征地行政復(fù)議訴訟應(yīng)對(duì)處理的法律實(shí)務(wù)-福建融成律師事務(wù)所

1、征地行政復(fù)議/訴訟應(yīng)對(duì)處理的法律實(shí)務(wù),福建融成律師事務(wù)所 李金興,近年來，因征地引發(fā)的行政復(fù)議、行政裁決和行政訴訟始終處于高位運(yùn)行態(tài)勢。省人民政府法制辦公室統(tǒng)計(jì)表明，省政府本級(jí)2014年收到行政復(fù)議申請(qǐng)270件，其中征地類行政復(fù)議案件145件，占53.7%；2015收到行政復(fù)議申請(qǐng)383件，其中征地類行政復(fù)議案件319件，占83.3%；2016年1月～8月收到行政復(fù)議申請(qǐng)224件，其中征地類行政復(fù)議案件141件，占62.9%；201

2、1年至2016年8月，國務(wù)院已通知省政府就征地批復(fù)進(jìn)行裁決答復(fù)的就有107件(2016年國務(wù)院裁決13件)；以省人民政府為被告的一審行政訴訟絕大多數(shù)也是征地案件，其中2014年12件,占比100%，2015年46件，占比75.4%、2016年1-8月高達(dá)51件,占比77.3%。反映出征地行政復(fù)議訴訟案件量多面廣、矛盾集中、情況復(fù)雜。 今天，與大家一起交流的內(nèi)容是征地行政復(fù)議訴訟應(yīng)對(duì)處理的法律實(shí)務(wù)，主要包括兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、三類問題和四個(gè)對(duì)策

3、。,內(nèi) 容 提 要,兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)三類問題四個(gè)對(duì)策,失誤、失職、瀆職的區(qū)別,失誤：是指行為人好的動(dòng)機(jī)導(dǎo)致了差的結(jié)果，危害程度輕微。失職：是指行為人應(yīng)做、能做而不做，危害程度嚴(yán)重。瀆職：是指行為人做了不應(yīng)做、不允許做的事，危害程度特別嚴(yán)重。,兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（1）,土地征收審批的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（審核與批準(zhǔn)）失職風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（審核）：規(guī)劃用途、計(jì)劃指標(biāo)、程序?qū)徍谁h(huán)節(jié)中易出現(xiàn)失職。瀆職風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（批準(zhǔn)）：越權(quán)、非法、騙取批準(zhǔn)。,兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（2

4、）,征地實(shí)施環(huán)節(jié)的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（程序缺失與材料虛假）失職風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（程序缺失）：“兩公告一登記”、補(bǔ)償安置、強(qiáng)制交地（清表強(qiáng)拆）。瀆職風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（材料虛假）：（1）偽造征地實(shí)施記錄，避免造成原征地批文自動(dòng)失效；（2）偽造房屋手續(xù)、虛報(bào)拆遷占地面積，違法辦理拆遷安置手續(xù)、騙取政府的安置補(bǔ)償；（3）嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，把關(guān)不嚴(yán)，給國家造成經(jīng)濟(jì)損失。,兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（案例）,例1：河北省永年縣國際標(biāo)準(zhǔn)件產(chǎn)業(yè)城項(xiàng)目指揮部違法征占土地案。 例2：河北省

5、淶水縣委縣政府違法批準(zhǔn)征收使用土地案。 例3：內(nèi)蒙古自治區(qū)多倫縣政府違法批地案。 例4：陜西蒲城縣工業(yè)園違法征占土地和蒲城縣交通管理局違法占地案。,三類問題,工作瑕疵問題法律/政策不完善問題被征土地使用人自身問題,工作瑕疵問題,履行程序不到位被征土地權(quán)屬、地類認(rèn)定有誤社會(huì)保障資金沒有落實(shí)征地批復(fù)下發(fā)后長期未實(shí)施征地未批先征，少批多征,工作瑕疵問題,履行程序不到位（1）告知程序瑕疵：①理解誤區(qū)（2/

