鄂西生態(tài)文化旅游圈立法研究及外國法借鑒

1、鄂西生 鄂西生態(tài)文化旅游圈立法研究及外國法借 文化旅游圈立法研究及外國法借鑒作者：李妍輝 劉敏/武漢大學法學院[摘要 摘要] 近年來鄂西地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展迅速，已逐漸成為鄂西經濟新的增長點，鄂西生態(tài)文化旅游圈的提出具有雙重目的，既要促進鄂西經濟的發(fā)展，又要進行生態(tài)文化、歷史文化的保護和民族文化的傳承。加強立法對旅游活動的調控是實現生態(tài)文化旅游發(fā)展目標的重要保障。通過對我國現有生態(tài)旅游環(huán)境保護的法律規(guī)范進行分析，比較和借鑒國外先進立法經驗,

2、從而完善鄂西生態(tài)文化旅游圈的法律法規(guī)體系，是立法者必須重視的一項課題。[關鍵詞 關鍵詞]生態(tài)旅游；環(huán)境法；生態(tài)文明一 我國現行法律法規(guī)體系概述 我國現行法律法規(guī)體系概述在法治社會，要使旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展，就必須具有完善的法律法規(guī)來為其發(fā)展保駕護航。從國家層面的大政方針來說，黨的十四屆三中全會做出的建立社會主義市場經濟體制的決定，更是對旅游業(yè)的發(fā)展建設提出了新的要求。1 為了資源的可持續(xù)利用和旅游業(yè)的健康發(fā)展，從我國的根本法《憲法》到地方的

3、《條例》等都有對旅游業(yè)的規(guī)定，目前對旅游業(yè)發(fā)展具有基礎性建設意義的專門法規(guī)、規(guī)章和條例就有 100 多個。2 鄂西生態(tài)文化旅游圈能適用的現有法律法規(guī)包括憲法、基本法、行政法規(guī)等多層次多部門的法律法規(guī)。但最能體現鄂西生態(tài)文化旅游圈特點并且具有直接針對性的立法主要是湖北省地方法規(guī)及規(guī)章。湖北省地區(qū)旅游資源豐富、旅游業(yè)開發(fā)起步較早，地方立法機關根據國家有關法律法規(guī)，結合本地方的特點和具體情況，制定了許多旅游資源保護的地方性法規(guī)、規(guī)章，自 20

4、08 鄂西地區(qū)被確定為生態(tài)文化旅游圈起，湖北省委、省政府又出臺了一些專門性的規(guī)劃，這些都是鄂西地區(qū)旅游資源保護法律體系的重要組成部分。1 地方性法規(guī)及政府規(guī)章湖北省針對本省的資源和環(huán)境情況制定了一系列的地方性法律規(guī)范性文件，如《湖北省環(huán)境保護條例》、《湖北省旅游條例》、《湖北省農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》、《省野生動物保護條例》、《省野生植物保護條例》、《湖北省神農架自然保護條例》、《湖北省實施辦法》等。2005 年通過了《湖北省旅游條例》，

5、該條例的宗旨是“為了保護和合理開發(fā)利用旅游資源，規(guī)范旅游市場，維護旅游者和旅游經營者的合法權益，促進旅游業(yè)的持續(xù)協(xié)調發(fā)展”。3 根據該條例發(fā)展旅游業(yè)應當堅持旅游資源嚴格保護、合理開發(fā)、永續(xù)利用相結合，以及經濟效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，明確提出了開發(fā)與保護相結合的原則。對鄂西圈旅游業(yè)的規(guī)劃與開發(fā)提供了基本原則?！逗笔÷糜螚l例》對旅游業(yè)、旅游活動的開發(fā)者、經營者、旅游者的行為了做了較詳細的規(guī)定：規(guī)定了政府則開發(fā)與規(guī)劃過程中的權

