畢業(yè)論文——公共項目工程造價政府審計問題研究

1、<p>　　公共項目工程造價政府審計問題研究</p><p><b>　　摘要</b></p><p>　　隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府投資的重點轉(zhuǎn)向了公共項目領域，有效地拉動了經(jīng)濟增長，但是政府公共項目也暴露出了一些不容忽視的問題，主要有財務審計方面的問題，投資績效不理想，損失浪費嚴重，低水平重復建設。面對這些情況，審計機關不僅要對項目建設資金使用中的不合法、不合

2、規(guī)行為進行審計監(jiān)督，而且要對資金使用效率和效果進行審計。</p><p>　　論文采用定量與定性相結(jié)合的方法，利用公共項目、政府財務審計、政府績效審計相關理論，分析了我國公共項目政府審計存在的問題，分析了產(chǎn)生這些問題的原因，并提出了相應的解決措施。在提出我國政府審計存在的問題的時候，主要是通過財務審計和績效審計分別存在的問題兩方面進行闡述，結(jié)合公共項目與政府審計的特殊性，分別從政府腐敗、體制和審計本身兩方面分析其

3、原因，引入了博弈論和委托——代理理論作為理論支持，對公共項目政府審計存在的問題進行全面的分析。根據(jù)產(chǎn)生問題的原因，分別提出了解決措施，對于政府績效審計，兼顧影響公共項目績效評價的各項因素，構(gòu)建了公共項目投資項目績效審計的評價指標體系。</p><p>　　公共項目的政府審計不同于一般的建設項目的審計，因為其資金來源的產(chǎn)權缺失性，和項目建成后的社會效益，對公共項目的政府審計應該更加全面，在注重經(jīng)濟效益的前提下，還應

4、該關注社會效益和環(huán)境效益；在關注審計本身的過程中，還應關注審計環(huán)境給審計結(jié)果帶來的影響；在關注審計公正性的同時，還應關注審計人員的素質(zhì)與政府腐敗現(xiàn)象的存在。在未來的審計理論研究和審計實踐活動中，應更加注意公共項目政府審計存在的這些問題，加以改進。</p><p>　　關鍵詞：公共項目 審計 政府審計 全過程跟蹤審計 風險導向?qū)徲?績效審計 </p><p>　　Research on Is

5、sues about Cost Engineering Government Auditing in Public Projects</p><p><b>　　Abstract</b></p><p>　　Along with the national finance system reform and the public finance system estab

6、lishment, the country gradually withdrew from competitive, the profitable fields of investment. Economic increase has been caused effectively by inversion of country investment to public project. But many problems appear

7、 in this field, such as financial auditing problems, bad performance of investment, serious waste and loss, low-level reconstruction. Facing these situations, the audit agencies need to audit not onl</p><p>

8、　　The paper employ both quantitative and qualitative methods, supported by the theory of public project, financial auditing and performance auditing, illustrates the problems of government auditing in public projects and

9、 the causes of these problems, then induces the ways of solving problems. Meanwhile, from two angle to explain the issues of government auditing—financial auditing and performance auditing. Based on the trait of public p

10、roject and government auditing, elaborates the reasons of thes</p><p>　　Different from economic benefit auditing on general construction projects, performance auditing of public project pays more attention o

11、n social benefit, the effect evaluation should be more comprehensive and pay attention to social benefit and environment benefit with the precondition of economic benefit. the effect evaluation not only pay attention to

12、the procedure of auditing, but also pay more attention to the environment of auditing. Also focus on the qualities of the people and the policy o</p><p>　　Key words: Public project, Auditing, Government audi

13、ting, Follow up auditing, Risk-based Strategic-system audit approach, Performance auditing</p><p><b>　　目 錄</b></p><p><b>　　摘要1</b></p><p>　　Abstract2<

14、;/p><p><b>　　第一章 緒論1</b></p><p>　　1．1 選題的背景和意義1</p><p>　　1．2 文獻綜述1</p><p>　　1．2．1 公共項目的特點1</p><p>　　1．2．2 我國政府審計主要存在的問題1</p><p>

15、;　　1．2．3 解決我國政府審計問題的措施3</p><p>　　1．3 論文研究方法、內(nèi)容及結(jié)構(gòu)4</p><p>　　1．3．1 論文研究方法4</p><p>　　1．3．2 論文研究內(nèi)容5</p><p>　　1．3．3 論文研究結(jié)構(gòu)5</p><p>　　第二章 公共項目、政府財務審計和績效審計

16、理論概述7</p><p>　　2．1 公共項目理論7</p><p>　　2．1．1 公共項目的定義7</p><p>　　2．1．2 公共項目的特點7</p><p>　　2．2 政府財務審計理論8</p><p>　　2．2．1 我國政府財務報表審計的目標8</p><p>　

17、　2．2．2 我國政府財務審計的職能9</p><p>　　2．3 績效審計理論10</p><p>　　2．3．1 績效審計的理論基礎10</p><p>　　2．3．2 績效審計的涵義12</p><p>　　2．3．3 績效審計的內(nèi)容12</p><p>　　2．3．4 公共項目績效審計的目標的雙層次分

18、析14</p><p>　　第三章 公共項目政府審計存在的問題與分析16</p><p>　　3．1 公共項目政府審計存在的問題16</p><p>　　3．1．1 公共項目財務審計存在的問題16</p><p>　　3．1．2 公共項目政府績效審計存在的問題20</p><p>　　3．2 公共項目政府審

19、計存在的問題的原因分析23</p><p>　　3．2．1 政府腐敗與體制方面的原因23</p><p>　　3．2．2 基于審計工作本身的原因26</p><p>　　第四章 解決公共項目政府審計問題的途徑30</p><p>　　4．1 應對政府審計腐敗的對策30</p><p>　　4．1．1 實行審計

20、公告制度30</p><p>　　4．1．2 財務監(jiān)督—監(jiān)督國家審計機關的財務收支30</p><p>　　4．1．3 建立多渠道的信息反饋方式30</p><p>　　4．2 應對基于審計本身存在的原因的對策31</p><p>　　4．2．1 建立現(xiàn)代風險導向型政府審計31</p><p>　　4．2．2

21、 建立全過程跟蹤審計39</p><p>　　4．2．3 靈活運用審計方法43</p><p>　　4．2．4 公共項目績效審計評價指標體系的構(gòu)建48</p><p>　　第五章 結(jié)論與展望59</p><p><b>　　5．1 結(jié)論59</b></p><p><b>　　

22、5．2 展望59</b></p><p><b>　　參考文獻61</b></p><p><b>　　致謝64</b></p><p><b>　　英文文獻65</b></p><p>　　英文文獻中文譯文72</p><p>&

