基于農(nóng)民感知的城市邊緣區(qū)土地征收社會效率研究--以南京市棲霞區(qū)為例.pdf

1、根據(jù)現(xiàn)行土地制度，征收是農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)國有土地的唯一途徑。征地制度關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，備受關(guān)注。十八大指出，要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例;十八屆三中全會提出，要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制;2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》提出，要建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，全面公開土地征收信息，

2、完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，征地已經(jīng)成為經(jīng)常性的社會生產(chǎn)活動。征地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但同時帶來了很多社會問題。被征地農(nóng)民生活水平下降，長遠(yuǎn)生計無保障，滯后甚至無法實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化等問題突出，由此引發(fā)的社會矛盾和沖突屢見不鮮。損害被征地農(nóng)民權(quán)益、影響社會和諧的征地政策不能適應(yīng)新時期社會轉(zhuǎn)型的要求。新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是讓被征地農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)社會福利和社會效率總體提升，其核心是人的城鎮(zhèn)化，以人為核心的社

3、會效率已然成為考量征地政策的重要因素。因此，研究土地征收社會效率對制定和完善征地政策具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。
　　本研究以南京市為例，以土地征收社會成本和社會收益為切入點(diǎn)，以被征地農(nóng)民社會調(diào)查資料為依據(jù)，構(gòu)建土地征收社會效率分析框架和測度體系。首先，梳理土地征收制度變遷，按照發(fā)文時間將南京市1996年以來的征地政策劃分為4個階段，逐一展現(xiàn)每個階段的政策特征，歸納政策制定和完善的偏向和趨勢;然后，以被征地農(nóng)民的視角，從社會調(diào)查結(jié)果、安居

4、樂業(yè)和城市生活融入度3個方面系統(tǒng)分析土地征收社會效應(yīng)，借鑒適應(yīng)性效率定義土地征收社會效率概念，并根據(jù)概念從土地征收社會效應(yīng)分析結(jié)果中析出土地征收社會效率的影響因素;最后，界定土地征收社會效率內(nèi)涵，構(gòu)建土地征收社會成本和社會收益指標(biāo)體系，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)對各政策階段的社會效率評價值進(jìn)行測度，并根據(jù)測度結(jié)果進(jìn)行階段性比較分析，為制定社會效率更高的征地政策提供切實(shí)可行的依據(jù)。
　　研究內(nèi)容主要包括:(1)借鑒制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的適

5、應(yīng)性效率概念定義土地征收社會效率概念。土地征收社會效率是指土地征收制度如何適應(yīng)社會發(fā)展需求而調(diào)整的問題，反映的是與時間進(jìn)程中的社會需求變化相適應(yīng)的制度變遷效率。(2)分析土地征收社會效率影響因素。以被征地農(nóng)民的視角，從被征地農(nóng)民對征地政策感知的社會調(diào)查結(jié)果、以安居樂業(yè)為目的的補(bǔ)償和安置實(shí)施情況以及檢驗(yàn)被征地農(nóng)民市民化的城市生活融入度3個方面分析執(zhí)行不同政策階段土地征收產(chǎn)生的社會效應(yīng)，以此為基礎(chǔ)，通過比較和顯著性檢驗(yàn)分析和篩選土地征收社會

6、效率影響因素。(3)界定土地征收社會效率內(nèi)涵，土地征收社會效率為土地征收社會收益與社會成本的比值;選取土地征收社會收益和社會成本的代理指標(biāo)和代理變量，構(gòu)建土地征收社會效率指標(biāo)體系。(4)測度不同政策階段土地征收社會效率評價值，并根據(jù)測度結(jié)果確定土地征收社會效率主要影響因素及其影響程度。(5)探討土地征收社會效率提升途徑，提出相應(yīng)的政策建議。
　　研究方法主要包括:(1)問卷調(diào)查法。以被征地農(nóng)民為調(diào)查對象，選擇結(jié)構(gòu)式問卷訪問法中的當(dāng)

7、面訪問法，獲取客觀真實(shí)的研究資料。(2)排序選擇模型。在調(diào)查問卷中，把被征地農(nóng)民的意愿分為5級，納入計量模型時依次用1、2、3、4、5表示，構(gòu)成多元排序選擇模型，通過顯著性檢驗(yàn)篩選土地征收社會效率影響因素。(3)數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法。運(yùn)用DEA模型檢測不同政策階段土地征收社會效率有效性;運(yùn)用超效率DEA模型測度不同政策階段土地征收社會效率評價值。(4)比較分析法。用于分析不同政策階段土地征收帶來的社會影響。
　　通過理論分析和實(shí)證研究，

8、得到以下結(jié)論:(1)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及安置方式漸趨合理。1996年以來南京市征地政策經(jīng)歷了1996-2000年執(zhí)行131號文、2000-2004年執(zhí)行86號文、2004-2010年執(zhí)行93號文和2011年至今執(zhí)行264號文4個階段，呈現(xiàn)出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在提高、安置方式有改變、補(bǔ)償安置對象在調(diào)整、集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定漸規(guī)范、社會保障體系漸完善等特征。(2)征地政策調(diào)整基本適應(yīng)被征地農(nóng)民的利益訴求。隨著征地政策不斷調(diào)整，被征地農(nóng)民滿意度呈現(xiàn)不斷提高的