6、3以上簽名）？②告知對(duì)象模糊（村委會(huì)或農(nóng)民）？③張貼的場所界定不清（村、組）？確認(rèn)與聽證程序瑕疵：①確認(rèn)主體有誤——以村委會(huì)蓋章、被征地村民代表簽名代替被征地農(nóng)民的確認(rèn)；②確認(rèn)放棄聽證的主體錯(cuò)誤——以村委會(huì)蓋章、被征地村民代表簽名代替被征地農(nóng)民放棄聽證申請(qǐng)；③聽證會(huì)參會(huì)人員的組成不符合要求；,工作瑕疵問題,履行程序不到位（2）公告程序瑕疵：①公告內(nèi)容被誤解：“逾期未辦理補(bǔ)償?shù)怯浀模暈榉艞墮?quán)益”；②公告缺少行政復(fù)議救濟(jì)內(nèi)容；③公

7、告未在“10日內(nèi)”、“45日內(nèi)”的法定期限內(nèi)發(fā)布。法律依據(jù)：2004年10月21日《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號(hào))；《村民委員會(huì)組織法》第二十二條第一款、第二十四條第二款、第二十八條第三款；《征用土地公告辦法》第四條、第六條第二款、第七條；2014年7月10日《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于認(rèn)定被征地農(nóng)民“知道”征收土地決定有關(guān)問題的意見》（國法[2014]40號(hào)）。,工作瑕疵問題,被征土地權(quán)屬、地類認(rèn)定有誤

8、對(duì)征地跨越兩個(gè)村莊的，僅認(rèn)定為一個(gè)村所有，土地權(quán)屬張冠李戴。將基本農(nóng)田認(rèn)定為一般耕地，將菜地視為園地等。,工作瑕疵問題,社會(huì)保障資金沒有落實(shí)沒有按要求制定被征地農(nóng)民社會(huì)保障具體辦法。沒有確定被征地農(nóng)民社會(huì)保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、資金渠道、支付方式。以財(cái)政擔(dān)保函承諾支付保障資金，事實(shí)上又沒有到位。法律依據(jù)：2006年4月10日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔

9、2006〕29號(hào)）。,工作瑕疵問題,征地批復(fù)下發(fā)后長期未實(shí)施征地沒有按照規(guī)定發(fā)布征地和補(bǔ)償安置公告。沒有開展征地補(bǔ)償安置登記。沒有具體實(shí)施征地行為。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，滿兩年未實(shí)施具體征地或用地行為的，批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效。法律依據(jù)：國發(fā)[2004]28號(hào)文件,工作瑕疵問題,未批先征，少批多征征地批文沒有下發(fā)甚至還沒有組織征地報(bào)件，就開始進(jìn)場圍擋清除青苗和地上附著物。將擬征土地作為儲(chǔ)備土地處理，甚至掛牌出讓。少

10、批多征，故意涂改征地批文，擴(kuò)大或挪移征地范圍，甚至批東征西。,法律/政策不完善問題,征地補(bǔ)償安置的法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)情況脫節(jié)征地程序缺乏具體明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)公共利益標(biāo)準(zhǔn)模糊土地利用總體規(guī)劃調(diào)整隨意未批先占（招商引資項(xiàng)目）,法律/政策不完善問題,補(bǔ)償安置的法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)偏低且調(diào)整滯后。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)彈性過大。同地不同價(jià)。農(nóng)民集體土地上房屋征遷補(bǔ)償糾紛缺乏有效的救濟(jì)途徑。,法律/政策不完善問題,征地程序缺

11、乏具體明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)知情權(quán)、確認(rèn)權(quán)、聽證權(quán)保障的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不明確。公告發(fā)布的具體操作流程規(guī)定不明確?，F(xiàn)狀調(diào)查確認(rèn)的方式不確定。土地權(quán)利人無權(quán)就土地征收決策本身的合法性和適當(dāng)性要求聽證。,法律/政策不完善問題,公共利益標(biāo)準(zhǔn)模糊 立法對(duì)何為公共利益以及如何界定公共利益等未做進(jìn)一步規(guī)定。土地利用總體規(guī)劃調(diào)整隨意行政機(jī)關(guān)為達(dá)到征地目的，在申請(qǐng)征地前或征地的同時(shí)，經(jīng)常根據(jù)征地的需要調(diào)整或修改土地利用總體規(guī)劃。未批先占（