23、lt;b>　　第一章 緒論</b></p><p>　　1．1 選題的背景和意義</p><p>　　建設工程審計，是從20世紀80年代后期，特別是國家《審計法》頒布后，才正式實施。整個審計重點放在對工程竣工驗收后的結(jié)算審計，是一種事后的審計監(jiān)督，事前、事中審計部門沒有完全介入，從工程前期可行性研究、經(jīng)濟評價、招投標、施工階段審計部門沒有完全介入，整個工程實施過程出現(xiàn)了

24、監(jiān)督視野中的“盲區(qū)”，國家有關工程審計法規(guī)不能及時地貫徹執(zhí)行。由于工程管理采用是行政管理，忽視了技術和科學管理，審計沒有進行監(jiān)督，《建筑法》頒布以后，我國推行了工程監(jiān)理制度，由于監(jiān)理工程師專業(yè)限制，監(jiān)理的工作中普遍把重點放在質(zhì)量和工期上。從專業(yè)職能上講工程監(jiān)理是不能取代造價計價和控制的職能，更不能代表審計職能。建設工程的實施應進行系統(tǒng)的監(jiān)督和管理，否則就會違背工程建設內(nèi)在規(guī)律，導致建設工程內(nèi)在有機聯(lián)系的紊亂，形成施工、監(jiān)理、造價、管理、

25、審計相關脫節(jié)，其結(jié)果是出現(xiàn)“圖紙一變再變、概算一調(diào)再調(diào)、投資一增再增、工期一拖再拖”的局面[1]。</p><p>　　本課題的研究，將結(jié)合公共項目與政府審計的獨特性質(zhì)，對政府財務審計與績效審計進行分析，提出其存在的問題，分析原因，并探索相應的解決對策。本文的研究可以使我們看清當前政府審計存在的問題，使我們在審計的工作中提高警惕性，幫助政府在公共項目中節(jié)約投資，并提出了一些較為前沿的審計對策，例如全過程跟蹤審計，

26、投資績效審計，風險導向?qū)徲嫛?lt;/p><p><b>　　1．2 文獻綜述</b></p><p>　　1．2．1 公共項目的特點</p><p>　　公共項目在我們的經(jīng)濟和生活中起著非常重要的作用，關系到社會發(fā)展的和諧和穩(wěn)定，體現(xiàn)了政府對社會公眾生活的關心程度，顯示了政府對經(jīng)濟的引導和調(diào)控能力，因此，它具有鮮明的特點[2]：（1）公共項目的公

27、共性。（2）公共項目的外部性。（3）公共項目的長遠性或長期性。（4）公共項目的福利性或公益性。（5）公共項目支出的財政性。（6）公共項目的低回報性。（7）公共項目涉及到政府公權力的運用。</p><p>　　1．2．2 我國政府審計主要存在的問題</p><p>　　之所以會有眾多學者研究工程投資政府審計問題，不僅因為成本是項目管理的三大目標之一，更有一方面就是政府審計確實存在著無論在制度

28、上、程序上，還是項目建設期上的一系列問題。</p><p>　　我國的審計體制具有濃厚的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩，當政府的某些行為有悖于法律的時候,審計公開效果就會受到影響。在政府審計機關查出問題后，由于地方政府考慮到社會穩(wěn)定等因素以及政績和面子，不讓行政審計機關如實對外公布和報告[3]。 政府投資建設項目涉及社會公共利益，與地方黨委、政府的政治、經(jīng)濟工作有千絲萬縷的關系，存在種種問題的原因比較復雜，審計部門處理此類問題

29、很傷腦筋，審計處理、處罰甚至反映情況往往會受到一定的干擾，阻力較大，所以審到什么程度為最佳狀態(tài)，實在難以界定[4]。另外當前，有一種審計觀念誤區(qū)，認為審計目標就是抓大案要案，出審計要情和重要信息要目，這種觀念導致有的審計人員對資金量不大，難以發(fā)現(xiàn)大案要案的審計項目興趣不濃，審計力度不大[5]。政府行政部門的收支皆源于公共資金，由于產(chǎn)權缺失，使得官員行事根本不用考慮成本問題，往往為了拉選票和追求政績，濫用公共產(chǎn)品，從而使得政府部門的辦事效

30、率低下，資源嚴重浪費。審計只是形式問題，而不能起到實質(zhì)性的作用，他們在做決策的時候不是傾向于最大限度的為增進公共利益服務，而是依據(jù)自己的信息和個人效用最大化的原則進行決策。政府部門追求自身利益最大化的動機潛在</p><p>　　譚良華對現(xiàn)行的政府審計提出幾點困惑，政府審計有“三駕馬車”之稱，基建工程決算審計是固定資產(chǎn)投資審計的一項最主要的審計內(nèi)容。其中現(xiàn)在政府審計的主要問題是合同中所簽訂的材料單價明顯高于市場實

31、際價格，或者合同中所簽訂的工程間接費的計取條款與正在執(zhí)行的工程費用定額相悖，或者實行總價包干的合同的工程量明顯與實際不符等現(xiàn)狀，即使這樣，在審計工程決算造價時不能因此而核減其工程造價，因為審計不能推翻合同或合同條款而認定為無效合同。所以政府審計表面上是“三駕馬車”，實際上對控制工程造價起不到實質(zhì)性的作用[7]。王榮等對工程造價控制過程中審計效力進行了研究，指出工程價款取決于合同雙方當事人的合意，只能由合同雙方當事人根據(jù)合同的約定來解決。

32、故此，審計結(jié)果不應作為工程造價結(jié)算的依據(jù)，工程造價結(jié)算只能根據(jù)雙方合同的約定[8]。 從另一個角度來說，法律法規(guī)與審計工作也存在一定的矛盾性。有些法律法規(guī)和規(guī)章如招標投標制度、監(jiān)理制度、項目資本金制度、資金配套制度等等，特別是對縣級項目、中小型項目來說，有時要嚴格按制度操作，受到地域條件、項目大小、地方財力等種種因素影響確實有一定困難。有時甚至是費用大、收效小、得不償失。</p><p>　　2006年，施向陽[

33、9]博士在他的論文中指出政府投資項目全過程跟蹤審計的必要性和當前政府審計中存在的問題，同時指出績效審計將來的發(fā)展所面臨的困難。和政府投資項目效益審計的對象千差萬別，衡量效益的批準、指標很多，導致如何運用具體的經(jīng)濟指標，確定評價標準等問題。當前，建設項目隱蔽工程的真實性難以核實，設計變更的合理難以確定，材料的真實價格難以明確，工程的建筑質(zhì)量難以界定等，這些問題存在的直接結(jié)果便是建設項目造價的隱性提高，建設項目審計工作難度增大。因此，有必要

