鄂西生態(tài)文化旅游圈立法研究及外國法借鑒

1、鄂西生 鄂西生態(tài)文化旅游圈立法研究及外國法借 文化旅游圈立法研究及外國法借鑒作者：李妍輝 劉敏/武漢大學(xué)法學(xué)院[摘要 摘要] 近年來鄂西地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展迅速，已逐漸成為鄂西經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，鄂西生態(tài)文化旅游圈的提出具有雙重目的，既要促進(jìn)鄂西經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又要進(jìn)行生態(tài)文化、歷史文化的保護(hù)和民族文化的傳承。加強(qiáng)立法對旅游活動的調(diào)控是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文化旅游發(fā)展目標(biāo)的重要保障。通過對我國現(xiàn)有生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范進(jìn)行分析，比較和借鑒國外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn),

2、從而完善鄂西生態(tài)文化旅游圈的法律法規(guī)體系，是立法者必須重視的一項(xiàng)課題。[關(guān)鍵詞 關(guān)鍵詞]生態(tài)旅游；環(huán)境法；生態(tài)文明一 我國現(xiàn)行法律法規(guī)體系概述 我國現(xiàn)行法律法規(guī)體系概述在法治社會，要使旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展，就必須具有完善的法律法規(guī)來為其發(fā)展保駕護(hù)航。從國家層面的大政方針來說，黨的十四屆三中全會做出的建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定，更是對旅游業(yè)的發(fā)展建設(shè)提出了新的要求。1 為了資源的可持續(xù)利用和旅游業(yè)的健康發(fā)展，從我國的根本法《憲法》到地方的

3、《條例》等都有對旅游業(yè)的規(guī)定，目前對旅游業(yè)發(fā)展具有基礎(chǔ)性建設(shè)意義的專門法規(guī)、規(guī)章和條例就有 100 多個。2 鄂西生態(tài)文化旅游圈能適用的現(xiàn)有法律法規(guī)包括憲法、基本法、行政法規(guī)等多層次多部門的法律法規(guī)。但最能體現(xiàn)鄂西生態(tài)文化旅游圈特點(diǎn)并且具有直接針對性的立法主要是湖北省地方法規(guī)及規(guī)章。湖北省地區(qū)旅游資源豐富、旅游業(yè)開發(fā)起步較早，地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本地方的特點(diǎn)和具體情況，制定了許多旅游資源保護(hù)的地方性法規(guī)、規(guī)章，自 20

4、08 鄂西地區(qū)被確定為生態(tài)文化旅游圈起，湖北省委、省政府又出臺了一些專門性的規(guī)劃，這些都是鄂西地區(qū)旅游資源保護(hù)法律體系的重要組成部分。1 地方性法規(guī)及政府規(guī)章湖北省針對本省的資源和環(huán)境情況制定了一系列的地方性法律規(guī)范性文件，如《湖北省環(huán)境保護(hù)條例》、《湖北省旅游條例》、《湖北省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》、《省野生動物保護(hù)條例》、《省野生植物保護(hù)條例》、《湖北省神農(nóng)架自然保護(hù)條例》、《湖北省實(shí)施辦法》等。2005 年通過了《湖北省旅游條例》，

5、該條例的宗旨是“為了保護(hù)和合理開發(fā)利用旅游資源，規(guī)范旅游市場，維護(hù)旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進(jìn)旅游業(yè)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展”。3 根據(jù)該條例發(fā)展旅游業(yè)應(yīng)當(dāng)堅持旅游資源嚴(yán)格保護(hù)、合理開發(fā)、永續(xù)利用相結(jié)合，以及經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，明確提出了開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合的原則。對鄂西圈旅游業(yè)的規(guī)劃與開發(fā)提供了基本原則?！逗笔÷糜螚l例》對旅游業(yè)、旅游活動的開發(fā)者、經(jīng)營者、旅游者的行為了做了較詳細(xì)的規(guī)定：規(guī)定了政府則開發(fā)與規(guī)劃過程中的權(quán)

6、利和義務(wù)；開發(fā)與規(guī)劃資金的來源和用途；規(guī)定了旅游者的權(quán)利和義務(wù)以及權(quán)利的救濟(jì)；規(guī)范了旅游經(jīng)營者的行為；設(shè)立了對景區(qū)、景點(diǎn)，以及景區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的建立和管理措施等。則、基本制度，都對引導(dǎo)人們合理地開發(fā)、利用、保護(hù)鄂西地區(qū)的旅游資源、保障鄂西旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展起著重要作用。二 現(xiàn)有立法對鄂西生態(tài)文化旅游圈保護(hù)的不足 現(xiàn)有立法對鄂西生態(tài)文化旅游圈保護(hù)的不足從我國現(xiàn)有的法律體系可知，我國有關(guān)旅游業(yè)的環(huán)境保護(hù)法較多，涉及面廣，從國家根本法憲法到地方

