晚清財(cái)政競爭與鴉片貿(mào)易的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析.pdf

1、本文通過晚清財(cái)政競爭與鴉片貿(mào)易的歷史經(jīng)驗(yàn)分析，探討了財(cái)政分權(quán)體制下的政府財(cái)政競爭問題。在本文的研究中:1、通過晚清實(shí)質(zhì)性的財(cái)政分權(quán)引發(fā)了中央政府與地方當(dāng)局圍繞財(cái)權(quán)分割導(dǎo)致鴉片貿(mào)易的盛行這段歷史，研究沒有正式制度跟進(jìn)的財(cái)政分權(quán)會導(dǎo)致惡性財(cái)政競爭和攫取之手行為，對晚清政府選擇鼓勵、默許鴉片走私、宣布鴉片貿(mào)易合法化的行為給出合理的解釋。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究挖掘晚清鴉片貿(mào)易這段歷史中的各種經(jīng)濟(jì)變量的關(guān)系，揭示財(cái)政分權(quán)制度引發(fā)中央與地方財(cái)政競爭產(chǎn)生的

2、影響，并對這段歷史中的財(cái)政制度的產(chǎn)生、演變做出解釋，這是研究這段歷史的一個重要視角。2、分權(quán)經(jīng)濟(jì)下必然出現(xiàn)的一個問題是財(cái)政競爭。財(cái)政競爭不僅包括水平競爭，還包括垂直競爭。但是以往的文獻(xiàn)很少在標(biāo)準(zhǔn)的分權(quán)框架下探討問題，他們對同級政府之間的水平競爭關(guān)注較多，對更能體現(xiàn)分權(quán)本質(zhì)的上下級政府之間的垂直競爭關(guān)注不足，本文關(guān)注的是中央與地方縱向財(cái)政競爭下的相關(guān)問題。3、探討了規(guī)范財(cái)政分權(quán)制度的條件，為當(dāng)前中國的政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域漸進(jìn)式改革提供了理論支持。

3、
　　 本文對晚清財(cái)政競爭與鴉片貿(mào)易的歷史從經(jīng)濟(jì)視角分析，以財(cái)政分權(quán)為主線，從三個層次展開。
　　 首先論述了晚清中央地方財(cái)政關(guān)系與鴉片貿(mào)易。晚清中央與地方政府形成了實(shí)質(zhì)上的財(cái)政分權(quán)，但是它與財(cái)政分權(quán)本質(zhì)上的區(qū)別在于:中央向地方權(quán)利的讓渡是被動的而非主動的。地方政府沒有明確獨(dú)立稅權(quán)，卻在事實(shí)上在財(cái)政收支上擁有部分自主權(quán)。這種非正規(guī)的，不存在正式的規(guī)則來規(guī)定各方所享有的稅收比例，沒有正式的法律、制度來界定和約束統(tǒng)治者、官僚

4、、納稅人之間的權(quán)利與義務(wù)，它的運(yùn)行憑借官僚間的默會知識，整個國家的財(cái)政稅收制度建立在一種“軟預(yù)算約束”之上。這就導(dǎo)致了晚清地方政府體制外收入作為一種財(cái)政收入資金，填補(bǔ)財(cái)政收入的空缺，因此地方政府有強(qiáng)烈的激勵增加這種收入，不但對農(nóng)業(yè)進(jìn)行過渡征斂，對商業(yè)也開始?xì)㈦u取卵。連年戰(zhàn)爭使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)落后，管卡林立使得商業(yè)發(fā)展滯后稅賦微薄，而此時(shí)鴉片大肆進(jìn)入中國流通，財(cái)政缺口通過默許鴉片走私征收捐納等非常項(xiàng)收入得以填補(bǔ)。
　　 其次晚清中央與地

5、方財(cái)政競爭與攫取之手的路徑分析。地方政府對鴉片走私利源的最初控制而獲得的體制外收入在中央、地方財(cái)政權(quán)利之間創(chuàng)造出一個中間地帶，地方政府通過這種體制外收入事實(shí)上擴(kuò)大了自己的財(cái)政份額。但這種調(diào)整一旦超出了中央政府的容忍能力，中央政府將這種體制外收入納入到國家的正規(guī)稅收體系中來，憑借政治權(quán)利對財(cái)政權(quán)利進(jìn)行重新分配。至光緒、宣統(tǒng)時(shí)期，國際國內(nèi)的環(huán)境的變遷使中央政府更難履行自己的職能，地方政府職能的擴(kuò)展為其權(quán)利的擴(kuò)張?zhí)峁┝藯l件，財(cái)權(quán)下移朝著縱深方

