政策論證與政策對談

1、<p>　　第一篇：公共政策的基本概念</p><p><b>　　公共政策的定義</b></p><p>　?。ㄒ唬?、Thomas Dye（1972）：公共政策就是政府所選擇去做或者不去</p><p><b>　　做的任何事情。</b></p><p>　?。ǘ?、Cochran an

2、d Malone（1995）：執(zhí)行公共計畫以實現(xiàn)社會目標</p><p><b>　　的政治決定。</b></p><p>　?。ㄈ?、Pal（1992）：公共政策是公共權威當局所選擇的行動綱領或</p><p>　　不行動，以分析闡明某一個既定問題或是一組相互關聯(lián)性的</p><p><b>　　問題。<

3、;/b></p><p>　　公共政策是公共權威當局所進行的活動。</p><p>　　公共政策的選擇行動是一種意圖行為（目標導向）。</p><p>　　公共政策包括權威當局的行動或是不行動的行為。</p><p>　　公共政策是以解決公共問題為導向。</p><p>　　公共政策的層次（由上而下來區(qū)分）：&l

4、t;/p><p>　?。ㄒ唬?、政治政策（political policy）。</p><p>　?。ǘ?、政府政策（government policy）。</p><p>　　（三）、首長政策（executive policy）。</p><p>　?。ㄋ模⑿姓撸╝dministrative policy）。</p><

5、p>　　公共政策的類型：依照 Theodore Lowi（1972）與 Robert Salisury（1968）的分類：</p><p>　?。ㄒ唬⒐苤普撸╮egulatory policy）：權威當局設定規(guī)則與規(guī)範藉以指導政府機關或是標的團體的行為。例如環(huán)保政策。</p><p>　?。ǘ?、自我管制政策（self-regulatory policy）：權威當局並未制訂鉅細靡

6、遺的規(guī)則，而只是設定一些原則性的規(guī)定，委由各政府機關與標的團體自行採取行動。例如校園自主政策。</p><p>　?。ㄈ?、分配政策（distributive policy）：權威當局將利益分配給不同機關、標的團體、地區(qū)等等的政策型態(tài)。例如補助款分配政策。</p><p>　?。ㄋ模?、重分配政策（redistributive policy）：權威當局將某一標的團體的利益或義務轉移給另一標的

7、團體享受或承擔的政策。例如決定稅率的政策。</p><p><b>　　公共政策研究的範圍</b></p><p>　?。ㄒ唬⒄哐芯浚╬olicy study）：著重政策理論的建構，學術界所著重的領域。又稱為政策本身的研究（analysis of policy），範圍包括：</p><p>　　政策內容研究：描述特定政策的背景與發(fā)展（利用個

8、案研究）。</p><p>　　政策過程研究：描述政策問題如何形成的各階段活動。</p><p>　　政策產(chǎn)出研究：探討不同地區(qū)或是國家的公共服務水準等等政策產(chǎn)出究竟受到那些因素的影響。又稱為政策決定因素（policy determinants）的研究。</p><p>　?。ǘ?、政策分析（policy analysis）：著重政策建言與實際的政策規(guī)劃藍圖，企圖解

9、決社會問題，所以是為了政策而研究（analysis for policy），不僅強調know how的技術，同時也包含政策說服的工作。範圍包括：</p><p>　　政策倡導（policy advocacy）：政策分析者提出特定政策方案，透過個人或是團體向社會大眾或是政策制訂者推銷政策的活動。</p><p>　　過程倡導（process advocacy）：企圖改進政策政策制訂系統(tǒng)，一方

10、面透過政府功能與任務的重新配置，以改進政府機能；另一方面透過計畫系統(tǒng)與方案評估新途徑的發(fā)展，以強化政策選擇的基礎。</p><p>　　提供政策制訂資訊（provide policy information）：為協(xié)助政策制訂者研擬政策方案，學術界或政府內部提供相關的政策資訊。</p><p>　　公共政策的分析模型：模型的功能在於簡化事務、認定因素、溝通知識、指導研究、提出解釋。公共政策分

11、析模型的種類包括以下：</p><p>　?。ㄒ唬?、制度主義（Institutionalism：policy as institutional activity）：機構的特質會促使某項公共政策的產(chǎn)出或是抑制某項公共政策的產(chǎn)出。即龍生龍、鳳生鳳...。</p><p>　?。ǘF體理論（Group Theory：policy as group equibibrium）</p>

12、<p>　　1. 由多元主義（pluralism）學者David Thruman（1951）所提出。</p><p>　　2. 政策的產(chǎn)出是由社會中各個不同團體彼此協(xié)商、討價還價產(chǎn)生。</p><p>　　3. 政府的角色是建立遊戲規(guī)則與調停妥協(xié)。</p><p>　　4. 團體對於公共政策的影響力決定於團體成員的數(shù)量、財富、組織強弱、領導、人脈與內在

13、聚合的程度。</p><p>　?。ㄈ⑤加⒅髁x（Elite Theory：policy as elite preferences）</p><p>　　1. 民眾具有疏離感，並且資訊獲得相當困難，故而政治菁英可以主導輿論，因此公共政策的內容反映政治菁英的偏好。</p><p>　　2. 這些菁英是由上層社會經(jīng)濟階層中提拔，類似貴族政治。</p>&

14、lt;p>　　3. 菁英主義不盡然違反大眾利益。</p><p>　?。ㄋ模⒗硇灾髁x（Rationalism ： policy as an efficient goal achievement）</p><p>　　1. 政策經(jīng)過正確的設計達到極大化的成就。</p><p><b>　　2. 理性的步驟：</b></p>

15、<p>　?。?）. 知道社會所有的價值與相對的權重。</p><p>　　（2）. 知道所有的備選方案。</p><p>　?。?）.知道所有的備選方案的後果。</p><p>　　（4）.可計算每一方案的益本比。</p><p>　?。?）. 選擇最佳的方案。</p><p>　　3. 理性的困難：人類智

16、慧的限制。</p><p>　　（五）、漸進調適（Incrementalism ： policy as variation of the past）</p><p>　　1. 政策是政府修補過去政策的連續(xù)性過程。</p><p>　　2. Charles E. Lindblom所提出。</p><p>　　3. 特點：政治便宜主義、考慮沈澱成