34、將建設項目決算審計工作前移至建設項目施工工過程中，對項目施工過程實行跟蹤審計。這樣可以避免事后審計的被動性[10]。</p><p>　　由于建筑市場不規(guī)范，建設項目在實施過程中，存在的諸多違規(guī)行為，卻大多數(shù)以合法的方式明確下來，如：項目招標投標過程中程序不規(guī)范、無序競爭、泄漏標底、行賄受賄等舞弊現(xiàn)象；工程施工中管理不嚴，中期工程變更中弄虛作假行為；工程隊掛靠、轉(zhuǎn)包、分包行為。審計中遇到此類問題時，審計人員處于無

35、能為力、進退兩難的尷尬局面，是否深入審計都將帶來巨大的審計風險。深入審計，有超越審計權限、審計范圍的風險；如果審計終止，不予深入審計，則存在的種種問題無法制約，審計又存在不深入，質(zhì)量難以保證的風險。</p><p>　　1．2．3 解決我國政府審計問題的措施</p><p>　　1、對工程建設項目開展全過程、全方位的審計監(jiān)督,審計部門面臨著工作量大、人員不足的困難。如何確定工程建設不同階段

36、的審計重點,強化工程管理,確保工程建設的整體效果，是審計工作者必須考慮的首要問題。工程建設項目開工前期審計,應以項目資金到位情況、項目可行性研究報告的合規(guī)性、設計概算的準確性、施工招投標的合理合規(guī)性為重點。工程建設實施過程審計的重點是合同履行情況和項目概算的執(zhí)行情況、內(nèi)控制度的建立和執(zhí)行情況、施工與設計標準和設計變更與現(xiàn)場簽證,以及資金的使用情況等。工程竣工后期審計的重點是甲乙雙方的工程結(jié)算[11]。在開展全過程跟蹤審計中,還需注意以下

37、兩點:一是務必保持審計獨立性,處理好監(jiān)督與服務的關系。審計的職能是“監(jiān)督與服務”而不是“管理”,因此,一些應由其他部門行使的管理職能,審計部門切不可越俎代庖,大包大攬。二是建設項目具有多樣性、復雜性的特點,沒有哪一套跟蹤審計方案能夠適合所有工程項目,如果生搬硬套,不但跟蹤審計方案不能起到指導性作用,反而讓被審計單位認為跟蹤審計只是走走過場,搞形式主義,降低了審計的權威性[12]。 1983年，Pomeranz提出采用預先審計的方法控制工

38、程造價和</p><p>　　2、根據(jù)復雜多變的實際情況而采取相應的審計方法，需要審計人員既具有相關的審計理論知識，又具有較為豐富的實踐經(jīng)驗，對于某一特定審計事項，可以使用一種審計方法，也可以幾種方法結(jié)合運用。在公共工程政府審計的過程中，靈活運用以下幾種方法，可以提高審計的成功率。1、假設問題存在審計求證法2、審前征集審計線索法3、審計經(jīng)驗判斷法4、追蹤資金流向?qū)徲嫹?、走訪調(diào)查審計法6、分析性復核審計法7、環(huán)境

39、因素影響審計法8、抽樣審計與詳細審計結(jié)合審計法9、實物觀察與計量審計法10、部門行業(yè)對比審計法</p><p>　　3、現(xiàn)代風險導向?qū)徲嬍俏覈鴮徲嫲l(fā)展的必然，信息社會和知識經(jīng)濟的要求新的審計方法，傳統(tǒng)的審計方法具有一定的局限性，20世紀80年代以后，整個世界處于一種急劇變化的過程中，世界經(jīng)濟變幻莫測?？茖W技術日新月異，各種文化相互滲透，全球性的市場競爭日趨激烈。而我們運用至今的制度基礎審計方法由于其固有的內(nèi)向型的

40、特點，其局限性將會表現(xiàn)的愈來愈明顯[19]。</p><p>　　4、建立政府公共項目績效審計評價標準是十分必要的，開展政府公共項目績效審計工作時，審計人員對審計項目進行調(diào)查取證，對所收集的審計證據(jù)進行鑒別、分析后，如何判斷審計客體是否達到經(jīng)濟性、效率性、效果性的要求呢？這在客觀上要求我們首先建立起一個衡量尺度，用以指導審計活動，這個衡量尺度就是評價標準。所以，現(xiàn)階段，我國要開展政府公共項目的績效審計，首要工作是

41、要建立一套科學而實用的政府公共項目績效審計評價標準。政府績效審計的對象很特殊，不僅種類多種多樣，千差萬別，而且政府行為多是不以盈利為目的的，提供的公共服務多是無形的。政府活動的這些特點使得政府績效審計標準的確立無法像物質(zhì)生產(chǎn)部門那樣，可以用使用價值或價值指標來衡量，對政府活動的經(jīng)濟性、效率性、效果性的評價標準難于統(tǒng)一。這就使得每開展一項政府績效審計，審計人員都必須在現(xiàn)場審計開始前就衡量績效的標準問題與被審計單位協(xié)商，以尋求一種公認的，不

42、存在異議的評價標準。雖然評價標準難以確定，但是對于政府公共項目而言，其面窄，考核目標比較趨于一致，所以建立公共項目績效審計評價標準要比政府績效審計評價標準要相對容易一些。</p><p>　　總結(jié)：通過對眾多文獻的閱讀，我國公共項目政府審計目前還存在著諸多問題，導致這些問題的原因是多方面的，有政府審計體制的原因，也有審計本身的原因，這些與該行業(yè)的長期發(fā)展體制和國家政策有很大的關系。</p><

43、p>　　由于目前我國正全面推行績效審計，而國內(nèi)外的文獻并未把財務審計與績效審計存在的問題分開，公共項目資金來源的產(chǎn)權缺失導致政府審計的一系列問題并沒有分析透徹，解決對策顯得籠統(tǒng)而無力，因此，本文重點研究公共項目，這類特殊的建設項目財務審計與績效審計分別存在哪些問題，并分析其原因，提出相應的解決措施。</p><p>　　1．3 論文研究方法、內(nèi)容及結(jié)構(gòu)</p><p>　　1．3．1

44、 論文研究方法</p><p>　　理論研究的深度和廣度，在一定程度上取決于所選用的研究方法。研究從國內(nèi)外文獻所提出的公共項目政府審計所存在的問題入手，利用相對簡單的描述或定義等理論基礎，根據(jù)目前我國政府審計主要的方向，對公共項目政府審計存在的問題進行分類研究，分為財務審計和績效審計兩類。論文首先闡述了公共項目的特征，財務審計的目標與職能，并根據(jù)公共項目的特征分析了公共項目績效審計的目標。有了相關的理論基礎，結(jié)合

45、眾多文獻對政府審計存在的問題的論述，總結(jié)了當前公共項目財務審計和績效審計存在的主要問題并分析產(chǎn)生此問題的原因，針對產(chǎn)生這些問題的原因，從政府體制與腐敗和審計本身兩方面分別提出了相應的解決措施。</p><p>　　1．3．2 論文研究內(nèi)容</p><p>　　本文共分五章，分別從理論基礎，公共項目政府審計存在的問題及原因分析，和根據(jù)產(chǎn)生這些問題的原因提出的相應的解決措施，和結(jié)論五個方面來論

