我國農村公共產品供給體制變遷研究.pdf

1、近些年來，“三農”問題逐漸成為了制約我國經濟社會發(fā)展和全面建設小康社會的難點和重點。為解決“三農”問題，黨中央明確提出了建設社會主義新農村的歷史任務，這為做好當前和今后一個時期的“三農”工作指明了方向。建設社會主義新農村的具體措施包括推進現(xiàn)代農業(yè)建設、促進農民持續(xù)增收、加強農村基礎設施建設、加快發(fā)展農村社會事業(yè)、加強農村民主政治建設等多方面的內容。其中，這些措施的一個重要方面就是要增加國家財政資金對于農業(yè)和農村的投入，從而增加農村公共產

2、品的供給。因此可以說，增加農村公共產品供給是建設社會主義新農村的關鍵。 農村公共產品是相對于農村私人產品而言的，為農村地區(qū)農業(yè)、農村或農民生產、生活共同所需的具有一定的非排他性和非競爭性的產品或服務，如農村公路、自來水供應、農田水利工程、農村義務教育、農村公共衛(wèi)生、農業(yè)科技推廣等都屬于農村公共產品的范疇。長期以來，在公共產品的供給中，我國形成了城鄉(xiāng)政策不同的二元供給結構，城市的公共產品供給主要由國家通過政府稅收來負擔其成本；而農

3、村的公共產品供給卻以制度外供給為主，即國家一般只負擔一部分成本，主要成本則由農民負擔。 我國農村的基本經營制度雖在建國后幾經變革，但以制度外供給為特征的農村公共產品供給體制卻無實質性的改變。長期以來，我國的財政政策向城市傾斜，而對農村提供的財政資金卻極為有限。國家財政資金對農村和農業(yè)的低投入造成了農村公共產品供給總量嚴重不足，如農田水利設施老化失修嚴重、農村基礎設施建設滯后、農村各項社會事業(yè)發(fā)展緩慢等。農村公共產品供給的不足不僅

4、影響了農民生活水平的提高和農業(yè)生產的發(fā)展，而且制約了農村經濟社會的進步，成為導致城鄉(xiāng)差距不斷擴大的重要因素。那么建國后我國為什么會形成城鄉(xiāng)二元的公共產品供給結構?為什么在農村會形成以制度外供給為特征的公共產品供給體制?農村基本經營制度的變革為什么沒有引起農村公共產品制度外供給的改變?應該如何構建新的農村公共產品供給體制呢?本文的研究主要就是圍繞這些問題展開。 以制度外供給為特征的農村公共產品供給體制是伴隨著我國農業(yè)合作化運動的發(fā)

5、展而形成的。隨著農業(yè)合作化運動的發(fā)展，農民合作組織逐漸成為了農村公共產品的主要供給主體，在《高級農業(yè)生產合作社示范章程》中，農村公共產品的制度外供給作為國家的一項制度安排被確定下來。這一體制的形成的客觀原因就在于，建國之初，在當時生產力落后的情況下，農民必須通過互助合作的方式，才能解決農村公共產品的供給問題，以滿足生產和生活的需要。從主觀方面來講，這一體制形成的主要原因就在于我國選擇的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略選擇下，為了保證城市和

6、工業(yè)的發(fā)展，我國建立了城鄉(xiāng)政策不同的、二元的公共產品供給結構。人民公社時期，農村公共產品供給體制延續(xù)了合作化時期剛剛形成的制度安排，即仍以制度外供給為主，農民是農村公共產品供給成本的主要承擔者。人民公社時期的農村公共產品供給取得了一定成績，主要體現(xiàn)在農田水利基本建設、農村社會事業(yè)的發(fā)展和農業(yè)科技推廣等方面，當時的農田水利基本建設為以后的農業(yè)生產發(fā)展打下了良好的基礎，人民公社時期的農村基礎教育、合作醫(yī)療等社會事業(yè)的發(fā)展至今令人難忘。在當時

7、農村普遍貧困的情況下，農村公共產品的有效供給是實現(xiàn)農村社會穩(wěn)定的重要因素。而人民公社時期的農村公共產品供給之所以能夠取得一定成績，原因就在于，在當時國家為農業(yè)和農村提供的財政資金有限的情況下，農民實現(xiàn)了公共產品的自我供給。而農民的自我供給之所以能夠實現(xiàn)，關鍵是這一時期被強制組織起來的農民，依靠集體經濟的力量解決了個體農民不愿也無力解決的公共產品供給問題。 1978年后，農村逐步實行了家庭聯(lián)產承包責任制。雖然家庭承包制的實施極大地