17、本、決策安全性、人類的限制。</p><p>　?。?、賽局理論（Game Theory ： policy as rational choice in competitive situations)</p><p>　　使用時機：當兩個或多個參與者必須選擇某一個行動，而行動者決策的選擇取決於對方的決定時。</p><p><b>　　2. 特點：<

18、/b></p><p>　?。?）. 決策者的決策是相互依賴的（互相影響）。</p><p>　?。?）. 適用於談判。</p><p>　?。?）. 實例：Chicken Game的例子。</p><p>　　3. 使用的限制：資訊取得困難、勝負的損失與利得難以數(shù)量估計。</p><p>　?。ㄆ撸?、系統(tǒng)理論（

19、System Theory：policy as system output）</p><p>　　1. 公共政策是政治系統(tǒng)對於外在環(huán)境的反應結果。</p><p>　　2. David Easton（1965）所提出。</p><p>　?。ò耍⒐策x擇模型（Public Choice Model）</p><p>　　1. 利用經(jīng)濟學的自

20、利前提分析政治或政策現(xiàn)象。</p><p>　　2. 高度簡化與演繹。</p><p>　　3. 政治人物的動機與政策規(guī)劃具有高度密切的關聯(lián)（例如分配政策、政治景氣循環(huán)）。</p><p>　　執(zhí)行人員策略性的機會主義與政策執(zhí)行的關係。</p><p>　　第二篇：政策類型理論：分配政策，重分配政策與管制政策</p><p

21、>　　甚麼是分配政策（政治）？分配政策（政治）到底研究甚麼？</p><p>　　Lowi在1964年提出政策類型理論：按照Lowi的說法，任何政策長期來看均具備重分配的特質，同時也具備管制的特質。但是，政治的運作都是短期的，短期之內政策可區(qū)分為分配政策、管制政策與重分配政策。</p><p>　　短期之內，有些政策的制訂直接牽涉到實質政策利益的分配，但是卻可以不考慮資源有限的情況下

22、做成（開政治支票即使財政赤字也是繼任者的責任，而非當事人所關心），這種政策我們稱之為分配政策。分配政策可以細分為許多小單位，而每一個單位之間是彼此獨立的。典型的分配政策例如河川與港口的興建，國防採購與研究發(fā)展方案，或是農(nóng)業(yè)的保證價格補助等等。恩寵（patronage）可以視為分配的同義字。嚴格說起來，它不能稱之為政策，它只是高度個別化（individualized）的決定（decision），唯有將這些決定彙整之後才能稱之為政策。Low

23、i認為啟動分配政策以及影響分配政策制訂過程與結果的最大因素來自於國會議員以及國會內部結構的特質，政治鐵三角現(xiàn)象是Lowi理論的主軸，鐵三角之下的小政府（little government）所造成的政策利益分配過程與結果可稱之為分配政治所呈現(xiàn)出來的有趣政治現(xiàn)象。</p><p><b>　　相關的實證研究</b></p><p><b>　　形式模型的研究&l

24、t;/b></p><p><b>　　臺灣的觀察</b></p><p><b>　　管制政策</b></p><p>　　一、意義：所謂的管制（regulation），最簡單的說法是指政府對於所管轄地區(qū)經(jīng)濟秩序或是社會生活安全所做的必要干預過程。Michael Reagan認為管制是政府透過連續(xù)性的行政過程，要求

25、或禁止個人與某些機構所做的某些活動或行為，這些個人或機構大部分是私人性的，不過有時候公部門亦會牽涉其中。政府在執(zhí)行這些作為時，通常會透過指定的管制機構。例如我國行政院公平交易委員會的成立，是為了規(guī)範個人或公司行號在經(jīng)濟市場中是否有獨佔、違法結合、仿冒或不法的多層次傳銷行為等等；成立行政院環(huán)境保護署的目的是了防止破壞環(huán)境的行為例如個人交通工具排放黑煙、私人工廠或公營公司（例如中油）排放廢水或廢棄物等等。管制政策基本上是一種政治過程，絕非經(jīng)

26、濟學或其他自然科學可以單純決定：Policy = Goals + Facts + Values。</p><p>　　二、管制政策的種類與管制範圍：</p><p>　?。ㄒ唬⒔?jīng)濟管制（economic regulation)：涉及政府對於產(chǎn)品價格的干預</p><p>　　，避免消費者利益受到企業(yè)獨佔的侵害。</p><p>　?。ǘ?/p>

27、社會管制（social regulation)：政府對於民眾健康、安全與環(huán)境所</p><p><b>　　做的干預。</b></p><p><b>　　三、為什麼要管制？</b></p><p>　　（一）、防止經(jīng)濟權力的濫用：</p><p>　　在經(jīng)濟市場中經(jīng)濟權力的濫用最常見的結果是壟斷、

28、寡占與產(chǎn)品的不實廣告。經(jīng)濟市場上獨佔或是寡佔的廠商為了追求更高的利潤極有可能控制產(chǎn)品的供給量而哄抬價格，為了避免市場遭受少數(shù)廠商的控制，政府有責任出面干預維持市場的正常運作。這些現(xiàn)象都是市場失靈時政府積極涉入的例子。市場失靈的原因：</p><p><b>　　不充分資訊。</b></p><p><b>　　自然獨佔。</b></p>

29、;<p><b>　　外部性。</b></p><p>　?。ǘ?、排除健康與安全的威脅：</p><p>　　為了排除一些對於民眾的健康與安全具有危害的因子。環(huán)保，食品檢驗與衛(wèi)生，職業(yè)安全。</p><p>　　（三）、企業(yè)對於管制的需求</p><p>　　有時候政府管制的動機是由於企業(yè)的要求，著名的例

30、子是美國民用航空委員會（Civil Aeronautics Board）的成立。</p><p><b>　?。ㄋ模⑸鐣蛩兀?lt;/b></p><p>　　現(xiàn)代福利國家的責任在於「保護」社會大眾使社會形成一個所謂的安全網(wǎng)（safety net）。例如行車速限，安全帶。</p><p>　?。ㄎ澹⒄蔚目紤]：公共選擇學派的對於經(jīng)濟管制產(chǎn)生的看