46、述。</p><p><b>　　1、第一章 緒論</b></p><p>　　主要介紹論文研究的背景、論文研究的意義，對國內(nèi)外政府審計問題的研究文獻進行綜述，給出論文研究的技術路線及主要內(nèi)容。</p><p>　　2、第二章 公共項目，財務審計和績效審計理論概述</p><p>　　包括公共項目的定義，特點，政府財務

47、審計的目標與職能和政府績效審計的涵義、內(nèi)容和理論基礎。</p><p>　　3、第三章 公共項目政府審計存在的問題及分析</p><p>　　分別從財務審計和績效審計兩方面提出公共項目政府審計存在的問題，并對其進行原因分析。</p><p>　　4、第四章 解決公共項目政府審計問題的途徑</p><p>　　針對所提出的問題，提出相應的解決措

48、施。</p><p><b>　　5、第五章 結(jié)論</b></p><p><b>　　整體總結(jié)。</b></p><p>　　1．3．3 論文研究結(jié)構(gòu)</p><p><b>　　見圖1.1</b></p><p>　　圖1.1 論文研究結(jié)構(gòu)</

49、p><p>　　Fig.1.1 Papers on the structure</p><p>　　第二章 公共項目、政府財務審計和績效審計理論概述</p><p>　　2．1 公共項目理論</p><p>　　2．1．1 公共項目的定義</p><p>　　公共項目，是政府為了公眾利益直接或間接投資興建的基礎設施建設項

50、目、環(huán)境保護項目和社會公共項目，是為了滿足國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，以增進社會福利為投資最終目標的項目[20]。與其他工程項目相比，具有資金來源的財政性和項目性質(zhì)的公共性。政府公共項目的資金來源一般是各級政府財政資金或政府擔保資金，投入的目的是為社會公眾共同享受，具有明顯的公共性。政府公共項目主要包括市政基礎設施項目、交通工程項目、環(huán)境保護項目、水利工程項目、農(nóng)業(yè)工程項目等[21]。</p><p>　　2．1

51、．2 公共項目的特點</p><p>　　公共項目在我們的經(jīng)濟和生活中起著非常重要的作用，關系到社會發(fā)展的和諧和穩(wěn)定，體現(xiàn)了政府對社會公眾生活的關心程度，顯示了政府對經(jīng)濟的引導和調(diào)控能力，因此，它具有鮮明的特點[2]：</p><p>　　1、公共項目的公共性。公共項目是為某個地區(qū)或公眾服務的，是為大多數(shù)人服務的，而不是只為少數(shù)人或個別人服務的，具有明顯的公共性即非排他性。但并不是所有具有

52、公共性的工程都是政府公共項目，有些工程如商業(yè)大樓就是服務于普通老百姓的，但它就不是公共項目；有些工程在一段時間是公共項目，在另一段時間卻不是公共項目，它的公共性并沒有改變，只是改變了營運方式，由服務型或補償性轉(zhuǎn)變?yōu)橼A利型。如電信部門，過去就是補償型的公共部門，其所有工程都是公共項目，在后來的改革中，改變了經(jīng)營方式，成為競爭性的贏利型公司，就不再是純粹的公共部門，而是與一般的商業(yè)公司類似的公司，其所有的工程就是其贏利的手段和工具，也就不再

53、是公共項目。</p><p>　　2、公共項目的外部性。公共產(chǎn)品的建設具有很強的外部性，政府公共項目一般是基礎設施和公益性建設項目，它涉及到公眾的公共安全、社會福利、公共交通、公共衛(wèi)生、公共體育設施、公共休閑娛樂設施、公共教育、公共文化設施、國防和公共管理設施等。公共項目的數(shù)量、質(zhì)量、種類建造的地方、時間、方式等都關系到公眾生活質(zhì)量的好壞，直接影響到一個國家經(jīng)濟增長的潛力和國民經(jīng)濟的整體布局，對于提高一國的綜合國

54、力、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、改善投資環(huán)境有著重要的意義。另一方面，政府公共項目的建設能夠帶動相關產(chǎn)業(yè)，主要是建筑材料、施工安裝、能源、交通運輸?shù)刃袠I(yè)的發(fā)展，并能直接擴大消費，增加就業(yè)，促進經(jīng)濟增長。</p><p>　　3、公共項目的長遠性或長期性。政府公共項目的建設一般會在很長時間內(nèi)發(fā)揮作用，時間跨度一般都較長，比如水利工程項目，可以長達幾十年甚至幾百年，因此公共項目的建設對所在地區(qū)甚至整個國家的社會目標、生態(tài)環(huán)境、自然

55、環(huán)境、經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展等各個方面的影響都很大，因而政府公共項目具有長遠性或長期性。</p><p>　　4、公共項目的福利性或公益性。政府公共項目一般包括基礎設施建設和其他一些公共項目，這些工程的大部分直接收益是非常低的。有的旨在滿足社會非經(jīng)濟方面的需要；有的旨在為發(fā)展起引導和促進作用，公共項目所創(chuàng)造的間接效益要比直接效益更為顯著。</p><p>　　公共項目是政府社會福利政策的具體

56、體現(xiàn)，民心工程可滿足公眾的需求，如防洪工程，環(huán)保工程；有些工程是為了對社會弱勢群體的關懷，如城市廉租房建設；有些工程是涉及到公共衛(wèi)生的工程，如政府實施消滅血吸蟲工程；有些工程是為了促進國民經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，如三峽工程、青藏鐵路等。</p><p>　　公共項目的“公”是指追求社會公益性，私人工程項目的“私”是指追求私人經(jīng)濟利益，公共和私人的根本區(qū)別，不是政府和私營部門之間的區(qū)別，而是追求公共利益與追求個人利

57、益的區(qū)別。當然公共項目也不排斥私人資本的參與，利用私人資金興建的公共項目不能看作是私人工程，主要是由于其具有公益性，能夠滿足社會公眾的普遍需要。</p><p>　　5、公共項目支出的財政性。公共項目的公共性決定了它的資金來源的財政性，財政資金是公共資金，取之于民，用之于民，社會公眾公共需求的滿足就必須用財政資金。私人資金它追求的是盈利性，一般不會用來滿足公眾的公共需求，但可用來加速或提前滿足公眾的需求，但這種滿

58、足是需要回報的，即通過借貸資本的形式，實現(xiàn)其盈利性。</p><p>　　6、公共項目的低回報性。政府公共項目的直接回報率一般是比較低的，它主要是間接回報和長遠回報，不是直接回報和短期回報。如長江分洪工程，河道清浕工程等，它們的回報率基本上不存在，它們的價值都是通過其他途徑來實現(xiàn)。</p><p>　　7.公共項目涉及到政府公權力的運用。政府公共項目的維護，科學論證，平衡協(xié)調(diào)，只有政府公權

