轉(zhuǎn)型期中國政黨主導型行政改革的動力學分析——目標、過程與執(zhí)政邏輯.pdf

1、自1978年改革開放啟動了中國全面而深刻的社會轉(zhuǎn)型以來，中國的行政改革一直在持續(xù)而高調(diào)地進行。前后相繼的大規(guī)模行政改革就有六次，行政改革在全方位改革格局中的地位也日益凸顯并逐步躍升為“全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵”。但是，在行政改革30余年取得不少積極進展的同時，學術(shù)界的一個基本共識是政府職能和行政行為的現(xiàn)實轉(zhuǎn)變還僅僅是初步的、甚至在主要方面是相對滯后的，從應然的高標準來看，行政改革尚未取得根本的突破性進展，而只是取得了相對滯后

2、的成果。引人深思的問題是，為什么1978年以來中國的行政改革成為了一個持續(xù)推動而又相對滯后的有限改革?這就直接涉及到行政改革的動力學問題，并由此成為本文研究的緣起和貫穿始終的一個中心問題。
　　 理解和把握轉(zhuǎn)型期中國行政改革的動力學，離不開四個緊密關(guān)聯(lián)的核心問題：誰改革?為何改革?如何改革?改革產(chǎn)生何種影響?分別涉及改革主體、改革動因、改革路徑和改革效果四個方面，其中最首要的方面就是改革主體。只有牢牢把握改革主體的行為邏輯這條主

3、線，才能清晰地解釋行政改革的動力學。由此，本文將行政改革動力學分析的關(guān)鍵視角放到了作為當代中國唯一執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的行為邏輯之上。
　　 新中國成立后到1978年改革開放前，在革命黨的思維慣性牽引和以黨建國的建政邏輯推動下，中國共產(chǎn)黨逐步建立起黨-國高度一體化的政治架構(gòu)，而在1978年以后，中國共產(chǎn)黨開始了黨-國相對自主化的調(diào)適性改革過程，但黨-國一體化的總體架構(gòu)沒有也不可能改變。轉(zhuǎn)型期中國特定的政黨-國家政治架構(gòu)，決定了中國

4、共產(chǎn)黨唯一的執(zhí)政黨地位和全方位改革的主導者身份，也就決定了轉(zhuǎn)型期中國行政改革鮮明的執(zhí)政黨主導特征，因此，本文將轉(zhuǎn)型期中國共產(chǎn)黨主導下的行政改革特指為政黨主導型行政改革。中國共產(chǎn)黨民主集中制的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，決定了中央政治權(quán)威作為黨的最高權(quán)力中心和最主要人格化代表，是政黨主導型行政改革的最高決策者、總體設計者和主要推動者，充當了核心動力主體的角色；黨的各級政黨-政府官僚作為中央政治權(quán)威的政治代理人，是政黨主導型行政改革的次級決策者、局部設計

5、者和主要執(zhí)行者，充當了執(zhí)行動力主體的角色①。同時，決策智囊與公共學者、人民群眾分別在政黨主導型行政改革中起著輔助動力主體、基礎(chǔ)動力主體的作用。
　　 中國共產(chǎn)黨作為一個特定的行為主體，其行為無疑有特定的目標函數(shù)和條件約束，只有從多元目標導引和多重條件約束的結(jié)合入手，才能完整深入地把握其推進行政改革的特定行為。黨的中央政治權(quán)威居于黨-國科層體制的頂端，其自身利益與黨的利益和國家利益具有高度的共容性，黨的目標函數(shù)和條件約束也主要通過

6、中央政治權(quán)威的目標函數(shù)和條件約束體現(xiàn)出來。結(jié)合執(zhí)政黨的共性和中國共產(chǎn)黨的個性，本文分析了中國共產(chǎn)黨“長期執(zhí)政”的中軸目標、“經(jīng)濟發(fā)展”的核心經(jīng)濟目標、“政治文明”的核心政治目標和“民族復興”的核心國家目標，以及其行為的初始條件約束、知識約束、博弈約束和意識形態(tài)約束。由此，本文將轉(zhuǎn)型期中國政黨主導型行政改革的演進理解為中國共產(chǎn)黨在特定約束條件下基于自身目標函數(shù)的漸進理性選擇過程。在特定的約束條件下，中國共產(chǎn)黨基于“經(jīng)濟發(fā)展”的核心經(jīng)濟目標

7、選擇和改革經(jīng)濟體制，基于“政治文明”的核心政治目標選擇和改革政治體制，經(jīng)濟體制和政治體制的選擇和改革同時又都會不斷受到“民族復興”的核心國家目標和“長期執(zhí)政”的中軸目標的制約和校正。而中國共產(chǎn)黨對經(jīng)濟體制和政治體制的選擇和改革，共同決定了行政體制的選擇和改革。
　　 沿著上述思路，本文著重論述了中國共產(chǎn)黨1978年以后為實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的核心經(jīng)濟目標逐步啟動和持續(xù)推動經(jīng)濟體制的市場化轉(zhuǎn)軌和適應性行政改革的基本過程和內(nèi)在邏輯，為實現(xiàn)政

