論邏輯與路徑選擇_何精華

1、內(nèi)容摘要：政府工作流程是提高政府效能的內(nèi)生變量。從公民與政府的關(guān)系的角度看，政府工作流程創(chuàng)新是滿足公民需求、建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。本文從理念更新、組織變革、機(jī)制創(chuàng)新等層面探討政府工作流程創(chuàng)新的基本依據(jù)、本質(zhì)屬性與路徑選擇。關(guān)鍵詞：政府工作流程；政府組織結(jié)構(gòu)；改革政府工作流程創(chuàng)新是提高政府工作效能的內(nèi)生變量。政府工作流程創(chuàng)新，實(shí)際上是對(duì)原有的政府工作流程進(jìn)行再梳理、再優(yōu)化、再設(shè)計(jì)和再規(guī)范，形成適應(yīng)社會(huì)信息化、經(jīng)濟(jì)全球化和管理民主化趨勢(shì)

2、和民眾需求的政府工作流程，在此基礎(chǔ)上，按新的政府工作流程來(lái)整合政府機(jī)構(gòu)，推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新政府工作流程并非率性而為，而是充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)的成果，針對(duì)傳統(tǒng)政府工作流程中存在的種種問(wèn)題，對(duì)不適應(yīng)行政環(huán)境變化的既有組織機(jī)構(gòu)、服務(wù)流程進(jìn)行全面、徹底的重組，革除積弊，形成政府組織內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有機(jī)聯(lián)系和互動(dòng)，謀求政府組織效能的提高，使得政府的作用獲得社會(huì)公眾的支持和認(rèn)可，政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)能夠滿足更多民眾的需求。當(dāng)前，

3、我國(guó)社會(huì)正處于農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，同時(shí)又面臨信息社會(huì)挑戰(zhàn)。為了與復(fù)雜的社會(huì)變革形態(tài)相適應(yīng)，中國(guó)政府工作流程創(chuàng)新的理性選擇，應(yīng)當(dāng)以更新和重塑行政價(jià)值理念為前提，以政府“大部門(mén)體制”改革為契機(jī)，以扁平化組織為結(jié)構(gòu)載體，以機(jī)制創(chuàng)新為實(shí)施保障，在政府管理體制與組織結(jié)構(gòu)變革中創(chuàng)新政府工作流程。這樣才能保證政府工作流程的有效性。本文主要通過(guò)研究信息技術(shù)與政府工作流程創(chuàng)新相結(jié)合的可能性，探討政府工作流程創(chuàng)新的基本依據(jù)、本質(zhì)屬性與戰(zhàn)略選擇。收稿日期

4、：20080115作者介紹：何精華男（1968—）上海師范大學(xué)公共管理系教授本文獲2006年教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大攻關(guān)項(xiàng)目“地方政府改革與深化行政管理體制改革研究”（編號(hào)：06JZD0033）資助。政府工作流程創(chuàng)新：理論邏輯與路徑選擇何精華（上海師范大學(xué)，上海２００２３４）中圖分類(lèi)號(hào)：Ｄ０３５文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ文章編號(hào)：１００９－３１７６（２００８）０３－０４４－（９）y遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于服務(wù)流程。傳統(tǒng)官僚制結(jié)構(gòu)下的政府工作人員為了實(shí)現(xiàn)層級(jí)控制和

5、完成支撐流程的事務(wù)性工作，將政府工作流程的資源耗費(fèi)在公文傳遞和繁瑣的行政程序（譬如逐級(jí)請(qǐng)示、匯報(bào)等）上，盡管強(qiáng)化了政府的內(nèi)部控制，但卻擠占了政府服務(wù)流程的大量資源，公共服務(wù)的執(zhí)行和領(lǐng)導(dǎo)決策質(zhì)量難有保障。政府工作人員雖然看似忙碌，但行政績(jī)效并非盡如人意。三是官僚制下的信息失真和信息阻斷比較嚴(yán)重，復(fù)雜工作流程的自動(dòng)化綜合效益難以發(fā)揮。一般而言，政府系統(tǒng)總體工作流程主要包括基層數(shù)據(jù)采集流程、資料匯總流程、層級(jí)分析決策流程、政策擬定流程、基層政

6、策執(zhí)行流程等。這些流程隸屬于不同地區(qū)的多個(gè)政府部門(mén)，相互分割，工作對(duì)象各異，數(shù)據(jù)交換關(guān)系復(fù)雜，交換環(huán)節(jié)繁多，且受政府部門(mén)利益沖突的影響，支撐流程和信息技術(shù)的結(jié)合處于天然的松散狀態(tài)。即使技術(shù)手段能夠整合政府的工作流程數(shù)據(jù)資料，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息共享，但由于核心政務(wù)或者非穩(wěn)態(tài)政務(wù)的服務(wù)子流程和支撐子流程非常復(fù)雜且比較分散，信息失真和信息阻斷就表現(xiàn)為常態(tài)現(xiàn)象，尤其是跨部門(mén)的復(fù)雜流程的自動(dòng)化效益難以達(dá)到預(yù)期效果。具體表現(xiàn)為政務(wù)信息傳導(dǎo)過(guò)程發(fā)生失真和阻