59、力才能做到。如三峽工程的移民，要運用大量的人力和物力，還要做大量的思想政治工作，是任何公司都無力單獨完成的。只有國家才有公信力，老百姓可以為國家的發(fā)展和民族的振興做出犧牲，但不會為公司的利益做出如此巨大的利益讓步。政府公共項目的立項要經(jīng)過一定的法律程序或?qū)徟绦?，如青藏鐵路、三峽工程等事關國家發(fā)展大計的公共項目還要經(jīng)過全國人大的審議。</p><p>　　2．2 政府財務審計理論</p><p

60、>　　2．2．1 我國政府財務報表審計的目標</p><p>　　關于財務報表審計的總目標，各國的表述略有不同。比如，美國注冊會計師協(xié)會頒發(fā)的《審計準則說明書第1號》指出：“獨立注冊會計師對財務報表的審計目標，是對財務報表是否按照公認會計原則公允地反映（present fairly）財務狀況、經(jīng)營成果和現(xiàn)金流量發(fā)表意見。”英國《1985年公司法》要求，審計目標是在審計報告中，對被審計單位的財務報表是否如實和

61、公允反映實際情況（give a true and fair view）和按照公司法的規(guī)定保有了恰當?shù)膸げ居涗洶l(fā)表意見。國際審計與鑒證準則理事會在國際審計準則中指出，財務報表審計的目標是能夠使注冊會計師對財務報表在所有重大方面是否按照確定的財務報告框架編制發(fā)表意見，發(fā)表意見的用詞即可以是“如實和公允反映實際情況”，也可以是‘在所有重大方面，公允反映（present fairly）’，這兩個術語等效”。</p><p&g

62、t;　　《中國注冊會計師審計準則第1101號——財務報表審計的目標和一般原則》規(guī)定，財務報表審計的目標是注冊會計師通過執(zhí)行審計工作，對財務報表的下列方面發(fā)表審計意見：（1）財務報表是否按照適用的會計準則和相關會計制度的規(guī)定編制；（2）財務報表是否在所有重大方面公允反映被審計單位的財務狀況、經(jīng)營成果和現(xiàn)金流量。</p><p>　　2．2．2 我國政府財務審計的職能</p><p>　　審計

63、的職能是審計自身所具有的內(nèi)在功能。審計職能不是一成不變的 , 它是隨著客觀環(huán)境的變化而發(fā)展變化的。</p><p>　　我國審計界對審計職能的觀點,主要有兩種:一種是“單一職能論”,另一種是“多職能論”。持“單一職能論”者認為,無論是國家審計、社會審計,還是內(nèi)部審計, 它們只有一項職能,就是經(jīng)濟監(jiān)督。持“多職能論”者,一般認為審計除審計監(jiān)督這一基本職能外, 還具有其他 , 如評價、鑒證等職能[22]。</p

64、><p><b>　　1、經(jīng)濟監(jiān)督</b></p><p>　　經(jīng)濟監(jiān)督職能是審計的基本職能。無論是傳統(tǒng)審計,還是現(xiàn)代審計,其基本職能都是經(jīng)濟監(jiān)督。不僅國家審計具有監(jiān)督職能,社會審計和內(nèi)部審計都具有監(jiān)督職能。但必須明確,監(jiān)督不是惟一的職能。還應該明確的是,監(jiān)督是審計的基本職能只是說明各項審計都有監(jiān)督職能,而不意味著其他各項職能實質(zhì)上都是監(jiān)督職能。</p>&

65、lt;p>　　審計的經(jīng)濟監(jiān)督職能,主要是指通過審計,監(jiān)察和督促被審計單位的經(jīng)濟活動在規(guī)定的范圍內(nèi)、在正常的軌道上進行；監(jiān)察和督促有關經(jīng)濟責任者忠實地履行經(jīng)濟責任,同時借以揭露違法違紀、稽查損失浪費,查明錯誤弊端,判斷管理缺陷和追究經(jīng)濟責任等。審計工作的核心是通過審核檢查,查明被審計事項的真相,然后對照一定的標準,做出被審計單位經(jīng)濟活動是否真實、合法、有效的結(jié)論。從依法檢查、到依法評價、直到依法做出處理決定以及督促決定的執(zhí)行,無不體

66、現(xiàn)了審計的監(jiān)督職能。</p><p><b>　　2、經(jīng)濟鑒證</b></p><p>　　經(jīng)濟鑒證職能,是指審計機構(gòu)和審計人員對被審計單位會計報表及其他經(jīng)濟資料進行檢查和驗證,確定其財務狀況和經(jīng)營成果是否真實、公允、合法、合規(guī),并出具書面證明,以便為審計的授權人或委托人提供確切的信息,并取信于社會公眾的一種職能。</p><p>　　審計的經(jīng)

67、濟鑒證職能,包括鑒定和證明兩個方面。例如,會計師事務所接受中外合資經(jīng)營企業(yè)的委托,對其投入資本進行驗資,對其年度財務報表進行審查,或?qū)ζ浜喜?、解散事項進行審核,然后出具驗資報告、查賬報告和清算報告等,均屬于審計執(zhí)行經(jīng)濟鑒證職能。再如, 國家審計機關對廠長(經(jīng)理)的離任審計,對承包、租賃經(jīng)營的經(jīng)濟責任審計,對國際組織的援助項目和世界銀行貸款項目的審計等,也都屬于經(jīng)濟鑒證的范圍。</p><p><b>　

68、　3、經(jīng)濟評價</b></p><p>　　經(jīng)濟評價職能是指審計機構(gòu)和審計人員對被審計單位的經(jīng)濟資料及經(jīng)濟活動進行審查,并依據(jù)一定的標準對所查明的事實進行分析和判斷,肯定成績,指出問題,總結(jié)經(jīng)驗, 尋求改善管理、提高效率、效益的途徑。審計的經(jīng)濟評價職能,包括評定和建議兩個方面。例如,審計人員通過審核檢查,評定被審計單位的經(jīng)營決策、計劃、方案是否切實可行、是否科學先進、是否貫徹執(zhí)行,評定被審計單位內(nèi)部控

69、制制度是否健全和有效,評定被審計單位各項會計資料及其他經(jīng)濟資料是否真實、可靠,評定被審計單位各項資源的使用是否合理和有效,等等；并根據(jù)評定的結(jié)果,提出改善經(jīng)營管理的建議。評價的過程,也是肯定成績、發(fā)現(xiàn)問題的過程,其建議往往是根據(jù)存在問題提出的,以利于被審計單位克服缺點、糾正錯誤、改進工作。經(jīng)濟效益審計是最能體現(xiàn)審計評價職能的一種審計。 </p><p>　　傳統(tǒng)財務審計是通過事后對相關財務記錄的審查來監(jiān)督被審計單