31、法（攫取現(xiàn)象）。</p><p>　　四、社會管制與經(jīng)濟管制的比較</p><p>　?。ㄒ唬?、社會管制所關心的是我們可能會受到肉體上的傷害，而經(jīng)濟管制則是關心錢包。</p><p>　　（二）、經(jīng)濟管制關心特定行業(yè)，但是社會管制不關心特定的行業(yè)，而是</p><p><b>　　關心問題與功能。</b></p&g

32、t;<p>　?。ㄈ⑸鐣苤频慕M織型態(tài)偏向於單一首長制（single-headed)而非如經(jīng)</p><p>　　濟管制一般成立獨立管制委員會（IRCs）。</p><p>　?。ㄋ模?、社會管制當中俘虜?shù)默F(xiàn)象不嚴重（但易被反工業(yè)團體俘虜），原因：</p><p><b>　　許多公益團體參與。</b></p>&

33、lt;p>　　公聽會與訴訟的數(shù)量多。</p><p>　　社會管制具有道德上的訴求。</p><p>　　被管制機構（業(yè)者）因為成本利益的考量，故而俘虜現(xiàn)象較少（旋轉門的現(xiàn)象較少）</p><p>　?。ㄎ澹⑸鐣苤朴址Q風險管理（同時關心事前與事後的處置），經(jīng)濟管制</p><p><b>　　偏向事後的處理。</b&

34、gt;</p><p>　?。⒈容^上來說，公益團體與公民參與社會管制過程的機會較多。</p><p>　　補充：從James.Q.Wilson 的政策分析架構討論究竟那一種類型的政策仍易產(chǎn)生俘虜現(xiàn)象。</p><p>　　五、政府管制常用的手段：</p><p>　　（一）、制訂管制法規(guī)：</p><p>　　例

35、如美國食品與藥物檢驗署（Food and Drug Administration）對於</p><p>　　藥品與食品的標籤就制訂各種不同的規(guī)定，諸如藥品的廣告必須包</p><p>　　含藥品可能的副作用、禁忌、以及適當?shù)木荆粚妒称罚T如冰</p><p>　　淇淋或熱狗也制訂「標準成分」的規(guī)定。</p><p>　?。ǘ?、仲裁或裁決

36、（adjudication）：</p><p>　　管制機構利用準司法權維持市場秩序或保障社會大眾的權益。例如美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會可以裁決並處罰利用不實廣告欺騙顧客的廠商，美國國家勞工關係委員會（National Labor Relation Board）仲裁雇主或工會是否有對待員工不公平的情形。</p><p>　　（三）、稽查：管制機構亦從事稽查工作做為判定被管制者違法行為的基礎。<

37、;/p><p>　　（四）、檢驗：有些管制機構也仰賴檢驗的工作來達成管制的目標，需要檢</p><p>　　驗的管制項目以有關於公害防治、食品與藥物的管制居多。</p><p>　　六、管制所產(chǎn)生的負面問題</p><p><b>　　（一）、成本過高：</b></p><p>　　各級政府管制機構的

38、預算相當可觀。除此之外，被管制標的團體的</p><p>　　順服成本（compliance cost）是相當昂貴的，同時也影響生產(chǎn)力、</p><p><b>　　創(chuàng)新與競爭力。</b></p><p>　　（二）、重創(chuàng)經(jīng)濟績效：</p><p>　　管制有時限制產(chǎn)業(yè)進入市場或是設定某項產(chǎn)品的費率，藉以保護體</

39、p><p>　　質弱的產(chǎn)業(yè)或公司，然而這些成本卻要廣大的消費者來承擔。</p><p>　?。ㄈ⒀舆t與過度的官樣文章：</p><p>　　管制機構處理業(yè)務的速度過於緩慢，例如美國食品與藥物檢驗局花</p><p>　　了10年的時間才發(fā)展一套花生奶油（peanut butter）的認定標準。</p><p>　?。ㄋ?/p>

40、）、管制機構的能力不足：</p><p>　　就美國過去的經(jīng)驗來說，被總統(tǒng)任命的獨立管制委員會委員通常都</p><p>　　與總統(tǒng)有著深厚的情誼，但是不見得具有充分的資格從事管制工作。</p><p>　　（五）、容易發(fā)生瀆職：</p><p>　　管制機構常常被指責與被管制產(chǎn)業(yè)關係密切且友好，並且可能造成</p><p

41、><b>　　管制人員瀆職。</b></p><p>　　（六）、管制的範圍過度膨脹：</p><p>　　產(chǎn)生這個問題主要是因為管制機構所面對的管制對象與管制環(huán)境相當多樣化，因此無法預先制訂完整的管制法令藉以執(zhí)行。</p><p>　　（七）、管制過程難以控制。</p><p>　?。ò耍?、很難估量管制是否達到預

42、期目標。</p><p>　　第三篇：生產(chǎn)線方式的公共政策過程研究</p><p>　　傳統(tǒng)政策學者認為公共政策理論就是生產(chǎn)線方式的公共政策過程論：一般來說，他們將公共政策過程的階段區(qū)分為問題認定、政策規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評估等等。</p><p>　　政策科學之父H. D. Lasswell（1951，1971）提倡政策科學之時，就相當強調公共政策過程

43、的重要性。他認為，公共政策過程包含兩種知識型態(tài)，分別為政策內容（實質）與政策過程（程序）。而他認為雖然二者不可或缺，但是程序似乎更能影響政策的效果。</p><p>　　不過，從1980年代起，生產(chǎn)線方式的公共政策過程研究遭受相當多的批評（未來我們會詳加介紹批評的內容）。即使如此，生產(chǎn)線方式的公共政策過程研究仍然提供初學者學習公共政策的基礎，因此，我們仍會先以生產(chǎn)線的階段方式介紹公共政策的基本理論。</p&

44、gt;<p>　　生產(chǎn)線的公共政策過程論區(qū)分為以下幾個程序，我們將會依序為同學介紹：</p><p>　?。ㄒ唬⒄邌栴}的建構與認定。</p><p>　?。ǘ⒄咦h程的建立。</p><p>　　（三）、政策規(guī)劃與預測。</p><p><b>　?。ㄋ模?、政策執(zhí)行。</b></p>

45、<p><b>　　（五）、政策評估。</b></p><p>　　第 四篇：政策問題的建構與認定</p><p><b>　　意義：</b></p><p>　?。ㄒ唬?、政策問題的建構與問題診斷、問題界定、問題認定的意義相同。</p><p>　?。ǘ?、瞭解公共問題的性質以及形成問題的

