我國(guó)縣轄政區(qū)的發(fā)展與改革研究.pdf

1、縣轄政區(qū)是指我國(guó)縣以下的由縣統(tǒng)轄的基層政區(qū)。我國(guó)自秦朝正式確立行政區(qū)劃體制以來(lái)，直至清末，國(guó)家設(shè)治都是以縣為最低層，所謂“皇權(quán)不下縣”，但歷代在縣以下均存在系統(tǒng)的鄉(xiāng)里組織，雖然皇權(quán)不至，然事務(wù)不可不管，鄉(xiāng)官的任命雖不在中央政府，卻也仍然需要上級(jí)任命，具有國(guó)家基層官員的性質(zhì)，縣以下仍然可以而且應(yīng)該被看成我國(guó)行政區(qū)劃體制上的一個(gè)層級(jí)。我國(guó)作為農(nóng)村基層行政建制的鄉(xiāng)，則萌芽于春秋戰(zhàn)國(guó)，定型于秦漢時(shí)期，隋朝把鄉(xiāng)亭制改為鄉(xiāng)里制，鄉(xiāng)才不再是地方基層政

2、權(quán)。清末又有變化，1909年1月清政府頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，又重新以法律形式確定了城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)為縣以下的基層單位。民國(guó)時(shí)期的《縣各級(jí)組織綱要》也是明確規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為縣以下的基層行政區(qū)域。新中國(guó)成立以后即規(guī)定，鄉(xiāng)為縣領(lǐng)導(dǎo)下的基層行政區(qū)域。1954年憲法規(guī)定我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，第一次以憲法的形式確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一級(jí)行政區(qū)劃。這也就是說(shuō)，至少?gòu)那刂了宄跗?，以及清末至今，我?guó)的行政區(qū)劃體制都存在正式的縣轄政區(qū)層級(jí)。 改革開(kāi)

3、放以來(lái)，我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生活面臨新的環(huán)境，全球化與WTO規(guī)則對(duì)我國(guó)各級(jí)政府的功能提出了新的要求；農(nóng)村與城市的分異和城鄉(xiāng)相對(duì)地位變化等一系列新的背景都對(duì)包括縣轄政區(qū)在內(nèi)的整個(gè)國(guó)家的行政區(qū)劃體制提出新的要求。特別是2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)提出推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，對(duì)我國(guó)縣域發(fā)展意義重大，必將對(duì)我國(guó)縣轄政區(qū)體制產(chǎn)生深刻影響。首先，新農(nóng)村建設(shè)必將對(duì)縣域農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)與城市化發(fā)展的推動(dòng)作用，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)向鎮(zhèn)、鎮(zhèn)向市方向發(fā)展。同時(shí)，建設(shè)社會(huì)主

4、義新農(nóng)村，必然要求全面深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，并還將在推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)上大有作為，不斷提高農(nóng)民的民主法制意識(shí)和民主自治意識(shí)的培養(yǎng)，這有利于我國(guó)最終實(shí)現(xiàn)地方民主自治制度的形成與發(fā)展。 城市化是我國(guó)21世紀(jì)的主旋律之一，關(guān)系著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的順利推進(jìn)。小城鎮(zhèn)推動(dòng)的我國(guó)城市化進(jìn)程開(kāi)辟了我國(guó)一條新的不同于發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化道路。1990年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的快速城市化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分化發(fā)展，使得部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展成為縣域的重點(diǎn)中心鎮(zhèn)。2006年

5、公布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》再次提出“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，……，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化”。為此，在保持我國(guó)縣制基本穩(wěn)定的前提下，從行政區(qū)劃體系和縣域城鎮(zhèn)體系及其相互關(guān)系的整體性和全局性角度出發(fā)，借鑒世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家(美、日、德、法等)與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)市鎮(zhèn)區(qū)劃制度的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合若干案例研究，應(yīng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)代化、城市化發(fā)展需要，選擇其中規(guī)模較大、具備條件、有發(fā)展前景的中心鎮(zhèn)(新市鎮(zhèn))試行縣轄市制度(鎮(zhèn)級(jí)

6、市)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)由縣一鄉(xiāng)、鎮(zhèn)體制向縣一鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市體制轉(zhuǎn)變，為我國(guó)縣轄政區(qū)行政區(qū)劃體制改革提供新的思路。目前我國(guó)主流設(shè)市模式已從以往的“切塊設(shè)市”轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)合治性的“整建制改市”(縣改市、地改市等)模式，表明中國(guó)政區(qū)體制在實(shí)踐中出現(xiàn)了偏差，將原本屬于聚落性建制的城市型政區(qū)改造成為區(qū)域性建制的地域型政區(qū)，忽略了此兩種建制性質(zhì)的炯異，從而產(chǎn)生很多問(wèn)題，并造成目前我國(guó)市制與國(guó)際不可比擬性。中國(guó)市制改革需要尋求新的出路，探索新的模式，“十一五”規(guī)劃

