中國(guó)校外培訓(xùn)規(guī)范治理：統(tǒng)一的政策多樣的回應(yīng)

1、校外培訓(xùn)作為學(xué)校教育的補(bǔ)充，為家庭提供了多樣化的教育選擇；其對(duì)于滿足中小學(xué)生的差異化需求、培育興趣、發(fā)展特長(zhǎng)、拓展綜合素質(zhì)具有積極作用。在校外培訓(xùn)盛行的國(guó)家和地區(qū)，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也為社會(huì)提供了大批就業(yè)機(jī)會(huì)。然而，與規(guī)范統(tǒng)一的學(xué)校體系不同，校外培訓(xùn)行業(yè)復(fù)雜多元、良莠不齊；校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的規(guī)模各異，大至資產(chǎn)百億的跨國(guó)企業(yè)，小到個(gè)體經(jīng)營(yíng)的家庭教師。校外培訓(xùn)的復(fù)雜性及營(yíng)利性為教育財(cái)政及學(xué)校教育帶來(lái)了極大挑戰(zhàn)。在財(cái)政層面，稅收大量流失，家庭教育支出負(fù)擔(dān)沉

2、重；在教育層面，學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)繁重，教育不公平加劇，一些學(xué)校教學(xué)進(jìn)度失衡，教師職業(yè)發(fā)展受挫。隨著這些社會(huì)問題的日益突出以及相關(guān)研究的發(fā)展，校外培訓(xùn)業(yè)已引起各國(guó)政府及國(guó)際學(xué)界的普遍關(guān)注。與諸多校外培訓(xùn)盛行的國(guó)家和地區(qū)不同，2018 年以前我國(guó)并未出臺(tái)專門治理校外培訓(xùn)市場(chǎng)的中央政策。不可否認(rèn)的是，部分地方政府此前已開始積極探討有效規(guī)范校外培訓(xùn)的手段。例如，上海在 2017 年組織教育、工商等部門聯(lián)合排查教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并制定了專門針對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)

3、構(gòu)的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理辦法。在國(guó)家政策層面，校外培訓(xùn)規(guī)范常常出現(xiàn)在民辦教育、減負(fù)政策及師德建設(shè)相關(guān)文件之中。2018 年 2 月，教育部、民政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)家工商行政管理總局四部門聯(lián)合下發(fā)了《教育部辦公廳等四部門關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。 ［1］四部門合作的治理模式引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。一個(gè)月后，教育部頒布了《教育部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理工作的通知》。

4、 ［2］各省、市、自治區(qū)也相繼制定了針對(duì)本地區(qū)的專項(xiàng)治理工作方案。2018 年 8 月 22 日，基于對(duì)《通知》實(shí)施情況的評(píng)估，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕80 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》）。 ［3］這是我國(guó)第一個(gè)在國(guó)家層面上提出規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的系統(tǒng)性文件，標(biāo)志著校外培訓(xùn)被單獨(dú)列為一個(gè)教育領(lǐng)域進(jìn)行管理。中央政府對(duì)該項(xiàng)治理工作的制定與推進(jìn)是對(duì)“校內(nèi)減負(fù)，校外增負(fù)“等教育工作重難點(diǎn)的回應(yīng)。這說明政

5、策制定者已認(rèn)識(shí)到校外培訓(xùn)已經(jīng)發(fā)展成為與主流教育并行的“影子教育”系統(tǒng)，對(duì)我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。主管部門注意到，影子教育在一定程度上抵消了其在學(xué)校體制內(nèi)推行的減負(fù)及教育均衡發(fā)展工作的成效，阻礙了推進(jìn)素質(zhì)教育及社會(huì)公平的進(jìn)程。一些研究揭示了校外培訓(xùn)可能造成的不良后果，為治理政策提供了實(shí)證依據(jù)。 ［4］［5］校外培訓(xùn)不僅填補(bǔ)了學(xué)校減負(fù)過程中縮短的部分學(xué)時(shí)，也為希望通過超前和/或超綱學(xué)習(xí)維持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的家庭及學(xué)校提供了便利。其中最嚴(yán)重的問題

