中央銀行事權(quán)劃分與組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)性調(diào)整

1、!合作經(jīng)濟與科技“!““#年6月號上#總第$22期$長期以來，我國中央銀行機構(gòu)設(shè)置與行政區(qū)劃保持一致，即按照行政區(qū)域設(shè)置中央銀行的分支機構(gòu)。但這一狀況在1998年被打破，央行開始了按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置分行的體制改革，至1999年初，跨省區(qū)九大分行和北京、重慶兩家營業(yè)管理部相繼成立。至此，就形成了我國中央銀行現(xiàn)行的四層制組織結(jié)構(gòu)，即人民銀行總行一大區(qū)分行一市中心支行一縣級支行。但學(xué)術(shù)界和銀行界關(guān)于中央銀行組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的爭論卻從未停止過，焦點主要

2、集中在兩個方面：一是大區(qū)行的前途是應(yīng)該倒回去，重新揀起行政區(qū)劃的原則，還是應(yīng)該加強這種經(jīng)濟區(qū)域的劃分方法；二是縣級支行的定位，存在是否還有必要，或者如果存在的話，應(yīng)該采取哪種形式延續(xù)其功能？這兩個問題，尤其是對縣支行的定位問題，嚴重影響著縣支行職工思想的穩(wěn)定和工作積極性、工作質(zhì)量。而各級支行職能定位的模糊也導(dǎo)致了工作上的相互扯皮和互相推倭。理清組織結(jié)構(gòu)的問題，顯得十分迫切。一、縱向考察一一一事權(quán)劃分在2003年頒布的（中央銀行法（（修正

3、）中，我國中央銀行被賦予了13種重大職能。財政事權(quán)運用外部性的范圍大小來解決中央和地方之間的分配問題，但這卻在解釋央行事權(quán)劃分上顯得說服力不足，因為這13種職能，大部分都需要從分行到基層行的貫徹執(zhí)行。（表!）考察九大分行，并分別隨機考察3家省會中心支行、12家普通中心支行，15家縣級支行的部門設(shè)置和職能描述，結(jié)論也與表1保持一致。九大分行與省會中心支行內(nèi)設(shè)處室一般30個左右，各部門設(shè)置也與總行基本形成一一對應(yīng)。普通市級中心支行內(nèi)設(shè)處室一

4、般18個左右，而且各中心支行部門設(shè)置十分一致，與分行相比，只是大部分中心支行都減少了國際資本流動相關(guān)管理部門，其他并無本質(zhì)差別?？h級支行的部門設(shè)置則較為簡單，一般只有5、6個股室，這也與表1中的職能劃分一致。是否可以說，央行現(xiàn)行的組織結(jié)構(gòu)己經(jīng)完全遵循了因事設(shè)置的原則呢？答案是否定的。從總行到中心支行，部門設(shè)置幾乎“一般粗”，縣級支行平均都在35人左右，又由于基層機構(gòu)數(shù)量龐大，人民銀行現(xiàn)行機構(gòu)、人員是典型的“金字塔”式，縣支行機構(gòu)數(shù)占全系

5、統(tǒng)的45，人數(shù)占全系統(tǒng)的近23。而業(yè)務(wù)卻呈倒“金字塔”型分布，大量業(yè)務(wù)都集中在總行和分行，人員與業(yè)務(wù)的配比不合理，造成管理層次過多，部分部門虛置，效率低下。而且，各區(qū)域、各縣經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r有差別，央行分支沒有必要保持一致的組織結(jié)構(gòu)和人員配置，金融落后地區(qū)，存在嚴重的人浮于事問題。現(xiàn)在的情況是，大部分縣支行都撤掉了發(fā)行庫，有外匯業(yè)務(wù)的也是極少，貨幣發(fā)行與外匯管理對于大多數(shù)縣行屬于虛置職能。況且支付清算與經(jīng)理國庫的業(yè)務(wù)量也不大，一個縣的業(yè)務(wù)量

6、，可能還不如大城市的一個企業(yè)多，金融服務(wù)“無米下炊”。宏觀調(diào)控，這是央行的核心職能，但自從國有四大商業(yè)銀行從縣域撤出之后，調(diào)控的意義己被極大削弱了，大部分縣級支行不要說制定宏觀政策，就連執(zhí)行宏觀政策，都面臨缺少調(diào)控工具、缺少調(diào)控對象的尷尬，執(zhí)行宏觀調(diào)控的職能，也名不副實。所以，央行在事權(quán)劃分和因事設(shè)職方面，還缺少靈活性，還有較大的優(yōu)化空間。二、橫向考察一一一經(jīng)濟區(qū)域設(shè)置央行的核心職能是利用貨幣政策實施宏觀調(diào)控，保持金融穩(wěn)定和提供金融服務(wù)