7、明確提出了“完善行政區(qū)劃設(shè)置和管理模式”的要求。研究實(shí)行三級(jí)市制(直轄市、省轄市、縣轄市)與“適度切塊”設(shè)市模式等對(duì)創(chuàng)新我國(guó)市制具有重大意義。 中國(guó)現(xiàn)代化的過(guò)程，實(shí)際上也是一個(gè)民主化的過(guò)程。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直是一個(gè)單一制中央集權(quán)國(guó)家，這決定了在府際關(guān)系上地方政府在政治上服從中央，受中央的直接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，地方政府不可能像聯(lián)邦制國(guó)家那樣成為相對(duì)獨(dú)立的一級(jí)政治實(shí)體。但是，改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善和經(jīng)濟(jì)體制

8、改革的不斷深入，中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系處在一個(gè)趨于分權(quán)化的調(diào)整過(guò)程中，地方政府經(jīng)濟(jì)管理職能的擴(kuò)大，必然要求擁有與之相應(yīng)的政治權(quán)力，政治關(guān)系也必須作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與改革，主要體現(xiàn)在中央與地方的立法關(guān)系、干部人事關(guān)系和行政關(guān)系等諸多方面。這就需要從府際關(guān)系(主要是中央與地方關(guān)系)的角度思考我國(guó)今后地方治理的問(wèn)題。同時(shí)，隨著人民物質(zhì)文化生活水平的提高，國(guó)家民主政治的發(fā)展，公民參政議政議事能力的大大增強(qiáng)，也要求中央適度向地方分權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)地方自治。筆

9、者認(rèn)為，縣轄政區(qū)在地方自治上可先行一步，積累經(jīng)驗(yàn)再推廣；同時(shí)本文提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自治制度的具體構(gòu)想，并對(duì)我國(guó)縣轄政區(qū)體制改革提出一系列配套措施。 本文圍繞縣轄政區(qū)這一研究主題，以歷代縣轄政區(qū)(縣下行政組織)的沿革、發(fā)展脈絡(luò)為主線(xiàn)，綜合運(yùn)用地理學(xué)、歷史學(xué)、行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科的理論知識(shí)，萃取各學(xué)科有關(guān)最新研究成果，對(duì)我國(guó)歷代各時(shí)期主要的縣轄政區(qū)(縣下組織)設(shè)置與管理體制的沿革與特點(diǎn)進(jìn)行描述，總結(jié)其發(fā)展規(guī)律，并對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政

10、區(qū)發(fā)展演化的內(nèi)在機(jī)制作深入剖析，圍繞當(dāng)前以縣轄政區(qū)為中心的行政區(qū)劃改革，進(jìn)行多角度、多學(xué)科系統(tǒng)分析，通過(guò)理論和實(shí)踐分析，并借鑒國(guó)際和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)市鎮(zhèn)制度的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)設(shè)出我國(guó)未來(lái)縣轄政區(qū)體制改革方向。 全文由如下幾部分構(gòu)成，各部分的主要內(nèi)容簡(jiǎn)介如下： 導(dǎo)論，引入研究主題——縣轄政區(qū)，對(duì)縣轄政區(qū)的概念進(jìn)行了界定與分類(lèi)，還對(duì)相關(guān)的幾個(gè)概念加以比較，并指出本文的理論與實(shí)踐意義，概括其研究思路與方法。 第1章，本章重點(diǎn)就我國(guó)

11、有關(guān)縣轄政區(qū)體制改革的文獻(xiàn)回顧與研究綜述，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題入手，對(duì)目前國(guó)內(nèi)主要研究成果進(jìn)行總結(jié)，并就當(dāng)前幾種主要的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的主張進(jìn)行總結(jié)與評(píng)價(jià)。第2章，對(duì)縣轄政區(qū)的理論基礎(chǔ)以及與之關(guān)系較為密切的城市化、城鄉(xiāng)關(guān)系、府際關(guān)系與地方自治等理論加以梳理，并分析它們與本文研究的縣轄政區(qū)體制及其改革的關(guān)系。 第3章，從我國(guó)縣制的形成、發(fā)展與演變切入，全面系統(tǒng)地分析我國(guó)秦漢至民國(guó)各歷史時(shí)期縣轄政區(qū)(縣下組織