8、促進了農業(yè)生產的發(fā)展，但在農村公共產品供給方面，家庭承包制卻沒有體現(xiàn)出制度優(yōu)勢。家庭承包制實施后，農村公共產品供給水平下降了。導致家庭承包制后農村公共產品供給水平下降的原因，除了農業(yè)生產得到發(fā)展后國家對農業(yè)投入的下降外，更主要的是因為農村集體經濟的瓦解。 家庭承包制時期，農村公共產品供給仍以制度外供給為主，這就形成了農村公共產品供給體制變遷中的路徑依賴。這一路徑依賴的形成，傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略的影響是其直接原因，既得利益的存在是其根本原

9、因，同時，分稅制改革加劇了路徑依賴的形成。與人民公社時期相比，家庭承包制時期的制度外供給在具體籌資方式上已由人民公社時期的通過集體經濟提取公積金、公益金等變成了直接向農民收取提留統(tǒng)籌、集資、攤派等。這一時期，農村公共產品制度外籌資的具體體現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財政的膨脹以及由此造成的農民負擔的加重。農民負擔的加重不僅直接導致了農民與基層政權組織的矛盾激化，而且制約了農民收入的增加，造成了城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大。正是在這樣的背景下，我國自20

10、00年開始進行農村稅費改革，并自2006年1月1日起，在全國范圍內全部取消了農業(yè)稅。農業(yè)稅的取消不僅大大減輕了農民負擔，而且從根本上改革變了國家與農民的關系，農民從此沒有了交納皇糧國稅的義務。但同時，取消農業(yè)稅也對農村公共產品供給產生了不利的影響，由于農業(yè)稅的取消使大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入減少、農村集體失去了收入來源，因而取消農業(yè)稅后農村公共產品供給中的問題更加突出。當前農村公共產品供給中存在的這些問題表明，我們需要進行制度創(chuàng)新，重構農村公共

11、產品供給體制。重構農村公共產品供給體制實際上也就是要分析農村公共產品供給體制下一步如何變遷。農村公共產品供給體制變遷的目標應該是實現(xiàn)由以制度外供給為主向以制度內供給為主的轉變，構建城鄉(xiāng)一元的公共產品供給結構。根據我們對農村公共產品供給體制變遷的歷史考察，制約或者說影響農村公共產品供給體制形成和變遷的因素，除了生產力發(fā)展水平的客觀因素外，更重要的是我們國家的經濟發(fā)展戰(zhàn)略選擇。從客觀的經濟發(fā)展水平來說，目前我們國家已經具備了工業(yè)反哺農業(yè)、城

12、市支持農村的條件，但在公共產品的供給中，一些地方還沒有把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌起來加以考慮，農村還沒有得到與城市同等的待遇。這說明，當前，傳統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略對我們國家的公共產品供給還有較大的影響。因此，構建新的農村公共產品供給體制，最根本的措施就是應切實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，徹底改變“重工輕農”、“重城輕鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略，而采取以工促農、以城帶鄉(xiāng)的新戰(zhàn)略，建立城鄉(xiāng)一元的公共產品供給結構。而要做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最關鍵的一點就是應當健全公共財政體制。健全公共財政體

13、制不僅要加大財政資金對農村和農業(yè)的支持力度，而且要合理劃分中央政府與地方政府的事權，建立政府間農村公共產品供給責任分擔機制。同時，應完善轉移支付制度，建立“自下而上”的公共產品供給決策機制等。健全公共財政體制的實質是要真正發(fā)揮政府在農村公共產品供給中的作用。 對于農村公共產品供給的市場化改革，應根據不同地區(qū)、不同類別的農村公共產品具體問題具體分析。農村公共產品供給市場化改革應圍繞政府在農村公共產品供給中作用的發(fā)揮、提高供給效率而

14、進行，政府不應把市場化改革作為推卸自身責任的理由。同時，市場化改革不應重新增加農民負擔。提高農民的組織化程度，不僅是在農村公共產品供給中保護農民利益的需要，而且可以直接促進農村公共產品供給。當前，我國農民的組織化程度還比較低，農民組織制度規(guī)范性差，社會環(huán)境也制約著農民組織的發(fā)展。提高農民組織化程度的重點是恢復村民自治組織的本來面目、建立農會等，使農民組織真正成為農民自己的組織。 通過對農村公共產品供給體制變遷過程的分析，我們可以