46、原因。</p><p>　?。ㄈ?、政策問題的建構是希望找出問題形成的原因或甚至於因果關係之後，對癥下藥，解決問題。</p><p><b>　　政策問題的特質：</b></p><p>　　（一）、互賴性（interdependence）：政策問題並非單獨存在，而是交互影響，互相依賴。例如教育問題與社會治安的問題。</p>&l

47、t;p>　?。ǘ⒅饔^性（subjectivity）：政策問題是人類對於環(huán)境採取行動的思考</p><p>　　產(chǎn)物，它並不是完全客觀存在的實體，而是人類以概念詮釋問題情境的感覺產(chǎn)物。例如過去與現(xiàn)在對於環(huán)境保護問題的感受不同，是因為「問題情境」不相同。</p><p>　?。ㄈ?、人為性（artificiality）：政策問題是人類主觀判斷的產(chǎn)物，它不能脫離那些企圖界定該問題的利害

48、關係人或個人，因此政策問題是基於社會需要而建構、維持與改變。</p><p>　?。ㄋ模?、動態(tài)性（dynamics）：政策問題與解決方案之間的關係是動態(tài)的，換言之，政策問題隨時都會改變（可能變的更壞），而一旦改變，我們就必須重新建構政策問題，找出新的政策方案。</p><p>　?。ㄎ澹?、時效性（time-constraints）：有些政策問題必須在很短的時間內加以處理。也因此分析人員必須

49、承受很大的壓力。</p><p>　?。?、歷史性（history）：任何政策問題的發(fā)生都有其歷史根源，過去的歷史事件發(fā)展結果都有可能變成現(xiàn)有政策問題的原因，形成連續(xù)性的因果關係。</p><p>　　建構政策問題的方法：</p><p>　　（一）、類別分析法（classificational analysis）：根據(jù)經(jīng)驗對問題加以分類，形成抽象之概念。<

50、/p><p>　　邏輯區(qū)分（logical division）</p><p>　　邏輯分類（logical classification）</p><p>　?。ǘ?、層級分析法（hierarchy analysis）：認定問題各種可能原因的方法，然後抽絲剝繭配合政策問題的情境，將問題發(fā)生原因的範圍加以縮小。問題範圍從大至小，可區(qū)分為以下：</p>&l

51、t;p>　　可能原因（possible causes）。</p><p>　　合理的原因（plausible causes）。</p><p>　　實際的原因（actionable causes）。</p><p>　?。ㄈ?、 類比法（synectics）：從過去發(fā)生的類似問題當中，指出政策問題的成因、特質與類別。</p><p>　

52、　人的類比：將自己想像為政策利害關係人。</p><p>　　直接類比：直接比較兩個極為類似的問題情境而找出原因。例如，吸毒與酗酒政策問題的原因。</p><p>　　符號類比：例如利用系統(tǒng)論來瞭解真實世界。</p><p>　　幻想類比：對於過去從未發(fā)生的案例，利用想像力探討政策問題發(fā)生的原因。</p><p>　?。ㄋ模⒛X力激盪法。&l

53、t;/p><p>　?。ㄎ澹?、界限分析法。</p><p>　　政策問題建構需注意的要點：</p><p>　　（一）、重點置於利害關係人的需求。</p><p>　?。ǘ?、建構過程的參與者必須具備代表性。</p><p>　?。ㄈ?、不輕易接受民代、特定利害關係團體對於問題的界定。</p><p&g

54、t;　?。ㄋ模⒅匾暱鐧C關職權問題的癥結。</p><p>　?。ㄎ澹l(fā)揮想像空間。</p><p>　?。⒉粩嘌h(huán)並挑戰(zhàn)問題形成的原因。</p><p>　　政策問題診斷誤差的因素：</p><p>　?。ㄒ唬?、組織結構造成資訊扭曲的問題：</p><p>　　垂直化的組織結構使資訊流通必須由上而下的指揮體系

55、，容易造成資訊扭曲。</p><p><b>　　橫向的專業(yè)分工。</b></p><p><b>　　組織的集權化。</b></p><p>　?。ǘ⒁庾R型態(tài)的偏差：分析人員基於個人認知信仰來判斷問題的成因。例如保守派與自由派對於經(jīng)濟衰退原因的看法。</p><p>　?。ㄈ⒖茖W知識的不足

56、。</p><p>　　（四）、逃避結構性的問題。</p><p><b>　?。ㄎ澹⑵渌?。</b></p><p>　　第五篇：政策議程的建立（Agenda Setting）</p><p><b>　　意義</b></p><p>　　政策制訂者必須面對許多政策利害關係

57、人的要求與意見，然而並非所有的要求與意見都能夠順利地被政策制訂者所接受。凡是那些少數(shù)被政策制訂者納入處理公共政策時程表的要求或意見，就是所謂的政策議程（policy agenda）。</p><p>　　政策議程的分類（Cobb and Elder，1972）：</p><p>　　系統(tǒng)議程（systematic agenda）或稱之為大眾議程（public agenda）：</p&

58、gt;<p>　　一般性議題、大家共同討論、範圍相當廣泛，例如士林之狼進臺大。</p><p>　　政府議程（government agenda）或稱之為制度議程（institutional agenda）：</p><p>　　如果該系統(tǒng)議題為政府所注意，而且嚴重到非要採取手段不可時，該問題就進入了政府議程。</p><p>　　公共問題取得議程地位

59、的先決條件（Koening，1986）</p><p>　　（一）、公共問題的性質：</p><p>　　公共問題吸引大眾、媒體熱烈報導、大家關切並認為是政府的職權，同時也期盼政府採取行動。</p><p>　?。ǘ?、政治領導者的考慮：例如民選行政首長的競選承諾。</p><p>　?。ㄈ?、利益團體的影響。</p><

60、;p>　?。ㄋ模?、危機或是特殊意外事件的發(fā)生：例如921地震，730土石流。</p><p>　　（五）、社會運動大規(guī)模的舉行。</p><p>　?。?、傳播媒體大量的報導。</p><p>　?。ㄆ撸H組織與外國勢力的影響：例如智慧財產(chǎn)權保護，野生動物保護。</p><p>　　議程建立的過程（process of agend