70、位的財務活動，主要是檢查、評價已成事實的財務收支活動，它所關心的是對過去財務收支活動的真實性、合法性的報告，具有查錯防弊及證明作用，屬于防護性或鑒證性審計，以監(jiān)督職能為主。</p><p>　　2．3 績效審計理論</p><p>　　2．3．1 績效審計的理論基礎</p><p><b>　　1、外部效應理論</b></p>&

71、lt;p>　　公共項目是為了滿足國家或地區(qū)社會發(fā)展需要，以增進社會福利為投資最終目標的項目，其最顯著的特點就是具有外部效應。外部效應是指公共項目建設的規(guī)模和質(zhì)量會直接影響到地區(qū)整體布局和社會發(fā)展，體現(xiàn)為對社會效益和環(huán)境效益的影響。按照公共經(jīng)濟學的觀點，外部效應有正負之分。正的外部效應能夠帶動相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并能直接或間接地擴大消費，增加就業(yè)，促進經(jīng)濟增長；負的外部效應會導致生態(tài)的破壞或環(huán)境的污染等。隨著我國公共項目投資的日益增加，對

72、公共項目外部效應的評價，即工程投資運作后產(chǎn)生的社會效益和環(huán)境效益如何，已成為政府和公眾關心的重要問題。公共項目投資的評價歷來是國家審計的主要內(nèi)容，然而傳統(tǒng)的財務審計只是圍繞資金運動開展合法、合規(guī)性審計，并不涉及社會效益和環(huán)境效益的評價。因此，現(xiàn)實要求有一種新的以外部效應作為理論基礎的審計方式來完成這一重任。</p><p>　　外部效應理論作為公共項目績效審計的理論依據(jù)，要求在審計中應當把握:政府財政資金的分配和

73、使用，是否兼顧了生態(tài)環(huán)境，有無因工程項目投資造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染；是否有利于勞動就業(yè)，促進社會穩(wěn)定；是否豐富了人民的物質(zhì)文化生活，提高了全民族的政治、文化、健康素質(zhì)。以這一理論作為出發(fā)點，在對公共項目投資績效評價時，不但要關注經(jīng)濟指標的實現(xiàn)，更要關注社會效益的預期成果。從經(jīng)濟、社會和生態(tài)三方面來考核政府公共支出的效果，以人們滿意為標準，衡量政府活動對當代和后代人的影響，綜合評價政府績效。</p><p><

74、;b>　　2、公共產(chǎn)品理論</b></p><p>　　公共產(chǎn)品是與私人產(chǎn)品相對立的概念，用于滿足社會公共消費需要的物品和勞務。</p><p>　　美國學者P.薩繆爾森系統(tǒng)研究公共品的特性后,于1945年提出了確認公共品的兩個標準:非排他勝和非競爭性。所謂非排他性是指產(chǎn)品一旦提供出來，就不可能排除任何人對它的不付代價的消費，即任何人都要消費公共產(chǎn)品，都可以恰好消費相同的

75、數(shù)量(不因個人消費而減少)并且任何人不能阻止他人消費。所謂非競爭性是指一旦公共產(chǎn)品被提供，增加一個人的消費不會減少其他任何消費者的收益，也不會增加社會成本，其新增消費者使用該產(chǎn)品的邊際成本為零。非排他性和非競爭性是公共產(chǎn)品的兩個基本特征，此外，公共產(chǎn)品還具有規(guī)模效益大、初始投資大等特點。正是由于公共產(chǎn)品的這些特性，使得市場不能提供或不能充分提供，必須有政府的介入。</p><p>　　公共產(chǎn)品一般由私人生產(chǎn)與市場

76、提供,公共項目即純公共特品,具體見圖2.1 [23]：</p><p>　　圖2.1 公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方式和提供方式</p><p>　　Fig.2.1 Public goods of production and delivery</p><p>　　在政府的直接經(jīng)濟活動中，提供公共項目占有較大的比例，所以對政府投資績效審計的評價也重點對公共項目的投入和產(chǎn)出的經(jīng)濟性

77、、效率性和效果性進行評價，由于公共項目的社會效益往往要大于經(jīng)濟效益，而且其社會效益的內(nèi)涵又是多種多樣的，如對環(huán)境的影響、可持續(xù)發(fā)展的影響、社區(qū)人民滿意程度的影響等，并且大多數(shù)社會效益是不能用貨幣計量的。所以合理界定社會效益的范圍、準確選擇評價指標、正確運用評價方法成為論文論述的重點和關鍵，而這些都要以公共產(chǎn)品理論為基礎，緊緊圍繞公共產(chǎn)品的特性進行。</p><p><b>　　3、有效供給理論</

78、b></p><p>　　審計服務作為一種公共物品，應以社會需要為基礎，從經(jīng)濟學角度來講，有效供給理論理所應當成為審計的基本假設，有效供給指的是在現(xiàn)有資源充分動員的前提下，在一定生產(chǎn)關系的基礎上和經(jīng)濟體制下生產(chǎn)力合力的實際能力。在審計領域，需求是一定社會結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，是社會結(jié)構(gòu)的函數(shù)，而供給則受審計的技術方法、審計師對需求的理解、審計師與社會各方面聯(lián)系的影響。當前，國家審計環(huán)境發(fā)生著巨大的變革:首先是政府職能

79、由原來的社會經(jīng)濟各方面的全面干預，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹粚κ袌鍪Р糠诌M行補充，要求政府強化宏觀管理和公共服務，提高政府工作效能；其次，公共財政體系和框架逐漸完善，政府投資的重點轉(zhuǎn)向了公共投資領域中的非競爭性項目，政府公共項目的開支增加；再有民主法制建設進程的加快，民主意識逐漸深入人心，公眾對政府行為的民主監(jiān)督意識得到增強，對政府工作效能提出了更高的期望和要求。上述三方面即構(gòu)成了現(xiàn)階段公共項目投資項目實施績效審計的需求，即要求政府管理和使用公共資

80、源必須經(jīng)濟、合理、有效率，并能取得預期的效果。因此公共項目績效審計是建立在有效供給理論之上的。</p><p>　　2．3．2 績效審計的涵義</p><p>　　國際上對績效審計主要采用“3E”定認，即指對經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計。[24]R·E·布朗認為，“績效審計就是對一個工作項目的效益和效果進行傳統(tǒng)的分析 [25]?！?994年美國會計總署修訂的《政府的機構(gòu)

81、、計劃項目、活動和職責的審計準則》認為，“績效審計就是客觀地、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實現(xiàn)對政府組織、項目、活動和功能進行獨立地評價的目標、以便為改善公共責任性，為采用糾正措施的有關活動進行決策，以便實施監(jiān)督而提供信息。”我國學者除了了本贊同“3E”定義外，主要是對經(jīng)濟效益審計加以界定。如竹德操等認為，“經(jīng)濟效益審計是由獨立的審計機構(gòu)或?qū)徲嬋藛T，對被審計單位或項目的經(jīng)濟活動進行綜合的、系統(tǒng)的審查、分析，對照一定的標準評定經(jīng)濟效益的現(xiàn)狀和潛力，