6、是由某些“名?！遍_辦（或與機(jī)構(gòu)合辦，或委托機(jī)構(gòu)代辦）的與招生入學(xué)掛鉤的培訓(xùn)課程。此類課程已經(jīng)超越教學(xué)本身，成為學(xué)校爭(zhēng)奪生源的招生機(jī)制和家庭擇校的手段，引發(fā)了惡性競(jìng)爭(zhēng)。另一個(gè)突出問題是在職教師對(duì)校外培訓(xùn)的參與。有償家教使得教師原本可以花在本職工作上的時(shí)間與精力減少，個(gè)別教師甚至玩忽職守，或向?qū)W生和家長(zhǎng)施壓，以促使學(xué)生參加校外培訓(xùn)。有研究者整理了 2018 年國(guó)家和地方頒布的相關(guān)治理?xiàng)l例，并對(duì)條例內(nèi)容進(jìn)行分類。這些條例包含有關(guān)場(chǎng)所安全、審批

7、登記、培訓(xùn)進(jìn)度和學(xué)科類競(jìng)賽的條款。絕大多數(shù)條例也就培訓(xùn)內(nèi)容、班次、招生對(duì)象、上課時(shí)間、中小學(xué)入學(xué)紀(jì)律作出了規(guī)定。一些條例還就師資條件、收費(fèi)和廣告等內(nèi)容給出了規(guī)范。 ［6］本文通過分析校外培訓(xùn)行業(yè)對(duì)上述治理?xiàng)l例的回應(yīng)，進(jìn)一步討論政策文本落地時(shí)的具體執(zhí)行過程和細(xì)節(jié)。許多國(guó)際文獻(xiàn)指出，此類政策很少能直接轉(zhuǎn)化為具體實(shí)踐。 ［7］［8］由于本文在寫作時(shí)，相關(guān)治理政策僅出臺(tái)一年左右，因此無(wú)法評(píng)估政策的長(zhǎng)期效果。本文也受制于有限高。在沒有家長(zhǎng)監(jiān)管的情

8、況下進(jìn)行的一對(duì)一輔導(dǎo)中，學(xué)生的人身安全更需要受到保護(hù)。日本、中國(guó)香港特別行政區(qū)及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)就有一對(duì)一輔導(dǎo)老師對(duì)學(xué)生進(jìn)行人身侵犯的案例，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)還因此完善了規(guī)范政策，加強(qiáng)了對(duì)培訓(xùn)老師犯罪記錄的監(jiān)管。我國(guó)大陸地區(qū)也曾出現(xiàn)關(guān)于在職教師在有償家教期間侵犯未成年學(xué)生的報(bào)道。小班培訓(xùn)較之一對(duì)一輔導(dǎo)更有利于開展學(xué)生與學(xué)生之間的互動(dòng)，與大班相比又更有利于因材施教及促進(jìn)師生間互動(dòng)。在一些地區(qū)，小班的規(guī)模會(huì)受到政策法規(guī)的影響。例如，在中國(guó)澳門特別行政

9、區(qū)，少于７人的小班無(wú)需在政府注冊(cè)。 ［24］不同地區(qū)對(duì)班額大小的界定不同，一些等于或大于當(dāng)?shù)貙W(xué)校班額的培訓(xùn)班常被視作大班，所支付的費(fèi)用一般較一對(duì)一及小班低廉，課程與教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化程度較高，但學(xué)生與老師互動(dòng)較少，缺乏個(gè)別輔導(dǎo)。線上培訓(xùn)隨著教育信息化的發(fā)展不斷擴(kuò)張，錄播及直播為其主要形式。直播課程根據(jù)在線用戶數(shù)量也可分為一對(duì)一輔導(dǎo)、小班及大班。線上培訓(xùn)打破了時(shí)間和空間的限制，一定程度上實(shí)現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)資源的共享，一些“名師”通過大班網(wǎng)課可以同時(shí)為成百

