地區(qū)競爭、投資驅(qū)動(dòng)與第三區(qū)域的政企統(tǒng)合治理.pdf

1、地方政府“經(jīng)營轄區(qū)”的一個(gè)典型現(xiàn)象是:普遍采用“政企統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)”來經(jīng)營土地和招商引資。這種治理結(jié)構(gòu)的典型特征是資源控制導(dǎo)向（例如控制土地），那么在市場化和地區(qū)競爭中，地方政府為何會(huì)普遍采用這種具有資源控制導(dǎo)向的治理結(jié)構(gòu)？“地區(qū)競爭理論”中的“競優(yōu)”和“競次”都無法提供有效解釋。以第三區(qū)域中的開發(fā)區(qū)為例，基于對(duì)浙江、湖北多個(gè)開發(fā)區(qū)的實(shí)證調(diào)研，本文刻畫和分析了“政企統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)”的組織和權(quán)力特征;并通過制度分析、理論模型和案例分析的方法，

2、解釋了政企統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)在地區(qū)競爭中的形成邏輯。
　　第一，在地區(qū)競爭中，投資驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略是地方政府實(shí)現(xiàn)增長目標(biāo)的普遍選擇。其形成除了“財(cái)稅和晉升收益”的激勵(lì)以外，還體現(xiàn)為地方政府的理性策略過程，具體表現(xiàn)在地方政府在增長目標(biāo)和任期約束下，利用投資的短期“杠桿效應(yīng)”和相對(duì)可控性來實(shí)現(xiàn)“政治上最優(yōu)的增長目標(biāo)”。第二，以資源控制、動(dòng)員和組織執(zhí)行能力為基礎(chǔ)的地方政府投資能力是一個(gè)強(qiáng)化與約束并存的變動(dòng)過程，這一過程嵌入在國家宏觀制度的變遷之中。第

3、三，政企統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)是地方政府在投資約束下所進(jìn)行的組織調(diào)適和策略變通，其目的在于通過土地資本化，來強(qiáng)化地方政府的資源動(dòng)員和投資能力。具體表現(xiàn)在，地方政府通過設(shè)立融資平臺(tái)公司，完成政府信用向資本信用的轉(zhuǎn)換，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地的“資本化”，并通過“土地買賣”和“土地入股”兩種經(jīng)營策略得以強(qiáng)化和持續(xù)。這是政企統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)形成的策略邏輯。第四，地方政府選擇“政企統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)”而非“外部企業(yè)治理結(jié)構(gòu)”的原因在于，保持治理目標(biāo)的一致性，增強(qiáng)引資競爭能力，

4、進(jìn)而避免投資驅(qū)動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。這是政企統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)形成的風(fēng)險(xiǎn)邏輯。第五，“政企統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)”的典型特征體現(xiàn)在組織“統(tǒng)合化”和權(quán)力“集權(quán)化”，并通過政治-行政-市場三位一體的統(tǒng)合治理機(jī)制，強(qiáng)化了地方政府的資源控制、動(dòng)員和組織執(zhí)行能力。
　　理解地方政府（官員）的治理邏輯，需要充分考慮地區(qū)競爭這一具體情境。當(dāng)把地方政府（官員）視為追求財(cái)稅收入的“經(jīng)濟(jì)人”和追求政治晉升的“政治人”時(shí)，在增長競爭格局中，作為資源配置市場化理由

5、的“效率觀”并不完全適用于地方政府（官員）。對(duì)于“經(jīng)濟(jì)人”和“政治人”假設(shè)下的地方政府（官員）而言，其最優(yōu)策略是避免投資驅(qū)動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，保持在地區(qū)競爭中的競爭優(yōu)勢，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“政治上最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)”。土地的公有產(chǎn)權(quán)和不可流動(dòng)性恰為地方政府實(shí)施上述策略提供了基礎(chǔ)。因此，采用資源控制導(dǎo)向的“政企統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)”與地方政府的上述策略是相容的，這也是地區(qū)競爭難以消除的原因。當(dāng)然，這種資源控制方式可能會(huì)帶來資源配置效率的降低，但考慮