12、招商引資項(xiàng)目） 象征性處罰后，補(bǔ)辦征地手續(xù)，將違法用地合法化。,被征土地使用人的四個(gè)自身問題,反復(fù)的集體復(fù)議、訴訟濫用訴權(quán)個(gè)別律師誤導(dǎo)群眾惡意復(fù)議和訴訟錯(cuò)誤理解地類術(shù)語，如“城鎮(zhèn)村及工礦用地”,四個(gè)對(duì)策,確保征地行為合法注重收集保存資料提供征地信息查詢認(rèn)真審查爭議焦點(diǎn)-----法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn),四個(gè)對(duì)策,確保征地行為合法嚴(yán)格執(zhí)行土地征收程序【征地報(bào)批前程序和征地實(shí)施程序】，確保征地補(bǔ)償安置落實(shí)到位；保障被征地

13、群眾的知情權(quán)、申辯權(quán)、救濟(jì)權(quán)和監(jiān)督權(quán)、補(bǔ)償安置權(quán)。,四個(gè)對(duì)策,注重收集保存資料除收集保存“一書四方案”報(bào)件組卷資料外，還應(yīng)對(duì)被征地農(nóng)民個(gè)人信息、體現(xiàn)張貼公告位置和時(shí)間的照片與視頻、法律文書送達(dá)回證、補(bǔ)償?shù)怯洀?fù)核材料、相關(guān)勘測認(rèn)定單位資質(zhì)等存檔備份，確保檔案資料完整。,四個(gè)對(duì)策,提供征地信息查詢（1）按照政府信息“誰制作、誰公開”、“就近、便民”、“公開為原則，不公開為例外”的規(guī)定，市、縣政府是征地實(shí)施的主體，也是征地信息公開的主

14、體，除依法保密外，都應(yīng)當(dāng)予以公開；包括主動(dòng)公開【批前征地告知書以及履行征地報(bào)批前程序的相關(guān)證明材料、“一書四方案”，征地批復(fù)與兩個(gè)公告；在收到上級(jí)有關(guān)用地批復(fù)文件（在批準(zhǔn)或形成生效）后，10個(gè)工作日內(nèi)向社會(huì)主動(dòng)公開】、依申請(qǐng)公開【批前的征地調(diào)查結(jié)果、聽證筆錄，批后的征地補(bǔ)償?shù)怯洸牧?、征地補(bǔ)償費(fèi)用支付相關(guān)憑證，勘測定界圖等】。,四個(gè)對(duì)策,提供征地信息查詢（2）法律依據(jù)：2014年9月23日《國土資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好市縣征地信息公

15、開工作有關(guān)問題的通知》（國土資廳發(fā)〔2014〕29號(hào)）,四個(gè)對(duì)策,認(rèn)真審查爭議焦點(diǎn)--法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)行政復(fù)議案件——重點(diǎn)注意四個(gè)實(shí)務(wù)問題行政訴訟案件——重點(diǎn)注意四類案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定,行政復(fù)議案件實(shí)務(wù)問題,行政復(fù)議受理?xiàng)l件問題復(fù)議時(shí)效問題（申請(qǐng)期限60日及起算日）征地批復(fù)的實(shí)體和程序問題規(guī)范性文件審查----其他問題,行政復(fù)議案件實(shí)務(wù)問題,行政復(fù)議受理?xiàng)l件問題申請(qǐng)人主體不合格---自然人（并非本組所

16、有或者其使用的土地不在征地范圍內(nèi)的情形）、集體經(jīng)濟(jì)組織（未過半數(shù)的村民不得以集體經(jīng)濟(jì)組織名義申請(qǐng)）。事實(shí)理由不明確,行政復(fù)議案件實(shí)務(wù)問題,復(fù)議時(shí)效問題（申請(qǐng)期限60日及起算日）收集征地公告證據(jù)①張貼公告書面證明及視聽資料；②被地農(nóng)民出具的證言等證據(jù)；③在已發(fā)布的第二個(gè)公告中載明了征收土地決定的主要內(nèi)容；④已經(jīng)辦理征收土地補(bǔ)償?shù)怯浀?，或已?jīng)簽訂征收土地補(bǔ)償協(xié)議的，或已經(jīng)領(lǐng)取征收土地補(bǔ)償款，或者收到征收土地補(bǔ)償款提存通知的，