61、a setting）：幾位政策學者提出議程建立過程的模型，例如Cobb and Elder（1972）提出的外在催生模型（outside initiative model）；Davies（1974）提出的動員模式（mobilization model）；Cobb,Rioss, and Ross（1976）提出；內在催生模型（inside initiative model）；Nelson（1984）所提出的議題形成四階段模式；Kingdo

62、n（1984）提出的多元流程模型（multiple streams model）。我們介紹Kingdon 的模型，其他的部分請閱讀講義。</p><p>　　John Kingdon（1984）提出的多元流程模型（multiple streams model）</p><p>　　為何某些議題會被政府採納，某些則被忽略？為何某些備選方案比其他備選方案更受到重視？主要受到下列幾個因素影響&l

63、t;/p><p>　　（一）、公共問題本身（Problem Stream)</p><p>　　1. 由行政官員認知某些社會狀況：</p><p>　?。?）社會指標的改變。</p><p>　?。?）巨大突發(fā)的變故。</p><p>　?。?）透過方案的回饋資訊：方案的監(jiān)測或透過民意代表反映。</p>&l

64、t;p>　　2. 這些公共問題有時候會漸漸消失，因為：</p><p>　?。?）社會指標改變。</p><p>　?。?）民眾已經(jīng)習慣。</p><p>　?。?）新的議題產(chǎn)生。</p><p><b>　　（4）問題已解決。</b></p><p>　　（二）、政策備選方案（policy

65、 stream）在公共問題產(chǎn)生的同時，一些可能的解決方案必須粗略產(chǎn)生，否則難以進入議程。</p><p>　　通常是由幕後的參與者提供方案，例如專家、文官、議會助理或幕僚人員。</p><p>　　各種不同想法的備選方案彼此競爭。</p><p>　　而在方案選擇時決定採用的判準為：</p><p>　?。?）可行性（政治上、行政上或技術上

66、）。</p><p>　?。?）與社會價值一致的程度。</p><p><b>　?。?）預算的限制。</b></p><p>　?。?）公眾的接受性。</p><p>　　4. 共識的建立是靠說服。</p><p>　?。ㄈ⒄涡缘囊蛩?lt;/p><p>　　除了問題與

67、被選方案之外，也需政治條件的配合：</p><p>　?。?）選舉結束產(chǎn)生新的行政結構。</p><p>　?。?）選舉結束產(chǎn)生新的議會民意結構。</p><p>　?。?）利益團體對於政府該項公共問題殷切的需求。</p><p>　　（4）政治氣氛的改變。</p><p>　?。?）共識的建立是靠討價還價的方式而非說

68、服。</p><p>　?。?）通常由檯面上的參與者參與，如行政首長、議員、媒體、政</p><p><b>　　務官、政黨等。</b></p><p>　?。ㄋ模?、三種匯流的交合（coupling）與政策視窗的開啟。</p><p>　　第六篇：政策規(guī)劃與預測</p><p><b>

69、　　政策規(guī)劃的意義</b></p><p>　　最簡單的意義就是研擬解決公共問題的處方（prescription）。如果依照Mayer（1985）的定義：政策規(guī)劃是為了設計與選擇集體行動的理性途徑（策略或方案），以達成未來滿意狀態(tài)或目標的過程。</p><p>　　（一）、目標導向：前瞻性。</p><p>　　（二）、設計與選擇：設計需創(chuàng)新，選擇需務實

70、。</p><p>　?。ㄈ⒆冞w導向：政策規(guī)劃必須能夠改變不滿意的現(xiàn)狀。</p><p>　　（四）、理性途徑：兼具工具理性（手段）與實質理性（目標）。</p><p>　?。ㄎ澹⒓w行動：政策規(guī)劃需要群策群力。</p><p>　　政策規(guī)劃的模式：政策規(guī)劃的模式應該是發(fā)展規(guī)劃的模式（developmental planning mod

71、el）（Mayer，1985）。</p><p>　　（一）、政策規(guī)劃應該結合行政與立法部門。</p><p>　　（二）、目標體系與優(yōu)先順序必須清晰。</p><p>　?。ㄈ?、目標體系必須有所共識，包括行政、立法與社會大眾。</p><p>　　（四）、手段與目標的最佳（理性）選擇。</p><p>　　（五）、

72、廣博性：規(guī)劃的政策必須充分考慮政策系統(tǒng)內各個環(huán)節(jié)的相關性。</p><p><b>　　政策規(guī)劃的步驟：</b></p><p>　?。ㄒ唬?、研擬政策目標。</p><p>　?。ǘ?、民眾需求的評鑑：瞭解民眾需求期望與現(xiàn)狀之間的差距。</p><p>　?。ㄈ溥x方案的研擬：創(chuàng)新或是漸進調適。</p>

73、<p>　?。ㄋ模?、備選方案之間的選擇：建立判準，選擇合適的方案。最起碼必須考慮以下標準：</p><p><b>　　政策資源充分性。</b></p><p><b>　　執(zhí)行技術的有無。</b></p><p>　　社會價值規(guī)範的接受性。</p><p>　　是否可精準地達成政策目標

74、。</p><p>　　（五）、備選方案的可行性分析：</p><p>　　經(jīng)濟或技術的可行性：成本利益分析。</p><p>　　行政或法律的可行性。</p><p>　　社會或是環(huán)境的可行性。</p><p><b>　　政治可行性分析。</b></p><p>　　政

75、策預測：政策規(guī)劃的目的是希望能夠營造滿意的未來狀況。而政策問題的認定到規(guī)劃完成，並加以執(zhí)行之間總有時間落差，因此在規(guī)劃之初就必須預先掌握未來狀態(tài)。因此預測在政策規(guī)劃的過程中扮演相當重要的角色。</p><p>　　一般說來，政策分析人員利用三種科學途徑預測未來：</p><p>　　1. projection：外推的方式，以歷史趨勢推斷未來。強調歸納。</p><p&g

76、t;　　2. prediction：基於明確的理論前提加以推斷。強調演繹。</p><p>　　3. conjecture：基於專家經(jīng)驗或直覺推估未來。</p><p>　?。ㄒ唬?、外推預測（extrapolative forecasting）：</p><p>　　線性趨勢的估計（古典時間序列分析）：實例講解。</p><p>　?。ǘ?、