12、)制度的發(fā)展與演變的基本脈絡(luò)，以及新中國(guó)成立前我黨革命根據(jù)地時(shí)期的政區(qū)體制，探索這一特殊時(shí)期縣轄政區(qū)設(shè)置與管理體制。并總結(jié)各時(shí)期縣轄政區(qū)的特點(diǎn)與發(fā)展演變的規(guī)律：城鄉(xiāng)分治與地方自治。 第4章，對(duì)新中國(guó)縣轄政區(qū)體制進(jìn)行分階段考察，探討新中國(guó)各個(gè)時(shí)期縣轄政區(qū)體制演進(jìn)規(guī)律，并對(duì)縣轄政區(qū)的城市化趨勢(shì)和管理幅度擴(kuò)大與層級(jí)減少等問(wèn)題進(jìn)行了深入探討。同時(shí)闡述了目前我國(guó)縣轄政區(qū)(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))體制的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，并分析了我國(guó)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的不適應(yīng)性與

13、縣轄政區(qū)改革的必要性。 第5章，針對(duì)我國(guó)面臨的WTO與全球化、城市化與信息化、我國(guó)政治民主化及新農(nóng)村建設(shè)等新形勢(shì)，提出對(duì)未來(lái)我國(guó)縣轄政區(qū)的重新定位，通過(guò)分析指出未來(lái)我國(guó)縣轄政區(qū)(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí))體制改革方向：行政區(qū)劃建制多元化發(fā)展——?jiǎng)?chuàng)新縣轄市制度，實(shí)現(xiàn)縣—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)體制向縣—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市體制轉(zhuǎn)變；行政制度自治化發(fā)展——推行地方自治制度，實(shí)行縣轄鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng))、鎮(zhèn)、市自治。 第6章，本章分析了世界主要國(guó)家(如美國(guó)、日本、德國(guó)、法國(guó))和

14、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的市鎮(zhèn)制度(包括市鎮(zhèn)建制與管理權(quán)限等)，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并對(duì)清末民初縣轄市體制探索進(jìn)行了剖析，以期為我國(guó)縣轄政區(qū)體制改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。 第7章，從“足履相適”原則、城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢(shì)、國(guó)家行政區(qū)劃體制整體改革的主要方向、公眾認(rèn)知度調(diào)查，論述我國(guó)實(shí)行縣下轄市體制的可行性，并論述了未來(lái)縣轄市體制基本內(nèi)容：設(shè)市體系——構(gòu)建我國(guó)未來(lái)三級(jí)市制體系：直轄市、省轄市、縣轄市三級(jí)市制；設(shè)市模式——實(shí)行“城郊合治”管理理念下的“適度切塊

15、設(shè)市”模式；設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)——合理擬定了縣轄市設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)；審批制度——確定未來(lái)我國(guó)縣轄市的審批程序與審批機(jī)構(gòu)；并明確我國(guó)未來(lái)縣轄市的若干設(shè)置類(lèi)型。 第8章，本章先從新中國(guó)中央與地方府際關(guān)系的演變，分析各歷史階段府際關(guān)系的特點(diǎn)及其規(guī)律，指出分權(quán)化是我國(guó)府際關(guān)系發(fā)展的必然趨勢(shì)。同時(shí)，本章還從我國(guó)各歷史時(shí)期地方鄉(xiāng)紳自治特點(diǎn)分析了中國(guó)自古并不缺乏地方自治的傳統(tǒng)，并結(jié)合我國(guó)近代以來(lái)地方政治現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，指出我國(guó)未來(lái)行政體制走向地方自治是必然趨

16、勢(shì)，而縣轄政區(qū)自治可以先行一步。本章還闡述了實(shí)行縣轄政區(qū)自治的可能性與基本原則，并從鄉(xiāng)鎮(zhèn)市性質(zhì)的認(rèn)定、自治權(quán)限的劃分、及縣下自治的監(jiān)督機(jī)制等方面，初步構(gòu)建我國(guó)縣轄政區(qū)管理新體制：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣轄市自治制度。第9章，分析了我國(guó)縣轄政區(qū)體制改革即創(chuàng)新縣轄市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自治的諸多制約性因素與障礙，提出我國(guó)縣轄政區(qū)體制改革的主要配套措施。 第10章，通過(guò)對(duì)一些典型案例的解剖，以期對(duì)我國(guó)縣轄政區(qū)體制改革有更為直觀(guān)、更為具體的認(rèn)識(shí)。 結(jié)語(yǔ)部