9、趨勢。(3)土地征收社會效率影響因素多元但重點(diǎn)突出。從制定政策的角度看，實(shí)體上，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對社會效率影響較大，其次是社會保障體系，再次是居住安置方式;程序上，信息公開對社會效率影響較大。從實(shí)施政策的角度看，就社會成本來說，有沒有按照協(xié)議約定按時、全部補(bǔ)償和安置到位對社會效率影響較大;就社會收益來說，征地后道路、生活用水、生活用氣等基礎(chǔ)設(shè)施是否完善和醫(yī)療、教育、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)布局等公共服務(wù)是否改善對社會效率影響較大。(4)各政策階段土地征收社

10、會效率有效且逐漸趨高。DEA模型測度結(jié)果顯示，各征地政策階段社會效率評價值均為1，且各指標(biāo)的松弛變量為0，表明1996年至今執(zhí)行4個征地政策階段的社會效率均為DEA有效，各階段社會效率指標(biāo)均處于比較理想的狀態(tài)。超效率DEA模型測度結(jié)果顯示，各政策階段土地征收社會效率總體呈上升趨勢，其評價值1996-2000年執(zhí)行131號文階段為1.006，2000-2004年執(zhí)行86號文階段為1.747，2004-2010年執(zhí)行93號文階段為1.602

11、，2011年至今執(zhí)行264號文階段為2.457。雖然目前執(zhí)行264號文階段的社會效率評價值最高，但仍有修改和完善的空間。
　　基于研究結(jié)論，提出構(gòu)建土地征收社會效率提升路徑的政策建議:(1)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立土地增值收益分配機(jī)制。運(yùn)用馬克思地租理論，建立政府投資建設(shè)的設(shè)施輻射強(qiáng)度和距離的函數(shù)關(guān)系，構(gòu)建設(shè)施輻射強(qiáng)度的三維立體模型，計算出在設(shè)施輻射范圍內(nèi)出讓地塊分?jǐn)偟耐顿Y額，再加上投資利潤，就可以得到政府出讓該地塊應(yīng)分配到的土地增

12、值收益。將政府分配到的土地增值收益從總的土地增值收益中扣除，剩余部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民所有。集體經(jīng)濟(jì)組織留足公益發(fā)展資金，剩余的歸被征地農(nóng)民所有。建立土地增值收益分配機(jī)制，彰顯集體土地所有權(quán)的主體成員身份，給予被征地農(nóng)民好的預(yù)期，有利于被征地農(nóng)民主動置身土地征收全過程，積極推進(jìn)征地實(shí)施。(2)注重程序，信息公開，建立健全信息共享和反饋機(jī)制。沒有程序公正，就沒有實(shí)體公正。程序公正包括環(huán)節(jié)到位和信息公開，信息公開尤其重要。在征前告知

13、、征地公告、補(bǔ)償?shù)怯?、征地補(bǔ)償安置方案公告等環(huán)節(jié)實(shí)行信息全公開。讓政府征地信息能夠有效的傳達(dá)到每一個被征地農(nóng)民,保障農(nóng)民的征地知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與杈;反過來，讓被征地農(nóng)民的意愿和訴求能夠順利反饋給政府，促進(jìn)政府制定更加契合民意的征地政策。(3)同等享受社會福利，建立健全更加完善的社會保障體系。制定社會效率更高的征地政策，將被征地農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系，讓被征地農(nóng)民和城市居民同等享受社會福利，讓勞動年齡段的被征地農(nóng)民享受城鎮(zhèn)職工

14、失業(yè)保險，養(yǎng)老年齡段的被征地農(nóng)民享受城鎮(zhèn)職工退休養(yǎng)老保險。社會保障體系統(tǒng)一，有利于被征地農(nóng)民獲得城市居民身份認(rèn)同感，促進(jìn)其盡快融入城市生活，實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。(4)改變集中安置方式，用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞阶尡徽鞯剞r(nóng)民自由選擇居住地，主動融入城市生活。集中安置方式無形隔離了被征地農(nóng)民和城市居民，阻礙了被征地農(nóng)民市民化。改變集中安置方式，用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，讓被征地農(nóng)民按照自己的偏好和經(jīng)濟(jì)狀況自由選擇居住地。被征地農(nóng)民分散居住，作為個體，容易受周圍城

15、市生活環(huán)境影響，在潛移默化中自覺改變生活方式，主動適應(yīng)和融入城市生活。(5)制定差別化政策，分類安置被征地農(nóng)民，建立特殊幫扶基金。如果多數(shù)被征地農(nóng)民勞動技能已經(jīng)異化甚至已經(jīng)在城市就業(yè)，應(yīng)該多考慮補(bǔ)償物質(zhì)資本，弱化或者不提供就業(yè)培訓(xùn)等人力資本水平提高幫助;如果多數(shù)被征地農(nóng)民缺乏非農(nóng)業(yè)勞動技能，無法在城市找到工作，則應(yīng)該加強(qiáng)社會保障，側(cè)重就業(yè)培訓(xùn)，提高人力資本水平;對于確實(shí)因?yàn)檎鞯貙?dǎo)致生活困難的群體，通過建立特殊幫扶基金即利用社會資本給予補(bǔ)