82、提出提高經(jīng)濟效益的建議，促進其改善管理、提高效益的一種審計活動”。周勤業(yè)認為，它是“經(jīng)濟效益實現(xiàn)途徑的開發(fā)利用和實現(xiàn)程度的審計”。</p><p>　　根據(jù)以上對公共項目含義、績效審計含義的研究，政府公共項目績效審計的含義可表述為：政府公共項目績效審計就是審計機構(gòu)或?qū)徲嬋藛T接受委托對政府公共項目的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行審查，做出客觀評價，并提出改進意見的一種經(jīng)濟監(jiān)督活動[26]。其基本內(nèi)涵是:</p&g

83、t;<p>　　第一、政府公共項目績效審計的主體是接受政府委托的審計機構(gòu)或者審計人員，它不僅包括政府審計機構(gòu)或在政府審計機關工作的審計人員，也包括社會審計機關如會計師事務所，及其工作人員。</p><p>　　第二、突出了政府公共項目工程績效審計的客體是政府公共項目，而不是其他工程項目。</p><p>　　第三、政府公共項目績效審計的目的是通過對政府公共項目的經(jīng)濟性、效率性

84、和效果性的審查和評價，揭示經(jīng)營管理過程中的問題，最終提出改進意見。</p><p>　　第四、指出了政府公共項目績效審計的本質(zhì)是一種經(jīng)濟監(jiān)督活動。這和審計的本質(zhì)相一致，即通過審計監(jiān)督，促進工程管理部門加強管理。</p><p>　　根據(jù)績效審計“經(jīng)濟性、效率性和效果性”的解釋，結(jié)合政府公共項目的特點，認為在政府公共項目績效審計中，經(jīng)濟性就是指以最低的支出和耗費進行工程設計、施工和維護，盡量

85、節(jié)約，避免浪費。效率性主要指政府公共項目的資金運用是否得當、工程的工期是否達到預定的標準，有無延誤工期的情況、工程采購的物資是否得到充分利用；效果性，主要是關注工程投資目標的實現(xiàn)情況，是否達到預定的標準，是否取得預定的效益，這里的效益不僅包括經(jīng)濟效益，還包括微觀經(jīng)濟效益、宏觀經(jīng)濟效益、環(huán)境保護、社會效益等相關內(nèi)容。</p><p>　　2．3．3 績效審計的內(nèi)容</p><p>　　公共項

86、目投資績效審計的范圍和內(nèi)容是非常廣泛的，包括投資決策、建設方案設計管理、物資管理、施工管理、財務管理等。由于內(nèi)容的廣泛性，我國學者對公共項目投資績效審計內(nèi)容進行分類時采用的標準不盡相同，分類的結(jié)果也有所差別。如鄺必清在《論建設項目投資效益審計》中認為“投資效益審計的核心內(nèi)容是工程成本、工期、質(zhì)量的審計，并可具體分為微觀和宏觀兩個層面”?！拔⒂^層次的公共項目投資效益審計包括建設效果、項目前期效益審計、項目預算運行效益審計和項目竣工決算及運

87、營效益審計”，“宏觀層次效益審計包括經(jīng)濟效益審計、社會效益審計和環(huán)境效益審計”。</p><p>　　更多的學者對公共項目投資績效審計內(nèi)容的分類是從投資審計的四個重要環(huán)節(jié)(投資項目決策、投資項目管理、資金的管理和使用、投資項目效果評價)入手，把公共項目工程投資績效審計分為四個方面：</p><p>　　1、投資項目決策的審查</p><p>　　投資立項決策對于一個

88、工程項目至關重要，公共項目投資績效審計應該注重對投資決策的科學性、合理性作出獨立評價。重點審查立項決策程序、設計文件、資金來源和落實情況、投資決策責任的審計等。首先審查建設項目立項決策程序是否規(guī)范、有效。主要審查投資決策程序的合法性，項目可行性論證的充分性和可靠性等?？尚行匝芯繄蟾媸菦Q策部門審批項目的主要依據(jù)和前期工作的主要內(nèi)容，因此，在審查項目建議書是否嚴格遵守審批程序的同時，立項決策程序?qū)彶榈闹攸c就是對可行性研究報告進行再審查。一是

89、審查對所提出的項目背景是否真實，建設條件是否落實，可行性研究內(nèi)容是否齊全，深度能否達到規(guī)定的要求并滿足設計需要。二是審查承擔可行性研究的單位是否具備一定的資格，是否具有獨立性，對項目的論證是否充分，可行性研究報告的審核批準是否嚴格遵守審批程序。三是審查可行性研究中的技術論證、經(jīng)濟論證、財務投資方案是否切實可行。從而對可行性研究作出的結(jié)論進行評價，為投資決策提供審計信息，以便做到在決策階段體現(xiàn)其項目建設的明智性、效益性。其次審查建設項目設

90、計文件。建設項目的設計文件主要包括設計概算和施工圖預算。概預算文件審計，主要審查概預算等初步設計文件</p><p>　　2、投資項目管理的審查</p><p>　　主要審查項目法人責任制、資本金制、招投標制、合同制和工程監(jiān)督制的落實情況。第一，審查項目是否實行項目法人責任制，項目法人在項目的策劃、資金籌劃、建設實施、償還債務和資產(chǎn)的保值增值過程中是否實現(xiàn)了責、權、利的統(tǒng)一。第二，對實行資

91、本金制的項目，主要審查資本金是否按照規(guī)定進度和數(shù)額及時到位，是否按規(guī)定用途使用，有無弄虛作假，挪用或抽逃資本金問題。第三，對項目招投標的審查，一是要審查招標條件和招標準備，審查標底是否控制在總概算及投資包干的限額之內(nèi)，編制的依據(jù)是否合規(guī).，是否由有資質(zhì)的機構(gòu)及有造價管理資格的人員編制，是否遵守國家有關政策法規(guī)，是否體現(xiàn)招標文件的規(guī)定和要求是否與市場實際價格相吻合，是否根據(jù)施工圖編制，有無存在不從實際出發(fā)片面降價，影響工程質(zhì)量的情況。二是

92、要審查招投標是否按“公開、公正、公平”等原則進行，審查是否存在中標單位資質(zhì)不夠，有無通過虛假投標，指定分包方式搞違法分包，層層轉(zhuǎn)包，造成工程重大損失和質(zhì)量隱患等問題。第四，審查項目有關合同是否真實有效，有無強行要求承包方壓低標價影響工程進度和工程質(zhì)量等現(xiàn)象。第五，對工程監(jiān)督的審查，一是審查監(jiān)理單位資質(zhì)的真實性和合法性，二是審查有無項</p><p>　　3、投資項目資金使用和管理的真實性、合法性的審查</p