17、或已經(jīng)簽訂房屋拆遷協(xié)議的，或因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存有爭議申請(qǐng)市（縣）政府進(jìn)行協(xié)調(diào)的；⑤申請(qǐng)人通過行政復(fù)議、政府信息公開、信訪、訴訟等其他途徑知道征收土地決定主要內(nèi)容的。,行政復(fù)議案件實(shí)務(wù)問題,復(fù)議時(shí)效問題（申請(qǐng)期限60日及起算日）法律依據(jù)：《行政復(fù)議法》第九條、《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于認(rèn)定被征地農(nóng)民“知道”征收土地決定有關(guān)問題的意見》（國法[2014]40號(hào)）。,行政復(fù)議案件實(shí)務(wù)問題,征地批復(fù)的實(shí)體和程序問題——需提交七種證據(jù)材料市（縣）政

18、府請(qǐng)示文件；同級(jí)國土部門的審查意見；同級(jí)國土部門編制的一書四方案；呈報(bào)說明書附具的相關(guān)材料；四個(gè)方案附具的相關(guān)材料（含被征地農(nóng)民社會(huì)保障落實(shí)情況）；征地告知、確認(rèn)、聽證程序的相關(guān)材料；法律依據(jù)。,行政復(fù)議案件實(shí)務(wù)問題,征地批復(fù)的實(shí)體和程序問題（1）——五個(gè)常見爭議是否符合公共利益需要？告知、確認(rèn)、聽證是否到位？是否包含基本農(nóng)田？征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否偏低？征收土地公告是否規(guī)范到位？,行政復(fù)議案件實(shí)務(wù)問題,征地批

19、復(fù)的實(shí)體和程序問題（2）——兩個(gè)審查細(xì)節(jié)復(fù)議申請(qǐng)人對(duì)市縣報(bào)件材料“三性”主張異議，可以中止復(fù)議并告知申請(qǐng)人另案處理；組織實(shí)施階段的行為均不能作為審理征地批復(fù)行為的依據(jù)，其對(duì)征地批復(fù)本身的法律效力沒有影響。,行政復(fù)議案件實(shí)務(wù)問題,征地批復(fù)的實(shí)體和程序問題（3）——法律依據(jù)1999年3月2日《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》、《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)[2002]233號(hào)）、《國土資源部關(guān)

20、于報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2000〕201號(hào)）。,規(guī)范性文件審查----其他問題,一并提出審查申請(qǐng)的，復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理的一并處理，無權(quán)處理的轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)處理；處理期間，可以依法中止復(fù)議案件審理。,行政訴訟案件——重點(diǎn)注意四類案件,不服省政府復(fù)議決定（不予受理、駁回復(fù)議申請(qǐng)或變更征地批復(fù)行為）可以提起訴訟，但對(duì)省級(jí)政府維持征地批復(fù)的復(fù)議決定的只能申請(qǐng)國務(wù)院終局裁決不服上一級(jí)地方人民政府對(duì)征地補(bǔ)償安

21、置糾紛案件作出的復(fù)議決定可以向人民法院提起行政訴訟，征地補(bǔ)償安置糾紛案件實(shí)行行政復(fù)議前置（裁決是對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的給類決定的統(tǒng)稱，行政復(fù)議決定即屬于其中一種類型），對(duì)有關(guān)征地補(bǔ)償安置方案不服應(yīng)依法向上一級(jí)地方人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng),行政訴訟案件——重點(diǎn)注意四類案件,法律依據(jù) 《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款（“裁決”）、《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條、《國務(wù)院法制辦關(guān)于征地補(bǔ)償糾紛救濟(jì)途徑