77、 理論性的預測（theoretical forecasting）：理論追蹤法（theory mapping），利用過去研究的理論成果加以推演。</p><p>　　聚合論證：二個或以上的前提支持某一理論。</p><p>　　例如罷工數(shù)增加與集權化同時造成員工生產(chǎn)力降低。</p><p>　　分散論證：一個前提支持多個結論。</p><p>

78、　　例如集權化同時造成生產(chǎn)力降低與增加疏離感。</p><p>　　連續(xù)論證：一個前提支持多個結論，但屬連續(xù)性。</p><p>　　例如集權化降低生產(chǎn)力，生產(chǎn)力降低造成服務成本的提高。</p><p>　　循環(huán)論證：最後一個結論支持第一個前提。</p><p>　　例如集權化造成疏離感增加，疏離感增加造成生產(chǎn)力下降，生產(chǎn)力下降又造成集權化程

79、度的增加。</p><p>　?。ㄈ┡袛囝A測（judgmental forecasting）：德菲技術（Delphi Technique）</p><p>　　利用專家的意見預測未來。</p><p>　　2. 該技術發(fā)展的原因在於過去會議的無效率以及溝通的扭曲（少數(shù)幾個人控制會議或權威體制），人際的衝突。</p><p><b>

80、;　　操作基本原則：</b></p><p>　?。?）選擇性的匿名。</p><p>　?。?）參與者的選擇是基於知識與興趣。</p><p>　　（3）統(tǒng)計值展現(xiàn)出一致性與衝突性。</p><p>　?。?）經(jīng)由設計的衝突性來創(chuàng)造解決問題的方案。</p><p><b>　　（5）公開辯論。&

81、lt;/b></p><p><b>　　實施步驟</b></p><p>　?。?）界定議題：參與者或分析者自己界定。</p><p>　?。?）選擇參與者：10~30人，利用滾雪球抽樣法。</p><p>　　（3）設計第一回合問卷：第一回合問卷內容：</p><p>　　a. 預測項目

82、：要求回答者針對某特定事件的發(fā)生機率做主觀的認定。</p><p>　　b. 議題項目：要求回答者針對議題的重要性加以評比。</p><p>　　c. 目標項目：要求回答者對於追求某項目標的可行性與需要性做判斷。</p><p>　　d. 方案項目：要求回答者提出欲達成某項目標所需要的方案。</p><p>　　例如以下表格的實例：</

83、p><p>　　五、政策論據(jù)（policy argument）</p><p>　　規(guī)劃政策方案不能憑空杜撰，需有一些根據(jù)作為政策的立論基礎。形成這些根據(jù)的過程稱之為政策論據(jù)或政策論證。因此，政策論據(jù)也是政策規(guī)劃過程中必須掌握的技術。</p><p>　?。ㄒ唬⒄哒摀?jù)的要素：</p><p>　　政策相關資訊（policy-relevant

84、information)：經(jīng)由各種方法所蒐集的政策關資訊。包括政策問題、政策備選方案、政策行動、政策結果以及政策績效的資訊等等。</p><p>　　政策主張（policy claim)：政策主張是政策相關資訊邏輯推理的結果。</p><p>　　立論理由（warrant）：政策相關資訊轉變?yōu)榫唧w政策主張所賴以憑藉的保證。</p><p>　　立論依據(jù)（back

85、ing）：用來證實立論理由所持的假設或論點。</p><p>　　駁斥理由（rebuttal）：政策主張或立論理由不能被接受的原因。</p><p>　　可信度（qualifier）表達分析人員評斷政策主張之可信度之標準或指標。</p><p><b>　　I Q C</b></p><p><b>　　↑

86、 ↑</b></p><p><b>　　W R</b></p><p><b>　　︱ ︱</b></p><p><b>　　B B</b></p><p>　?。ǘ⒄哒摀?jù)的方式：將政策相關資訊轉變?yōu)榫唧w主張的特定方式。</p>&l

87、t;p>　　權威的方式（authoritative）。</p><p>　　直覺的方式(intuitive)。</p><p>　　分析的方式(analycintric)—量化。</p><p>　　解釋的方式(explanatory)—質化。</p><p>　　實用的方式(pragmatic)—類比。</p><

88、p>　　價值判斷(value-critical)—倫理道德。</p><p>　　七、對於政策論證的批判：政策對談或政策對話（policy discourse or policy dialogue）</p><p>　　批判理論學者認為政策論證忽略了政策的主張充滿了多元性與衝突性。單考政策論證來形成政策對於民主社會相當危險，同時即使政策可以形成，但是執(zhí)行過程恐怕無法抵擋民眾的阻力。因

89、此因該強調政策對話。換言之，政策規(guī)劃過程應該容許各的不同的利害關係人表述主客觀意見，充分容納各種社會價值，而不能僅僅片面接受政策論證之後的單一主張。</p><p><b>　　第七篇：政策執(zhí)行</b></p><p>　　甚麼是政策執(zhí)行？政策執(zhí)行有何重要性？</p><p>　　政策執(zhí)行理論的興起：</p><p>　

90、　1973年Pressman and Widavsky研究加州奧克蘭計畫（Oakland Project）的政策執(zhí)行之後，政策執(zhí)行才被學者加以重視。該計畫的主要研究議題在於回答為甚麼1960年代美國詹森總統(tǒng)推動利許多立益甚佳的政策大多面臨失敗。</p><p>　　政策執(zhí)行概念的界定：</p><p>　?。ㄒ唬?、政策執(zhí)行是科層體制的控制過程：</p><p>　　

91、政策與執(zhí)行分離。行政上層負責規(guī)劃，下層負責執(zhí)行。</p><p>　　政策能否成功繫於政策設計是否得當。</p><p>　　不考慮執(zhí)行本身所產(chǎn)生的負面影響。</p><p>　　這是相當規(guī)範面的理性控制層面。受到科學管理學派或是太樂主義相當程度的影響。</p><p>　?。ǘ⒄邎?zhí)行是上下階層的互動過程：</p><