6、利和義務；開發(fā)與規(guī)劃資金的來源和用途；規(guī)定了旅游者的權利和義務以及權利的救濟；規(guī)范了旅游經營者的行為；設立了對景區(qū)、景點，以及景區(qū)基礎服務設施的建立和管理措施等。則、基本制度，都對引導人們合理地開發(fā)、利用、保護鄂西地區(qū)的旅游資源、保障鄂西旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展起著重要作用。二 現有立法對鄂西生態(tài)文化旅游圈保護的不足 現有立法對鄂西生態(tài)文化旅游圈保護的不足從我國現有的法律體系可知，我國有關旅游業(yè)的環(huán)境保護法較多，涉及面廣，從國家根本法憲法到地方

7、性的法規(guī)、規(guī)章都有旅游業(yè)以及旅游地資源保護、基礎設施的建設等與旅游活動相關的規(guī)定，為鄂西圈生態(tài)文化旅游的建設奠定了一定的法律基礎。這些法律規(guī)范既有對自然生態(tài)環(huán)境的規(guī)定，如《自然保護區(qū)條例》、《風景名勝區(qū)條例》，也有對歷史和文化遺產的規(guī)定，如《文物保護法》，還有專門針對旅游業(yè)的規(guī)定，如《湖北省旅游條例》 等等。這些法律法規(guī)規(guī)定了環(huán)境保護的范圍和原則、旅游業(yè)管理機構和職責、各旅游主管機構和旅游者的義務以及違反這些法律時應承擔的責任。但這些規(guī)

8、定都存在著眾多缺陷，很難滿足我國現今旅游業(yè)的發(fā)展以及生態(tài)和文化的保護的需求，數量眾多的法律法規(guī)相對于鄂西這片生態(tài)和文化資源比較集中的地區(qū)來說主要還有以下領域是相對空白的1 現有立法滯后于旅游資源保護的需要鄂西圈是生態(tài)和文化資源都很集中的地區(qū)，相對于其他的旅游區(qū)鄂西圈還是一片“原始區(qū)域”，生態(tài)景觀資源原始，歷史和文化資源豐富，但生態(tài)環(huán)境卻很脆弱，因此鄂西圈的開發(fā)、保護、利用和建設是一項很復雜的工程。我國現行與旅游業(yè)相關的法律法規(guī)大多頒布于

9、上個世紀八十年代，經過二三十年的發(fā)展，國家經濟體制、人們的生活消費觀念、旅游市場本身、國際市場等都發(fā)生了很大變化，從時間上看以前的那些法律法規(guī)顯然滯后于鄂西新開發(fā)的旅游圈。鄂西圈是由八個市州共同構成的一個整體，其發(fā)展目標是打造世界級的“旅游示范區(qū)”，建立一個開放的旅游市場，在開發(fā)過程中自動加強環(huán)境和生態(tài)的保護，以最小的資源破壞獲取最大的旅游資源。鄂西圈涉及的范圍廣，各個地區(qū)有著不同特色的的旅游資源，比如神農架是生態(tài)文化資源富集的地區(qū)、恩

10、施是生態(tài)和文化資源都比較集中的地區(qū)。表面上對于這樣的旅游區(qū)現在已有的法律法規(guī)的規(guī)定都可以運用，但現有的各單項法律法規(guī)大多都是各部門根據當時的需要制定的，很少考慮到其他領域的具體情況，較為分散，缺乏系統(tǒng)性和完整性 5。有時候對某一資源有幾部法律規(guī)定在調整，法律之間相互打架的現象還時常發(fā)生，如自然資源法和環(huán)境保護法之間就存在著交叉關系，兩者都有對森林和水的規(guī)定。這給執(zhí)法素質本身就不高的執(zhí)法人員來說增加了難度，在執(zhí)法過程中很難取舍，降低執(zhí)法效

11、率。因此，現有立法總體上滯后于鄂西圈發(fā)展的需要。2 法律法規(guī)體系規(guī)定的產權關系不明確我國現有大多與旅游業(yè)有關的法律法規(guī)資源屬于國家所有，經營權也在國家，這種所有權和經營權不分的模式使得產權權能和利益界定很難明確，在國家人力、財力、物力有限的情況下使得經營效率低下；中央和地方各利益主體之間經濟關系界定不明確，因此各主體行使排他性的權力受限，使得資源配置效率低下。從現有法律的角度，國家級的風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)等都分屬不同的部門管理，各部門