22、的復(fù)函》（國法復(fù)函[2011]358號(hào)）、《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》（國法[2011]35號(hào)）。,行政訴訟案件——重點(diǎn)注意的四類案件,責(zé)令交出土地行政糾紛（訴訟案件）提交的證據(jù)材料（1）①省政府征地批復(fù)及征地紅線圖；②市政府轉(zhuǎn)文通知；③兩個(gè)公告文本及張貼證明材料；④市政府關(guān)于拆遷補(bǔ)償安置方案的批復(fù)及實(shí)施細(xì)則；⑤補(bǔ)償?shù)怯?、?fù)核調(diào)查材料及公示材料；⑥征遷指揮部的公告、簽約須知、

23、簽約通知單、入戶協(xié)商記錄；,行政訴訟案件——重點(diǎn)注意的四類案件,責(zé)令交出土地行政糾紛（訴訟案件）提交的證據(jù)材料（2）⑦評(píng)估報(bào)告書、征地補(bǔ)償安置通知書、補(bǔ)償款存折或提存通知書及送達(dá)回證；⑧安置區(qū)總平面圖或建設(shè)工程規(guī)劃許可證；⑨當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)同意交地的情況說明；⑩責(zé)令交地決定書及送達(dá)回證。,行政訴訟案件——重點(diǎn)注意的四類案件,責(zé)令交出土地行政糾紛（非訴執(zhí)行）提交的證據(jù)材料除上述證據(jù)材料外還應(yīng)增加以下資料①臨時(shí)過渡房情況說明

24、；②履行行政決定催告書及送達(dá)回證；③產(chǎn)權(quán)置換房源預(yù)留承諾書；④司法強(qiáng)制執(zhí)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告及強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)案；⑤市、縣（區(qū)）政府關(guān)于責(zé)令交地執(zhí)行工作的函及委托書、強(qiáng)制搬遷臨時(shí)安置住所的說明。,行政訴訟案件——重點(diǎn)注意的四類案件,六個(gè)常見爭議焦點(diǎn)（1）①職權(quán)依據(jù)；②認(rèn)定事實(shí)是否清楚（有否批文？有否拆遷許可證？補(bǔ)償安置方案是否合法？補(bǔ)償方式與金額計(jì)算方法是否合理？估價(jià)機(jī)構(gòu)和估價(jià)報(bào)告是否合法有效？面積與補(bǔ)償安置測算與相

25、關(guān)補(bǔ)償方案是否符合規(guī)定？）；③相關(guān)工作程序是否規(guī)范（如何證明拒不搬遷和交出土地？）；,行政訴訟案件——重點(diǎn)注意的四類案件,六個(gè)常見爭議焦點(diǎn)（2）④法律適用；⑤送達(dá)問題；⑥訴訟時(shí)效（一般起訴期限六個(gè)月、最長訴訟保護(hù)期限不動(dòng)產(chǎn)二十年、其他案件五年）。,行政訴訟案件——重點(diǎn)注意的四類案件,法律依據(jù) 《土地管理法實(shí)施條例》第45條，《土地管理法》第2、46條，《省辦法》第22、23、24、30條，《征用土地公告辦法》第6條,

26、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定,新《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。省政府要求，做到“三個(gè)必須”【每年首案、法院提示、社會(huì)影響大】；應(yīng)訴與復(fù)議答辯“三個(gè)不準(zhǔn)”【不準(zhǔn)不答辯或不提供證據(jù)，不準(zhǔn)不出庭，不準(zhǔn)只委托律師出庭】。國土部明文要求，一審敗訴、二審開庭審理的行政訴訟案件，國土資源主管部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定,法律依據(jù) 《國土資源

27、部關(guān)于貫徹實(shí)施的通知》（國土資發(fā)〔2015〕59號(hào)）、2014年11月25日省政府與省法院良性互動(dòng)第二次聯(lián)席會(huì)議。,申請(qǐng)國務(wù)院終局裁決,國務(wù)院的征地指復(fù)行為與國務(wù)院終局裁決具有最終的法律效力，不可復(fù)議、不可訴 《行政復(fù)議法》沒有明確規(guī)定對(duì)國務(wù)院的具體行政行為可以申請(qǐng)行政復(fù)議，《行政復(fù)議法》第十四條規(guī)定，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。省政府征地批復(fù)系行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為，可復(fù)議但不可訴 法律依據(jù)：《行政訴訟