“成片開發(fā)征收”界定的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

1、新《土地管理法》確立了“成片開發(fā)征收”制度，但其內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)界定尚不清晰，因涉及征地范圍和多方利益調(diào)整，事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，十分復(fù)雜 敏感，需要綜合多種因素、全方位進(jìn)行考量。 一、“成片開發(fā)征收”入法是多方利益博弈與協(xié)調(diào)的產(chǎn)物什么是成片開發(fā)征收？人們通常會從“成片 成片”與“公益性 公益性”兩個(gè)角度進(jìn)行界定，即確定一個(gè)“成片”的面積，甚至給出面積的上下限，符合面積及上下限標(biāo)準(zhǔn)的才可征收，不符標(biāo)準(zhǔn)的不予征收；或者，從“公益性”的內(nèi)涵出

2、發(fā)，將成片開發(fā)的土地區(qū)分為公益性與非公益性，只有公益性的才可征收；再或者，引入“比例原則”，只有公益性用途為主的成片開發(fā)才可征收。按上述方式界定成片開發(fā)征收，不可能得到一個(gè)科學(xué)結(jié)果，因?yàn)椤俺善迸c“公益性”的內(nèi)涵難以清晰界定，且存在極大爭議。何為“成片”？1 畝、100畝，還是 1000 畝？顯然不會有一個(gè)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。而且，如果確定了上下限，地方政府為達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，可能把不達(dá)標(biāo)的土地納入征收，反而擴(kuò)大了征地范圍，把超標(biāo)的土地拆開征收或被迫采

3、取部分征收、部分入市的方式，造成今后土地利用的后遺癥?？傊?，靠行政“拍腦袋”確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，必將成為人們詬病的問題。對于“公益性”的內(nèi)涵，更加莫衷一是。有的學(xué)者不承認(rèn)成片開發(fā)的公益性，有的認(rèn)為每一宗土地的開發(fā)都具有公益性。況且，公益性≠公共利益，憲法與《土地管理法》說的都是“為了公共利益的需要”，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城市更新改造、人居環(huán)境提升甚至增加政府財(cái)政收入都可以算作“公共利益”，按公益性界定成片開發(fā)征收反而不符合憲法與法律的規(guī)定。事實(shí)上，

4、“成片開發(fā)征收”入法是多方利益博弈與協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。近 20 年來，圍繞征地范圍界定形成了兩派針鋒相對的觀點(diǎn)：一方主張征地要嚴(yán)格區(qū)分公益性與經(jīng)營性用途，只有公益性才可征地；另一方認(rèn)為中國的征地制度在世界上是先進(jìn)的，它保障了工業(yè)化城市化得以低成本快速推進(jìn)，且體現(xiàn)了地利共享。由于征地引發(fā)了諸多問題，尤其是征地糾紛、信訪和訴訟案件急劇增加，中央自 2003 年起，在一系列重要文件中多次要求縮小征地范圍。但由于“唯 GDP 論英雄”的發(fā)展主義導(dǎo)向沒

5、有變、中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系未理順、經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體上仍處于要素驅(qū)動發(fā)展階段等體制性因素約束，地方政府雖深受征地之苦，卻不得不依賴土地生財(cái)、融資和謀求經(jīng)濟(jì)增長。作為負(fù)責(zé)土地改革的牽頭部門，自然資源部先后提出多套縮小征地范圍的改革方案：早期的方案是區(qū)分“圈內(nèi)、圈外”，“圈內(nèi)”征地，“圈外”區(qū)分公益性與經(jīng)營性用途、只有公益性才可征地；在 2017 年公布的《土地管理法（修正案）》征求意見稿中采取了列舉法，對征地的 6 種情形作了界定，其中把“

6、圈內(nèi)”政府為實(shí)濟(jì)剛剛嶄露頭角，難以在短期內(nèi)撐起我國這艘“巨艦”，經(jīng)濟(jì)衰退的風(fēng)險(xiǎn)凸顯。加之，美國掀起的逆全球化風(fēng)波、對我國發(fā)展的全面遏制以及今年新冠疫情的影響，國內(nèi)國際市場需求嚴(yán)重萎縮，第一季度 GDP 同比下降達(dá) 6.8%，大量中小企業(yè)因訂單銳減、成本上漲、融資困難、利潤擠壓等掙扎在“生死邊緣”，進(jìn)而容易引發(fā)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。在這樣的經(jīng)濟(jì)形勢下，推進(jìn)土地制度改革務(wù)必慎之又慎。按照新《土地管理法》，征地范圍必然縮小，征地成本必然增加、征地難度必然

7、加大，“三個(gè)必然”疊加，地方政府來自土地的財(cái)政收入必然大幅下降，使原本捉襟見肘的地方財(cái)政雪上加霜，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。同時(shí)，可以預(yù)見，產(chǎn)業(yè)用地的成本也將進(jìn)一步上漲，由于傳統(tǒng)行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的體量龐大，且大多數(shù)需要依賴低成本的要素生存，“青山”能否留住面臨巨大挑戰(zhàn)?？傊?，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的脆弱性決定“成片開發(fā)征收”界定尺度不可失之于嚴(yán)，否則，很可能因某一環(huán)節(jié)的資金鏈斷裂引發(fā)系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。此外，縮小征地范圍的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，但實(shí)際

8、上，農(nóng)民反對的不是征地，而是不平等的征地補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)是政府、被征地農(nóng)民與用地者之間的利益關(guān)系。重構(gòu)征地相關(guān)主體的利益關(guān)系，才是征地制度改革的核心。方案是，在遵循農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員 90%以上自愿的前提下，通過民主協(xié)商和談判以贖買的方式取得土地，所謂“征”主要體現(xiàn)在對不足 10%成員的“強(qiáng)制”上，但補(bǔ)償要體現(xiàn)平等原則。在同種規(guī)劃用途和條件下，誰對土地開發(fā)的綜合效益高，就交由誰開發(fā)。三、 分區(qū)域、差別化、漸進(jìn)動態(tài)地界定“成片開發(fā)征收”首 先

9、 ， 對 成 片 開 發(fā) 按 照 “公 共 利 益 ”的 屬 性 與 “確 需 ”征 收 的 強(qiáng)弱 程 度 進(jìn) 行 排 序 。 由 弱 到 強(qiáng) 依 次 是 ： 房 地 產(chǎn) 等 商 業(yè) 性 成 片 開 發(fā) →工 業(yè)園 區(qū) 建 設(shè) →城 中 村 改 造 →新 城 新 區(qū) 建 設(shè) →以 教 科 文 衛(wèi) 體 等 公 共 事 業(yè) 和交 通 通 訊 等 基 礎(chǔ) 設(shè) 施 為 主 的 綜 合 開 發(fā) 。 在 具 體 決 定 征 收 范 圍 時(shí) ， 應(yīng)

10、由有 權(quán) 機(jī) 關(guān) 論 證 是 否 屬 于 “確 需 ”征 收 的 情 形 。 所 謂 “確 需 ”征 收 ， 是指 即 使 符 合 公 共 利 益 需 要 ， 是 否 有 必 要 征 收 ， 或 者 相 較 于 市 場 方 式 入市 ， 征 收 方 式 是 否 更 有 效 率 。 只 要 能 不 采 取 征 收 方 式 的 ， 就 盡 量 不 采取 征 收 方 式 。其 次 ， 按 照 國 家 城 市 人 均 用 地 標(biāo) 準(zhǔn) 劃 分 區(qū)