93、><p>　　政府公共項目由政府直接投資，資金來源主要為財政性資金。對于投資項目資金使用和管理的真實性、合法性審計，主要從六個方面進行審查:一是審查資金是否及時足額到位，是否存在因撥款不及時影響項目建設進度及項目效益。二是審查投資建設資金是否按規(guī)定用途使用，有無轉(zhuǎn)移、侵占、挪用建設資金的問題。三是要嚴格審查項目建設資金的各項開支標準的執(zhí)行情況，防止損失浪費。四是審查政府各職能部門對投資建設資金撥付、使用和管理等各個環(huán)

94、節(jié)的監(jiān)管是否到位、有效。五是審查概預算的執(zhí)行情況。包括工程項目是否按概算規(guī)定的內(nèi)容建設，有無隨意改變建設內(nèi)容，擴大建設規(guī)模、提高建設標準，是否存在著預算超概算、決算超預算的現(xiàn)象等。六是審查建設單位是否及時辦理工程決算，審查工程價款結(jié)算與實際完成投資的真實性、合法性及工程造價控制的有效性。</p><p>　　4、投資項目效果的評價</p><p>　　評價和衡量項目的效果不能只看其自身的經(jīng)

95、濟效益，更應該從宏觀效益、社會效益及生態(tài)環(huán)境效益方面評價項目的投資效益?？⒐ろ椖客顿Y效益評價時，首先必須要確立評價投資效益優(yōu)劣程度的審計標準，主要以預期目標和前期建成的同類項目的先進指標為依據(jù)，將動態(tài)與靜態(tài)、定量與定性、價值量與實物量、宏觀與微觀等分析結(jié)合起來。投資項目竣工驗收時，審計要對其投資效益進行綜合評價，主要從以下四個方面來進行:一是通過對建設工期與達到設計能力年限的對比分析，評價建設速度的快慢和建設上期對投資效益的影響。二是通

96、過對投資概算(預算)與投資完成情況、工程成本及單位生產(chǎn)能力投資的對比分析，評價工程造價和建設費用的高低。三是通過對預算項目投資回收期、財務凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率等經(jīng)濟指標的分析，評價項目建成投產(chǎn)后的獲利能力。四是進行現(xiàn)金流量分析，評價項目貸款償還能力。</p><p>　　2．3．4 公共項目績效審計的目標的雙層次分析</p><p>　　公共項目績效審計是一個系統(tǒng)，根據(jù)系統(tǒng)論的觀點，任何系統(tǒng)

97、都有其總目標，系統(tǒng)中的所有要素都是協(xié)調(diào)一致地為實現(xiàn)總目標而起作用的 [27]。一個大系統(tǒng)可有許多子系統(tǒng)，因此在總目標之下還要許多具體目標。公共項目績效審計目標體系的構(gòu)建，由公共項目績效審計總目標和審計具體目標構(gòu)成，并從具體目標對審計實踐的指導意義上，分析了具體目標的實現(xiàn)程序，由審計目標指導審計實踐的過程見圖2.2。</p><p>　　單箭頭表示:由前一項確定后一項；雙箭頭表示:相互之間印</p>

98、<p>　　圖2.2 由審計目標指導審計實踐的過程</p><p>　　Fgi.2.2 By the audit objectives guiding the process of auditing practice</p><p>　　1、公共項目績效審計總目標</p><p>　　公共項目績效審計總目標是績效審計的總的工作方向和達到的預定效果，它是由績

99、效審計的本質(zhì)決定的，體現(xiàn)績效審計的普遍性。公共項目績效審計總目標是對公共項目投資項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行審查，做出獨立、客觀、公正的評價，并提出改進建議。</p><p>　　所謂經(jīng)濟性是指，“從事一項活動并使其達到合格質(zhì)量的條件下耗費資源的最小化”，它主要關注的是投入和整個過程中的成本。具體的來說，經(jīng)濟性關注的是質(zhì)量合格條件下的資源耗費最小化。</p><p>　　效率性是指，“

100、投入資源和產(chǎn)出的產(chǎn)品、服務或其他成果之間的關系”。如我們把投入視作是“成本”，產(chǎn)出視作是一種“效益”，那么“效率性”可以看作成本既定條件下的效益最大化，或者效益既定條件下的成本最小化。具體的來說，效率性關注的是質(zhì)量最優(yōu)條件下的資源耗費最小化。</p><p>　　效果性是指，“目標實現(xiàn)的程度和從事一項活動時期望取得的成果和實際取得的成果之間的關系”。它主要包含兩部分內(nèi)容：其一，政策目標是否得到了實現(xiàn)？其二，所發(fā)生

101、的結(jié)果是否全部可以歸屬于所使用的政策？在檢查效果性時，一般需要評價活動的成果或影響，尤其是負面的影響，并且要求分析造成這種影響的原因。</p><p>　　2、公共項目績效審計具體目標</p><p>　　具體目標表明審計的具體職責和任務，是審計目標的實際體現(xiàn)。具體目標是為使審計目標的執(zhí)行具有指導性，而對審計項目總目標進行的分解。首先將審計項目的總目標分解成若干子目標，然后再對這些子目標再

102、逐個進行分解為若干個具體的小目標，這個層層分解目標的過程，就是把一個抽象的問題分解為眾多的小問題的過程，直到分解出來到具體問題，審計人員可以直接收集信息和證據(jù)進行回答為止。</p><p>　　第三章 公共項目政府審計存在的問題與分析</p><p>　　3．1 公共項目政府審計存在的問題</p><p>　　20世紀40年代以后,境外政府審計的范圍發(fā)生了很大的變

103、化，政府審計開始進入以績效審計為中心、績效審計與財務審計并存的現(xiàn)代審計發(fā)展階段。目前，廣泛開展績效審計的國家不僅包括美國、英國、德國等西方國家，一些亞洲國家的政府審計機關也開展了績效審計。例如新加坡、日本、香港等。我國自1983年建立社會主義審計制度以來，便明確提出開展經(jīng)濟效益審計，在理論上開始注重對績效審計的研究；在實踐中各地審計機關也逐漸開始了以效益審計為主的行業(yè)審計調(diào)查、經(jīng)濟責任審計、離任審計等的效益審計。但與國外相比，我國政府績

104、效審計的開展情況尚不盡如人意，還存在許多問題。</p><p>　　3．1．1 公共項目財務審計存在的問題</p><p>　　我國學者已對公共項目傳充的財務審計進行了多方面的研究，財務審計一般只包括我們常說的工程造價審計的鑒證、監(jiān)督與評價，筆者對多篇文獻進行總結(jié)與歸納，發(fā)現(xiàn)公共項目財務審計存在以下問題，見表3.1：</p><p>　　表3.1 公共項目財務審計存