92、;p>　　政策的目標與執(zhí)行的細節(jié)是政策執(zhí)行者彼此之間相互妥協(xié)的產(chǎn)物</p><p>　　，並非上層領導者理性控制的產(chǎn)物。 </p><p>　　基層的執(zhí)行者才能決定政策目標是否能夠被實現(xiàn)。</p><p>　　上級政府必須給予基層執(zhí)行者足夠的自主權與政策資源。</p><p>　?。ㄈ⒄邎?zhí)行的演進觀點：</p>&l

93、t;p>　　上面兩種概念各有優(yōu)劣。</p><p>　　政策執(zhí)行是演進的過程，上層與下層不斷互動，上層修正目標，下層修正執(zhí)行技術。分析的重點在於權力依賴關係、利益、動機與行為之間的問題。</p><p>　　因此，政策執(zhí)行不見得是單純的由上而下或由下而上，而是針對政策執(zhí)行之後再形成新政策，針對行動做出回應的過程。</p><p>　　政策執(zhí)行研究途徑的演進：&

94、lt;/p><p>　?。ㄒ唬⒌谝淮邎?zhí)行理論：</p><p>　　基本概念：強調政策制訂者優(yōu)越的地位、由上而下、理性模式。</p><p>　　基本命題：政策制訂與執(zhí)行是分離（分工）但卻是連續(xù)的。</p><p>　　代表學者：Sabatier and Mazmanian（1979）認為影響政策執(zhí)行成功的因素：</p>&l

95、t;p>　?。?）.政策問題的特性（問題處理的難易度）</p><p>　　a.政策問題的嚴重性。</p><p>　　b.解決問題的技術是否存在。</p><p>　　c.所有管制行為的多樣性。</p><p>　　d.行為需要改變的人數(shù)。</p><p>　　e.標的團體行為需要改變的程度。</p>

96、;<p>　?。?）政策內容的結構與執(zhí)行機關的相互配合：</p><p>　　a.政策的因果效度。</p><p>　　b.政策優(yōu)先順序的明晰度。</p><p>　　c.執(zhí)行機關的資源、行為準則與人員動機。</p><p>　　d.水平與垂直機關介入的程度。</p><p><b>　　（3）

97、其他外在因素</b></p><p>　　a.社會、經(jīng)濟與技術情況。</p><p>　　b.媒體的關注程度。</p><p>　　c.特定團體的支持。</p><p>　　d.政府相關單位的支持。</p><p>　　e.公眾支持的程度（順眼）：與政治社會化、成本利益考量、</p><

98、p>　　社會價值、同輩團體的影響、選擇性的認知等等因素有關。</p><p>　?。ǘ⒌诙邎?zhí)行理論：</p><p>　　基本概念：由下而上、強調執(zhí)行階層的各種不同政策行動者如何影響政策執(zhí)行，重新塑造公共政策。強調應該給予基層官僚或是地方行政機關自主權，又稱後理性模式。</p><p>　　基本命題：政策執(zhí)行結構是有共識的自我選擇過程（process

99、 of consensual self-selection），而非政策制訂者一廂情願；有效政策執(zhí)行取決於多元行動者的複雜互動結果。</p><p>　?。ㄈ?、第三代政策執(zhí)行理論：</p><p>　　基本概念：整合由上而下與由下而上的途徑。</p><p>　　代表學者：Goggin（1990）等人。</p><p><b>　　

100、主要論點：</b></p><p>　?。?）.他們認為，第一代理論以上級命令為出發(fā)點，地方服從為終點，是一種演繹的途徑，但是太少的個案以及太多的變項。</p><p>　?。?）.第二代理論認為政策執(zhí)行起始於基層官員之間的互動，然後逐步形成交互依賴的互動網(wǎng)絡，這是一種歸納途徑。</p><p>　?。?）Goggin認為應該結合二者，並且更強調府際關係

101、所形成的衝突與合作關係對於政策執(zhí)行的影響（聯(lián)邦、州政府、地方政府），同時也認為應該由理論建構轉向為理論檢驗，建立操作化與測量的工具。</p><p>　　五、政策執(zhí)行的傳送系統(tǒng)（delivery system）：傳送系統(tǒng)意指傳送公共服務的機制（機構與工具）。一般說來，有幾種不同的機構或機制類型：</p><p><b>　?。ㄒ唬?、機構：</b></p>

102、<p>　　1. 政府系統(tǒng)：透過各種行政層級加以執(zhí)行傳送：</p><p>　　Nationalregional / statelocalcommunity</p><p>　　2. 公私部門混合合夥關係（public-private mix：partnership）：借重私部門的財物或管理專才，或是由民間募貸。按照Kouwenhoven的說法，健全的公私合夥關係必須符合以下條

103、件（Kouwenhoven，1993：125 -127）：</p><p>　　前提條件（starting conditions）：</p><p>　　a.公私部門彼此互相依賴的程度。</p><p>　　b.彼此的目標吻合程度。</p><p>　?。?）次級條件（secondary conditions）：</p>

104、<p>　　a.公私部門彼此溝通管道順暢的程度。</p><p>　　b.是否存在中介者（broker）扮演促進彼此協(xié)商的角色。</p><p>　?。?）方案本身的條件（project conditions）：</p><p><b>　　a.互信程度。</b></p><p>　　b.目標與策略的清晰程

105、度。</p><p>　　c.成本、風險與報酬的清晰程度。</p><p>　　d.彼此權責劃分的清晰程度。</p><p>　　e.事前排除不必要管制法令的程度。</p><p>　　f.保護無辜第三者利益與權利的程度。</p><p>　　g.彼此協(xié)調的程度。</p><p>　　h.政府方

106、案組織能力的充分程度（技術能力、法律能力、財務會計能力）。</p><p>　　3. 自願部門的執(zhí)行（voluntary sector）例如宗教團體在社會服務與教育方面的成就，例如義警、義消、義交、紅十字會。</p><p>　　4. 利用社區(qū)（community）作為傳送系統(tǒng)的機制。</p><p>　?。ǘ?、工具：傳送系統(tǒng)的工具可利用市場、官僚或社區(qū)的觀念使標

107、的團體</p><p>　　在政策傳送系統(tǒng)中順服：</p><p>　　威脅（threat）：破壞個人已有的事物或價值。</p><p>　　交易（exchange）：例如回饋金。</p><p>　　愛（love）：鼓勵忠誠使人聚合。</p><p>　　說服（pursuation）：例如“please keep o

