東莞市污水處理設(shè)施“政府+BOT”建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式研究.pdf

1、水環(huán)境是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本保障，生活污水處理是現(xiàn)代政府為公眾提供的一項(xiàng)基本公共服務(wù)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化的高速進(jìn)程，政府在水環(huán)境保護(hù)和水污染治理方面的承受著巨大壓力，污水處理設(shè)施（生活污水處理廠及截污管網(wǎng)系統(tǒng)）已成為不可或缺的市政基礎(chǔ)設(shè)施，確定其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式涉及公共服務(wù)、公共政策、政府規(guī)制、公共財(cái)政等公共管理理論。自20世紀(jì)90代起，在國(guó)內(nèi)不斷推進(jìn)城市公共事業(yè)市場(chǎng)化改革的大背景下，關(guān)于污水處理建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式的市場(chǎng)化

2、改革成為理論界和實(shí)踐領(lǐng)域共同關(guān)注的課題之一。理論界研究主流觀點(diǎn)主要包括，在宏觀層面上提出推進(jìn)市場(chǎng)化改革，政府通過(guò)采購(gòu)公共服務(wù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破原有政府大包大攬或國(guó)企壟斷模式;在微觀層面上，市場(chǎng)化操作方式主要是廠與管分離，引入民營(yíng)資本，污水廠以特許經(jīng)營(yíng)方式推向市場(chǎng)，截污管網(wǎng)由政府負(fù)責(zé)建設(shè)管理。東莞市作為國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，正是這一主流市場(chǎng)化改革理論先行先試者的代表。
　　本文以東莞市自2004年起開始的大規(guī)模規(guī)模污水處理設(shè)施建設(shè)

3、為實(shí)例，研究了東莞市所采用的“政府+BOT”這一模式的特點(diǎn)和效果，總結(jié)了近10年時(shí)間跨度內(nèi)，這一模式在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，對(duì)導(dǎo)致這些問(wèn)題的原因進(jìn)行了逐一分析，并運(yùn)公共管理相關(guān)理論，指出理論研究領(lǐng)域和地方政府實(shí)踐領(lǐng)域在推進(jìn)市場(chǎng)化改革過(guò)程中存在的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。在此基礎(chǔ)上得出結(jié)論認(rèn)為，以東莞為代表的前一輪市場(chǎng)化改革在經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益方面都取得了積極效果，但受認(rèn)知水平、客觀條件等限制，也存在一些偏頗和不完善之處，市場(chǎng)化改革的效果與預(yù)期仍有較

4、大差距，導(dǎo)致這些問(wèn)題的主要原因是，改革過(guò)程中過(guò)度強(qiáng)調(diào)了對(duì)公共服務(wù)提供者和提供模式的改變，過(guò)于關(guān)注引入民營(yíng)資本和實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益，而偏離了污水處理設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)“為公眾提供收集處理污水服務(wù)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)和改善水環(huán)境的社會(huì)效益”這一根本目的，要解決這些問(wèn)題，需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)深化改革，并提出了進(jìn)一步深化改革的總體思路和具體措施。
　　本文共分為五部分:
　　第一章:引言
　　第二章:介紹東莞市“政府+BOT”的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，即按廠、管

5、分離理念進(jìn)行建設(shè)，污水處理廠全部以BOT模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)，截污管網(wǎng)全部由財(cái)政投資進(jìn)行建設(shè)和維護(hù)，分析這一模式形成背景、目標(biāo)設(shè)定、具體方式及取得成效。
　　第三章:指出對(duì)東莞實(shí)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式改革表現(xiàn)出的問(wèn)題，即廠、管不同步，制約治污效益提升;政府財(cái)政壓力大，未能從根本上解決建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金問(wèn)題;污水處理廠的經(jīng)營(yíng)管理和發(fā)展的瓶頸難以破解，并對(duì)問(wèn)題原因進(jìn)行分析。
　　第四章:應(yīng)用公共管理相關(guān)理論和現(xiàn)有政策法規(guī)，分析污水處理設(shè)施項(xiàng)目自身屬性

6、、特點(diǎn)，指出改革過(guò)程中對(duì)于“項(xiàng)目效益”、“資金來(lái)源”、“市場(chǎng)化”、“政府角色轉(zhuǎn)變”等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。
　　第五章:提出進(jìn)一步深化污水處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式改革的總體思路和策略，包括:以更好地提供公共服務(wù)為目的——將有效收集處理污水，改善水環(huán)境作為污水處理設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的根本出發(fā)點(diǎn);以改革政府管理體制為核心——做好政府角色定位，明晰行政管理權(quán)力職責(zé)和合同主體權(quán)利義務(wù);以國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)為依托——發(fā)揮國(guó)企在的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，探索污水處理