條件和規(guī)范程序，向社會公

24、開選擇投資者和經(jīng)營者，由社會私人資本投資經(jīng)營這些領(lǐng)域或者由政府出資授權(quán)國有獨資公司與社會私人資本合資合作經(jīng)營這些領(lǐng)域，還可以設(shè)立由社會公眾投資的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金投資建設(shè)準(zhǔn)經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，建立政府主導(dǎo)下的以社會資本為主體的投融資體制。但是，現(xiàn)實中這些城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營往往不足以自己自足，政府給予補貼。政府將這類基礎(chǔ)設(shè)施的政策補貼納入建設(shè)性預(yù)算中進行管理，量入為出，政府對這類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需進行價格控制等方面的管理。對具有排他性

25、和非競爭性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，即經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可以完全采用企業(yè)管理模式。如電視臺、通信、港口、出租汽車、停車場、客運站、貨運場等城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營收入可以自己自足，所以政府不需要進行補貼，完全可以實行企業(yè)化的管理模式。經(jīng)營性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品城市基礎(chǔ)設(shè)施可以量化消費，實行微觀經(jīng)濟核算，有投資收益機制，競爭性強，適于按市場經(jīng)濟法則投資和經(jīng)營，政府投資可以完全退出這些領(lǐng)域，通過制定政策、優(yōu)化軟環(huán)境，最大限度地創(chuàng)造條件吸引社會資

26、本投資建設(shè)經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施，加大招商引資力度，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施對外開放水平，提高外資和民資在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資比重，充分發(fā)揮市場機制在經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域配置資源的基礎(chǔ)性作用，建立以各種所有制性質(zhì)的企業(yè)為主體的投融資體制。政府投資退出經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，必須強化規(guī)劃和法制，以引導(dǎo)市場化的城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資和運行不悖于社會公共目標(biāo)和公眾利益。這類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金預(yù)算在城市建設(shè)性預(yù)算管理中，政府不需要進行補貼，可完全由市場

27、進行自給自足。4結(jié)論綜上所述，我國當(dāng)前的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體異化，應(yīng)回歸城市基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品本來的屬性，相應(yīng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制應(yīng)該進行改革，應(yīng)該以政府財政資金為主導(dǎo)，對應(yīng)的社會資本應(yīng)當(dāng)納入財政預(yù)算，接受財政監(jiān)督，在復(fù)式預(yù)算的基礎(chǔ)上根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不同性質(zhì)，對城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資進行分類管理。參考文獻：[11葛建新城市基礎(chǔ)設(shè)施與地方公共部門負(fù)債明理論前沿，2003(11)：394[2】黃建中，賴壽華城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資策略研究

28、們城市規(guī)劃，2002(7)：7780[3】賴永添復(fù)式預(yù)算制度創(chuàng)新們中國改革，2010(5)：93—96『4]劉興華城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)效益貢獻度評價叨中國人口資源與環(huán)境，2009(191：136138【5]陸冰、陸平貴、陸玉龍城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制創(chuàng)新研究IN]中國建設(shè)報，2007年8月3日第006版【6】馬蔡琛復(fù)式預(yù)算制度改革芻議陰財會研究，2004(2)：16—19【7】潘勝強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宏觀效應(yīng)與績效評介叨系統(tǒng)工程，2006