7、。按經(jīng)濟區(qū)域設(shè)置分支機構(gòu)，是我國央行發(fā)展史上的一項重大創(chuàng)新，這種做法的中央銀行事權(quán)劃分與組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)性調(diào)整!文!李軍李誨濤許莉莉表!備級央行的一般事權(quán)劃分發(fā)布與履行其職責(zé)有關(guān)的命令和規(guī)章依法制定和執(zhí)行貨幣政策發(fā)行人民幣，管理人民幣流通監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場和銀行間債券市場實施外匯管理，監(jiān)督管理銀行間外匯市場監(jiān)督管理黃金市場持有、管理、經(jīng)營國家外匯儲備、黃金儲備經(jīng)理國庫維護支付、清算系統(tǒng)的正常運行指導(dǎo)、部署金融業(yè)反洗錢工作，負責(zé)反洗錢

8、的資金監(jiān)測負責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計、調(diào)查、分析和預(yù)測作為國家的中央銀行，從事有關(guān)的國際金融活動國務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)總行“““““““““““““分行及省會中心支行“““““““““中心支行“““““““““基層分行“_____““““注：“：一般具有該項職責(zé)；“：一般不具有該項職責(zé)；#：部分具有該項職責(zé)金融投資40!合作經(jīng)濟與科技“!““#年!月號上#總第$““期$表!廣東、山東基層央行改革經(jīng)驗廣東山東龍口桂林清遠整合業(yè)務(wù)支行撤銷，業(yè)務(wù)全部歸并

9、到中支被歸并支行還對外保留縣支行建制，但是具體業(yè)務(wù)己全部歸并到連州縣支行了。在被掛靠行僅保留國庫、會計、外匯和計劃等少量業(yè)務(wù)，但是對外縣支行的建制還保留，由掛靠行實行統(tǒng)一的財務(wù)管理。管轄行所在的縣，基本都是經(jīng)濟比較發(fā)達并保留了發(fā)行庫的縣；而被管轄行所在的縣，基本都是經(jīng)濟不是很發(fā)達、被取消了發(fā)行庫的縣。整合后，被管轄行只留一個營業(yè)室，除了會計國庫業(yè)務(wù)以外，其他業(yè)務(wù)都放到管轄行里。而其他黨政工團等的業(yè)務(wù)都轉(zhuǎn)到管轄行了，由管轄行實行統(tǒng)一的財務(wù)

10、管理。把縣級支行的所有科室整合為“兩部兩室”一一一綜合業(yè)務(wù)部、信息調(diào)研部、辦公室、紀檢監(jiān)察室。人員人員全部歸并到中支一一一中間主要采取的是書面考試和競聘上崗的方式來決定人員的去留。被掛靠支行的領(lǐng)導(dǎo)崗位基本未變，但是大多數(shù)業(yè)務(wù)科室和人員都合并到了掛靠支行。由管轄行和被管轄行之間自己互相調(diào)配，被管轄行的行長則都去了管轄行或者中心支行，只留一個副行長管理被管轄行的營業(yè)室，還稱為副行長，主管這個營業(yè)部，他同時也是管轄行的副行長。員工人數(shù)基本沒有

11、變化效果一是使得縣支行職能的拓展完全符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的構(gòu)成和發(fā)展；二是精簡了人員，提高了人員的素質(zhì)。提高工作效率、節(jié)約辦公開支，按照經(jīng)濟發(fā)展和業(yè)務(wù)發(fā)展的需求，真正體現(xiàn)“因事設(shè)置”的原則。加強了信息調(diào)研統(tǒng)計職能模式省市撤銷業(yè)務(wù)歸并掛靠合并，一托一主要目的有二：一是為了協(xié)調(diào)金融政策，在同質(zhì)或具有協(xié)作關(guān)系的統(tǒng)一經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)實行統(tǒng)一的金融政策，更好地支持區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展；二是為了減少地方政府對央行行為的干涉，增強央行的獨立性。這兩點都是從央行履行宏觀調(diào)控