6、向發(fā)展。而中央政府在集中財(cái)權(quán)的宗旨下，開始對財(cái)權(quán)下移進(jìn)行政策調(diào)整和制度改革，出現(xiàn)中央與地方爭權(quán)的局面。晚清爭權(quán)型的財(cái)政關(guān)系在事實(shí)中形成了稅收分享制度，在對鴉片稅收的制度變遷中體現(xiàn)的尤為突出。中央政府對鴉片稅厘進(jìn)行了洋藥稅厘分征、洋藥稅厘并征、土藥稅厘的整頓三次改革調(diào)整重新強(qiáng)化了中央財(cái)政集權(quán)能力，將大部分的鴉片稅收納入到正規(guī)的預(yù)算內(nèi)，加強(qiáng)了對地方政府體制外收入的控制，同時(shí)也形成地方財(cái)政收入和支出的巨大缺口，地方政府會尋找新的體制外收入來應(yīng)

7、對中央集權(quán)調(diào)整的壓力，通過縱容偷稅、截留稅款來應(yīng)對地方的財(cái)政開支，這使的體制外收入進(jìn)一步增加，造成體制外收入又對中央財(cái)政的擠出，中央政府不得不再次依靠稅制改革中強(qiáng)化其財(cái)政權(quán)利。中央權(quán)威的喪失，使地方政府體制外收入無法得到控制，中央財(cái)政的失控，迫使中央政府也要尋找新的收入來源，利用尚存的權(quán)利與地方進(jìn)行財(cái)政競爭，這種惡性的財(cái)政競爭加劇了“攫取之手”。
　　 再次對經(jīng)濟(jì)史的簡單回顧可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的“土地財(cái)政”模式與晚清政府依靠“鴉片財(cái)政

8、”推行的洋務(wù)自強(qiáng)、清末新政等自強(qiáng)措施有驚人的相似。近10年來，城區(qū)面積擴(kuò)大、地方基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)大、土地開發(fā)出讓和轉(zhuǎn)讓高潮的出現(xiàn)，一些地方政府的財(cái)政來源過度依賴經(jīng)營土地獲得收入，均是地方政府在分稅制約束下主動尋求的一些行為模式，雖然土地財(cái)政對推動中國城市化發(fā)展功不可沒，但也被詬病為房價(jià)高漲的罪魁禍?zhǔn)住Ｘ?cái)政分權(quán)制度下地方政府存在稅收外的非正式財(cái)政活動，以預(yù)算外收入來彌補(bǔ)征稅的做法，分稅制的調(diào)整過程并未實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一和匹配，使各地方政府都

9、擁有更加強(qiáng)烈的激勵擴(kuò)大預(yù)算外收入，加大對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的攫取。
　　 晚清中央與地方財(cái)政競爭與鴉片貿(mào)易的歷史的分析，提供了一個財(cái)政分權(quán)下引發(fā)政府間惡性競爭伸出“攫取之手”的案例，“市場維護(hù)型聯(lián)邦主義”注重的是財(cái)政聯(lián)邦制帶來的地方政府對“攫取之手”的克制，但是缺乏地方政府的微觀基礎(chǔ)分析，中央政府與地方政府的競爭及中央政府在整個政府體系中作用的理解，就忽略了分權(quán)有效的必要條件，難以分析分權(quán)的負(fù)效應(yīng)。
　　 晚清財(cái)政競爭與鴉片貿(mào)易的

10、歷史對當(dāng)前改革的啟示:“市場維護(hù)性型財(cái)政聯(lián)邦主義”的文獻(xiàn)中都不將地區(qū)之間的稟賦差異視為一個問題，雖然這種假設(shè)簡化了分析，但將此基礎(chǔ)視為一個普遍規(guī)律，試圖推廣到所有發(fā)展國家和轉(zhuǎn)型國家，這卻可能是危險(xiǎn)的，當(dāng)資源稟賦差的地區(qū)沒有足夠的財(cái)力來創(chuàng)造軟環(huán)境，只能通過掠奪來維持剛性的財(cái)政開支。沒有正式法律制度明確規(guī)定中央和地方的權(quán)利與義務(wù)。缺乏約束的分權(quán)，使中央和地方政府的財(cái)政權(quán)利和義務(wù)界限模糊，中央政府可以通過政治集權(quán)的優(yōu)勢來擴(kuò)大其財(cái)政份額，而地方

11、政府則可以利用非正式資金體系來進(jìn)行對財(cái)政稅收支配權(quán)事實(shí)上的調(diào)整，上下級政府之間沒有發(fā)展出一套經(jīng)濟(jì)和政治的激勵來促進(jìn)地方政府的行為轉(zhuǎn)型，從而沒有改變地方政府阻礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“掠奪性質(zhì)”。擁有最夠權(quán)威的中央政府是分權(quán)和轄區(qū)間競爭能夠發(fā)揮積極作用的前提條件。分權(quán)也許縮短了政府與社會的信息距離，但卻拉大了政府間的信息距離，從而加大了中央監(jiān)督的難度(Rodden，2002)。如果中央不夠強(qiáng)大，無法有效的協(xié)調(diào)地方政府之間的關(guān)系和執(zhí)行政府財(cái)政紀(jì)律，