108、ff the grass“。</p><p>　　讓違法行為成為一種physically difficult，impossible，inconvenient。</p><p><b>　　第八篇：政策評估</b></p><p>　　政策評估發(fā)展的背景：1970年代以來，政策評估在美國逐漸被重視，原因如下：</p><p&g

109、t;　　（一）、為了評鑑美國60年代所推行的大社會計畫（Great Society）。</p><p>　　（二）、從大政府到小政府的趨勢：評估一些政府政策是否能夠因為無效率而刪除。</p><p>　?。ㄈ?、美國國會、州與地方政府希望能夠加強對於聯(lián)邦計畫的監(jiān)督與控制。</p><p>　　政策評估的意義與目的：有系統(tǒng)地利用社會科學的研究程序來評價社會問題解決方案

110、之規(guī)劃過程、執(zhí)行過程與執(zhí)行結果。政策評估有其負面的目的，包括詐欺、掩飾、攻擊、規(guī)避、延緩等等。但是正面目的還是評估最主要的功能。政策評估之正面目的在於：</p><p>　?。ㄒ唬?創(chuàng)新方案尚未執(zhí)行成功的計畫所認定的問題與標的團體是否合理？執(zhí)行的可行性與成本效益如何？</p><p>　?。ǘF(xiàn)有的政策執(zhí)行是否依照政策方案所規(guī)劃的過程將政策內容準確地送達所要服務的標的團體或區(qū)域？&l

111、t;/p><p>　?。ㄈ?、政策在執(zhí)行之後是否有效地達成原訂的目標？成本效益間的比例是否適當？</p><p>　　三、政策評估的特質（Dunn，1994）：不管利用何種方法實施政策評估，政策評估都必須掌握以下特質：</p><p>　　（一）、價值為焦點（value focus）：政策評估必須質疑政策目標是否符合社會價值（妥當性與適切性），也必須說明公共政策對於社會

112、發(fā)展的影響與貢獻。</p><p>　?。ǘr值與事實互賴（value-fact interdependence）：價值的判斷必須以事實為基礎。</p><p>　?。ㄈ?、目前與過去取向（present and past orientation）。</p><p>　?。ㄋ模?、內外在價值的雙重性（value duality）：評估必須同時注意政策的直接影響與間

113、接影響。</p><p>　　四、政策評估的類型：</p><p>　?。ㄒ唬?、預評估：包含規(guī)劃評估（planning evaluation）、可評估性評</p><p>　　估（evaluability assessment）與修正方案評估（fine-tuning program </p><p>　　evaluation）</p&g

114、t;<p>　?。ǘ?zhí)行評估：包含過程評估與傳送系統(tǒng)評估。</p><p>　?。ㄈ⒔Y果評估：包含影響評估以及效益評估。</p><p>　　五、預評估的種類與方法：</p><p>　　規(guī)劃評估（創(chuàng)新方案的評估）：事實上與政策規(guī)劃過程一致。任何政策在規(guī)劃之前勢必要評估其達成目標的能力。評估的程序如下：</p><p>

115、　　認定或敘述政策問題：認定問題之後建立目標與目的體系。</p><p>　　找出問題與解決方案的因果模型。</p><p>　　認定標的團體：找出風險團體、需要團體以及急切需求的標的團體?？衫玫募夹g包括專家估計法、社區(qū)討論會、 類似案例估計法、指標法、普查或社會調查等等。</p><p><b>　　設計傳送系統(tǒng)。</b></p>

116、;<p>　　（二）、可評估性評估：執(zhí)行初期所做的評估。</p><p>　　目的：做為建立未來全面性結果評估的基礎。</p><p><b>　　進行步驟：</b></p><p>　?。?）準備方案說明書。</p><p>　?。?）晤談相關人員。</p><p>　?。?）發(fā)掘

117、方案進行中所發(fā)生的問題。</p><p>　?。?）發(fā)展一個可評估方案的計畫，並藉以擬定未來全面性的評</p><p><b>　　估計劃。</b></p><p>　?。?）責任預先的認定。</p><p>　?。ㄈ?、修正方案的評估：與規(guī)劃評估相同，差別在於它並非創(chuàng)新性的方案。</p><p>

118、;　　六、執(zhí)行評估的種類與方法：</p><p>　?。ㄒ唬?、過程評估：評估為何政策不能夠按照原使政策目標執(zhí)行？</p><p>　　沒有方案或不完全處理：可能是執(zhí)行人員不瞭解政策目標。</p><p>　　錯誤的處理：例如牢頭充當心理輔導員。</p><p>　　非標準化的處理：執(zhí)行人員自由裁量權過多。</p><p&g

119、t;　　（二）、傳送系統(tǒng)的評估：輸送服務管道與服務內容的評估。</p><p>　　傳送管道（delivery paths）的評估。</p><p>　　服務設定（specification of services）的評估。</p><p>　?。ㄈ?、涵蓋範圍的評估：過多？過少？或是不適當？</p><p>　?。ㄋ模⑸L集執(zhí)行評估資料的方

120、法：</p><p><b>　　直接觀察法。 </b></p><p>　　利用服務的紀錄資料。</p><p><b>　　要求工作人員提供。</b></p><p>　　向方案參與者蒐集資料：例如標的團體或民眾。</p><p>　　七、結果評估的種類與方法</p

121、><p>　?。ㄒ唬⒂绊懺u估（Impact Assessment）：判斷政策方案執(zhí)行後的淨效果之</p><p>　　過程。確立評估標準（criteria）之後再依照實驗設計的方法實施。實驗設計的三大要素為分組、時間、隨機。實驗設計按照內在效度與外在效度的程度由低至高區(qū)分為非實驗設計、準實驗設計以及古典實驗設計。</p><p>　　非實驗設計：假定標的團體狀況的變動

122、與政策方案的出現(xiàn)或程度之間具有密切的關聯(lián)。例如在臺北市各小學採行兒童營養(yǎng)午餐之後，觀察到臺北市各小學的學童營養(yǎng)狀況有顯著改善。因此，就簡單的認定，臺北市學童營養(yǎng)午餐的政策具有成效。然而，這樣的因果推論其實存有極大的問題（我們在後面會解釋）。 X O</p><p>　　古典實驗設計：最嚴格的控制設計，如下圖所示：</p><p>　　淨效果= (O2-O1)-( O4-O3)</