10、上千的學(xué)生進(jìn)行培訓(xùn)。作為在線教育與線下授課相結(jié)合的新模式，雙師課堂近幾年在培訓(xùn)行業(yè)日漸興起。雙師模式一般通過一位名師線上直播，線下課堂配備助教的形式來(lái)滿足異地教學(xué)和個(gè)性化面授的需要。推出線上的培訓(xùn)模式是培訓(xùn)機(jī)構(gòu)利用規(guī)模效應(yīng)及標(biāo)準(zhǔn)化降低成本，進(jìn)行市場(chǎng)擴(kuò)張的手段。線上活動(dòng)較之線下培訓(xùn)更為隱蔽、分散，變化速度更快，更易逃避有關(guān)部門的排查及監(jiān)管，是最難治理的一類模式。目前，各個(gè)國(guó)家與地區(qū)的大中型培訓(xùn)機(jī)構(gòu)通過研發(fā)利用大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)推動(dòng)個(gè)性

11、化教學(xué)、教研與測(cè)評(píng)。一些機(jī)構(gòu)也利用 VR 等技術(shù)手段拓展體驗(yàn)式教學(xué)模式。此類探索使培訓(xùn)機(jī)構(gòu)成為教育創(chuàng)新的試驗(yàn)田，其成果、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)對(duì)學(xué)校教育發(fā)展有著重要的借鑒意義。［25］［26］然而，教育科技的應(yīng)用也向校外培訓(xùn)的規(guī)范管理提出了新的挑戰(zhàn)。校外培訓(xùn)教學(xué)過程中所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)是促進(jìn)教育科技創(chuàng)新的寶貴資源，而現(xiàn)行法律法規(guī)尚未對(duì)該類數(shù)據(jù)的所有權(quán)歸屬給出明確規(guī)定。對(duì)于參與培訓(xùn)的學(xué)生及老師的個(gè)人數(shù)據(jù)的采集、保存與使用，也應(yīng)以落實(shí)供需雙方隱私保護(hù)為前提。

12、影子教育政策的國(guó)際比較研究［27］［28］［29］［30］指出，行之有效的治理政策在統(tǒng)一原則之上，還需要通過差異化的治理策略兼顧培訓(xùn)行業(yè)的多樣性。不同的培訓(xùn)模式對(duì)政策法規(guī)提出了不同的要求。對(duì)不同培訓(xùn)供給方的監(jiān)管亦應(yīng)根據(jù)其規(guī)模、性質(zhì)及功能等特征采取相應(yīng)的治理手段。（二）校外培 （二）校外培訓(xùn)主體 主體圖 1 展示了影子教育供給方的多種類型。培訓(xùn)提供方可分為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及個(gè)體培訓(xùn)老師；一些個(gè)體培訓(xùn)老師為自由職業(yè)者，一些也同時(shí)在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)兼職。與需

13、要系統(tǒng)全面地教授課標(biāo)內(nèi)容并關(guān)注學(xué)生品德發(fā)展的學(xué)校教師不同，培訓(xùn)老師常常僅需講授部分內(nèi)容，且更加關(guān)注學(xué)生的學(xué)業(yè)發(fā)展。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)模各異。小機(jī)構(gòu)作坊可以僅由一名培訓(xùn)老師及助理組成，而大規(guī)模的跨國(guó)機(jī)構(gòu)在世界各地都設(shè)有分支。圖 1 將提供培訓(xùn)的在職教師分為三類；在有償家教顯著的國(guó)家和地區(qū)，在職教師課外培訓(xùn)自己所教學(xué)生的情況對(duì)學(xué)校教育的負(fù)面影響最為突出，也最具爭(zhēng)議。因此，一些地區(qū)針對(duì)有償家教的法規(guī)也對(duì)培訓(xùn)老師是否為學(xué)生的科任教師進(jìn)行了區(qū)分，以便更加