7、性的法規(guī)、規(guī)章都有旅游業(yè)以及旅游地資源保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等與旅游活動相關(guān)的規(guī)定，為鄂西圈生態(tài)文化旅游的建設(shè)奠定了一定的法律基礎(chǔ)。這些法律規(guī)范既有對自然生態(tài)環(huán)境的規(guī)定，如《自然保護(hù)區(qū)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，也有對歷史和文化遺產(chǎn)的規(guī)定，如《文物保護(hù)法》，還有專門針對旅游業(yè)的規(guī)定，如《湖北省旅游條例》 等等。這些法律法規(guī)規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的范圍和原則、旅游業(yè)管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)、各旅游主管機(jī)構(gòu)和旅游者的義務(wù)以及違反這些法律時應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。但這些規(guī)

8、定都存在著眾多缺陷，很難滿足我國現(xiàn)今旅游業(yè)的發(fā)展以及生態(tài)和文化的保護(hù)的需求，數(shù)量眾多的法律法規(guī)相對于鄂西這片生態(tài)和文化資源比較集中的地區(qū)來說主要還有以下領(lǐng)域是相對空白的1 現(xiàn)有立法滯后于旅游資源保護(hù)的需要鄂西圈是生態(tài)和文化資源都很集中的地區(qū)，相對于其他的旅游區(qū)鄂西圈還是一片“原始區(qū)域”，生態(tài)景觀資源原始，歷史和文化資源豐富，但生態(tài)環(huán)境卻很脆弱，因此鄂西圈的開發(fā)、保護(hù)、利用和建設(shè)是一項(xiàng)很復(fù)雜的工程。我國現(xiàn)行與旅游業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)大多頒布于

9、上個世紀(jì)八十年代，經(jīng)過二三十年的發(fā)展，國家經(jīng)濟(jì)體制、人們的生活消費(fèi)觀念、旅游市場本身、國際市場等都發(fā)生了很大變化，從時間上看以前的那些法律法規(guī)顯然滯后于鄂西新開發(fā)的旅游圈。鄂西圈是由八個市州共同構(gòu)成的一個整體，其發(fā)展目標(biāo)是打造世界級的“旅游示范區(qū)”，建立一個開放的旅游市場，在開發(fā)過程中自動加強(qiáng)環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)，以最小的資源破壞獲取最大的旅游資源。鄂西圈涉及的范圍廣，各個地區(qū)有著不同特色的的旅游資源，比如神農(nóng)架是生態(tài)文化資源富集的地區(qū)、恩

10、施是生態(tài)和文化資源都比較集中的地區(qū)。表面上對于這樣的旅游區(qū)現(xiàn)在已有的法律法規(guī)的規(guī)定都可以運(yùn)用，但現(xiàn)有的各單項(xiàng)法律法規(guī)大多都是各部門根據(jù)當(dāng)時的需要制定的，很少考慮到其他領(lǐng)域的具體情況，較為分散，缺乏系統(tǒng)性和完整性 5。有時候?qū)δ骋毁Y源有幾部法律規(guī)定在調(diào)整，法律之間相互打架的現(xiàn)象還時常發(fā)生，如自然資源法和環(huán)境保護(hù)法之間就存在著交叉關(guān)系，兩者都有對森林和水的規(guī)定。這給執(zhí)法素質(zhì)本身就不高的執(zhí)法人員來說增加了難度，在執(zhí)法過程中很難取舍，降低執(zhí)法效

11、率。因此，現(xiàn)有立法總體上滯后于鄂西圈發(fā)展的需要。2 法律法規(guī)體系規(guī)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確我國現(xiàn)有大多與旅游業(yè)有關(guān)的法律法規(guī)資源屬于國家所有，經(jīng)營權(quán)也在國家，這種所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不分的模式使得產(chǎn)權(quán)權(quán)能和利益界定很難明確，在國家人力、財力、物力有限的情況下使得經(jīng)營效率低下；中央和地方各利益主體之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系界定不明確，因此各主體行使排他性的權(quán)力受限，使得資源配置效率低下。從現(xiàn)有法律的角度，國家級的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等都分屬不同的部門管理，各部門