12、和保持金融穩(wěn)定職能做出的判斷，多屬于執(zhí)行監(jiān)督的層面。但從現(xiàn)實情況來看，組建時間不長的大區(qū)行己經(jīng)紛紛將事權(quán)財權(quán)下放至省會中心行，僅保留對本省的金融事權(quán)財權(quán)，只有人事、內(nèi)審、黨群體現(xiàn)了“大”區(qū)行的特殊角色。所以說，無論大區(qū)行體制何去何從，有一點可以肯定，即按經(jīng)濟原則進行央行空間布局和分支機構(gòu)設(shè)置，這個方向無疑是符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求和中央銀行工作規(guī)律的，只是在時機的選擇、實施的順序上，還值得探討。按照經(jīng)濟區(qū)域設(shè)置的本質(zhì)意義可能被誤解了，或者說

13、還理解的不夠。按照經(jīng)濟區(qū)域設(shè)置，不是簡單的合并和撤銷，不是簡單的減少人員和機構(gòu)。央行本身辦公成本的降低與整個杜會效率的提高沒有任何必然聯(lián)系。從表#中可以看出，在現(xiàn)行事權(quán)劃分下，運用貨幣政策進行宏觀調(diào)控和保持金融穩(wěn)定的職責(zé)主要是落在總行身上的。分行及各省會中心行的職責(zé)絕大部分是金融服務(wù)的職能，這些職能很難體現(xiàn)按照經(jīng)濟區(qū)域設(shè)置的益處，因此必要性就極大降低了。但不必要不代表行不通，進一步分析，對于以金融服務(wù)為主要職責(zé)的分支行來說，如何在經(jīng)濟區(qū)

14、劃和行政區(qū)劃之間進行選擇呢？這主要應(yīng)該考察本地是否對這些金融服務(wù)的存在需求和兩種模式下杜會的整體效率。如果有需求，而且這種需求由大區(qū)支行提供服務(wù)來滿足又會降低整體效率，那就應(yīng)按行政區(qū)劃。如果需求很J，可以考慮合并，這種情況下的合并可能會提高整體效率。如果沒有需求，直接撤銷也就順理成章了。還要指出的是，分權(quán)理論認為，由于各地經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展?fàn)顩r存在差距，而且與中央相比，地方對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟狀況了解的更加具體和敏感，因此主張將能夠交由地方執(zhí)行的權(quán)利

15、盡量交給地方。在央行的事權(quán)劃分中，同樣要考慮這一原則?，F(xiàn)行的事權(quán)劃分并不是合理的，宏觀調(diào)控和保持金融穩(wěn)定的職責(zé)應(yīng)該向地方分權(quán)，給地方因地制宜的發(fā)揮空間。這兩方面的事權(quán)，主張按照經(jīng)濟區(qū)域統(tǒng)一行使，其組織形式可以是總行特派機構(gòu)，也可以通過改革現(xiàn)行的大區(qū)行制來實現(xiàn)。三、經(jīng)驗考察濟南和廣州兩分行都進行了基層央行的改革探索，這里有必要對其經(jīng)驗進行總結(jié)。（表!）從廣東、山東兩省的探索性實踐中，我們可以看出無論是模式，還是業(yè)務(wù)、人員處置，各地都有自己

16、的特點，可以得到的啟示是，區(qū)域化過程，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要認真研究，尤其要從歷史、經(jīng)濟、政治、地理、文化、杜會等各方面進行考察。不可簡單機械地行政劃分。而且不能要求統(tǒng)一模式，應(yīng)提倡因地制宜，鼓勵創(chuàng)新。而且，在對央行實施經(jīng)濟區(qū)劃改革中，應(yīng)該注重改革的步驟和先后順序。按照區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展設(shè)置中央銀行，不應(yīng)該是完全行政化的格局，而應(yīng)該依據(jù)現(xiàn)實經(jīng)濟狀況，金融基礎(chǔ)，遵循客觀原則，按照科學(xué)的順序來依次推進。從這層意義上來說，經(jīng)濟一體化的進程是從局部

17、到整體逐步擴散的過程，所以央行經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置的進程也應(yīng)該是從J區(qū)域向大區(qū)域逐步發(fā)展的過程。我們認為，按照經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置央行分支結(jié)構(gòu)也應(yīng)該從基層出發(fā)。四、建議央行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及到各個層次，我們分別對總行、中心支行和基層分行的改革提出建議，以供參考?？傂校簯?yīng)該逐步賦予地方分支機構(gòu)更多的金融調(diào)控和維持金融穩(wěn)定的權(quán)限。這兩項職能，可以單獨剝離出來，率先實行經(jīng)濟區(qū)劃。中C支行：主要履行金融服務(wù)職能，一般按照行政區(qū)劃設(shè)置?；鶎又校夯鶎又性趨^(qū)域整體