7、斷；官僚制組織結(jié)構(gòu)導(dǎo)致政府的層級(jí)和部門(mén)繁多，行政管理環(huán)節(jié)有可能脫離公眾；現(xiàn)代政府的非穩(wěn)態(tài)政務(wù)的擴(kuò)張和服務(wù)流程數(shù)量的遞增加劇管理流程之間的沖突，這幾方面的原因?qū)е抡ぷ髁鞒藤|(zhì)量難以得到有效的保證。由此，官僚制政府組織所存在的種種弊端，必然要求政府工作流程創(chuàng)新。再次，以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的電子政務(wù)環(huán)境為政府工作流程創(chuàng)新奠定了外在的物質(zhì)條件。傳統(tǒng)的公共部門(mén)服務(wù)流程是建立在傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的，一般被分解為由基層工作中采集業(yè)務(wù)資料、進(jìn)行匯總、逐

8、級(jí)分析決策、制定相應(yīng)的政策法規(guī)，最后再反饋到基層采取行動(dòng)措施等幾個(gè)流程階段。由于傳統(tǒng)技術(shù)不能實(shí)現(xiàn)政府業(yè)務(wù)條塊的聯(lián)網(wǎng)，整個(gè)政務(wù)數(shù)據(jù)流程不得不按地理位置和人力分配被人為地分割在各個(gè)不同的政府部門(mén)，從一個(gè)部門(mén)轉(zhuǎn)到另一個(gè)部門(mén)需要比較長(zhǎng)的“時(shí)滯”，增加了交接環(huán)節(jié)和復(fù)雜程度，導(dǎo)致相同的數(shù)據(jù)和信息在不同的部門(mén)都需要經(jīng)過(guò)收集、存儲(chǔ)、加工和管理等環(huán)節(jié)，不僅極大地影響了政府的工作效率，并且加大了行政協(xié)調(diào)成本。而在電子政務(wù)環(huán)境下，流程創(chuàng)新可以有效地利用信息技

9、術(shù)，通過(guò)網(wǎng)上政務(wù)大廳建立完善的政務(wù)信息系統(tǒng)，提供行政各個(gè)環(huán)節(jié)（或行政過(guò)程）的查詢和監(jiān)督服務(wù)，把原本屬于政府各個(gè)部門(mén)的若干管理環(huán)節(jié)、若干行政流程予以整合，藉此將政府工作流程“前后順序”的運(yùn)作模式改造為“左右平行”的運(yùn)作模式。這樣，既可保證政府工作流程運(yùn)作的透明、公開(kāi)，也可減少政府工作流程的步驟，增進(jìn)各個(gè)不同政府職能部門(mén)的合作與協(xié)調(diào)，增強(qiáng)了電子政務(wù)的有效性，突破了電子政務(wù)的“概念化”與“形式化”的誤區(qū)和陷阱，通過(guò)政府工作流程與行政信息的協(xié)作

10、來(lái)增強(qiáng)政府信息化平臺(tái)的內(nèi)在活力和持久生命力。二、政府工作流程創(chuàng)新的本質(zhì)屬性政府工作流程創(chuàng)新作為政府改革的重要環(huán)節(jié)，是政府改革的方法、技術(shù)與技巧的具體化。政府工作流程創(chuàng)新服務(wù)于政府改革，體現(xiàn)政府改革的價(jià)值導(dǎo)向，相對(duì)于政府改革而言，政府工作流程創(chuàng)新具有較強(qiáng)的工具理性色彩。承認(rèn)政府工作流程創(chuàng)新的工具理性，并不意味著否定政府工作流程創(chuàng)新所體現(xiàn)的價(jià)值導(dǎo)向。這是因?yàn)檎ぷ髁鞒虅?chuàng)新的價(jià)值導(dǎo)向，由政府改革的目標(biāo)所決定的。眾所周知，政府的一切管理活動(dòng)及

11、其改革目標(biāo)的設(shè)定，都應(yīng)當(dāng)從“公共人”和公共利益的視角來(lái)考慮，具有鮮明的“公共性”特征。有鑒于此，政府工作流程創(chuàng)新的基本理念應(yīng)當(dāng)以“公共性”為前提，以業(yè)務(wù)流程為對(duì)象，注重對(duì)政府工作流程的梳理和重組，藉以提高政府改革的整體效能。根據(jù)系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，政府工作流程創(chuàng)新是政府改革大系統(tǒng)中的重要組成部分，因此，政府工作流程創(chuàng)新往往與政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革及政府人事制度改革等政府模式的創(chuàng)新契合在一起，涉及政府管理模式的變革、政府績(jī)效的測(cè)量以及政府組