8、治文明的核心政治目標逐步啟動和持續(xù)推動政治體制的民主化轉(zhuǎn)型和先導性行政改革的基本過程和內(nèi)在邏輯，并從黨的中央政治權(quán)威、決策智囊與公共學者、人民群眾和政黨-政府官僚四個主要動力主體的“上下互動”視角，對適應性行政改革的動力機制和滯后根源、先導性行政改革的動力機制和推進梗阻進行了分析，實際上就是分別論述了轉(zhuǎn)型期中國政黨主導型行政改革的市場化動力學和民主化動力學。其中，適應性行政改革指稱1978年以來中國共產(chǎn)黨為適應市場化導向的經(jīng)濟體制改革的

9、需要而對行政體制進行的具有“適應性”特征的改革，先導性行政改革指稱1978以來中國共產(chǎn)黨為帶動政治體制的民主化轉(zhuǎn)型并規(guī)避可能的政治風險而對行政體制進行的具有“先導性”價值的改革。本文這兩個概念主要是基于動力學意義上的區(qū)分，而不是基于內(nèi)容上的區(qū)分，因此，本文雖然對適應性行政改革和先導性行政改革在內(nèi)容上也作了一個大致的區(qū)分，但這種內(nèi)容區(qū)分只具有相對的意義，二者的具體內(nèi)容不免存在相互交叉的部分。
　　 本文進而論述了中國共產(chǎn)黨為實現(xiàn)民

10、族復興的國家目標而于1978年后逐步啟動和不斷擴大對外開放、日益主動融入全球化的基本過程和內(nèi)在邏輯，指出中國共產(chǎn)黨所主導的行政改革，無論是適應性行政改革還是先導性行政改革，總體上都具有應對全球化競爭壓力的顯著的“壓力性”特征，由此可以稱之為壓力性行政改革，并從發(fā)達國家的政府、國際組織、跨國公司和文化學術(shù)交流者等國際行動者和黨的中央政治權(quán)威、決策智囊與公共學者、人民群眾和政黨-政府官僚等國內(nèi)行動者的“內(nèi)外互動”視角，對壓力性行政改革的動力

11、機制進行了分析，實際上就是具體分析了轉(zhuǎn)型期中國政黨主導型行政改革的全球化動力學。壓力性行政改革是本文為了便于表述全球化競爭的外部壓力轉(zhuǎn)化為中國政黨主導型行政改革的內(nèi)部動力而界定的一個概念，其與適應性行政改革、先導性行政改革的概念區(qū)分同樣是動力學意義上的，若就內(nèi)容而言，實際上涵蓋了適應性行政改革和先導性行政改革的全部內(nèi)容。
　　 本文進而論述了中國共產(chǎn)黨為實現(xiàn)長期執(zhí)政的中軸目標而著力于不斷鞏固和重構(gòu)黨的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)的政治邏輯，指

12、出行政改革是轉(zhuǎn)型期中國共產(chǎn)黨重構(gòu)和鞏固執(zhí)政合法性基礎(chǔ)的重要命題乃至關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，強調(diào)執(zhí)政邏輯是轉(zhuǎn)型期中國政黨主導型行政改革的動力學主線。中國共產(chǎn)黨“經(jīng)濟發(fā)展”的核心經(jīng)濟目標、“政治文明”的核心政治目標、“民族復興”的核心國家目標和“長期執(zhí)政”的中軸目標之間既存在一種相互支撐的耦合關(guān)系，又在一定程度上存在著相互矛盾的沖突關(guān)系，但從根本上說，其他目標統(tǒng)一于和服從于“長期執(zhí)政”的中軸目標。與此相應，1978年以來中國共產(chǎn)黨之所以持續(xù)推動市場化

13、導向的經(jīng)濟體制改革、民主化導向的政治體制改革、全球化導向的對外開放和相應的行政改革，從根本上說，就是為了通過不斷提高經(jīng)濟發(fā)展水平、政治文明水準和民族復興的實現(xiàn)程度來不斷鞏固黨的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)，不斷延續(xù)長期執(zhí)政的政治地位。中國共產(chǎn)黨謀求長期執(zhí)政的政治邏輯，一方面提供了黨推進行政改革的持續(xù)動力，另一方面又劃定了黨推進行政改革的基本限度。
　　 在上述論證的基礎(chǔ)上，本文從宏觀動因與具體行動者兩個層面對轉(zhuǎn)型期中國政黨主導型行政改革的動力

14、學圖景進行了一個總結(jié)性的系統(tǒng)分析。一方面，市場化、民主化與全球化的三重變奏，集中地給中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌下的政府自身從結(jié)構(gòu)設置、職能履行和行為方式提出了變革的要求，可謂是轉(zhuǎn)型期中國政黨主導型行政改革的宏觀動力學圖景；另一方面，黨的中央政治權(quán)威與其他國內(nèi)行動者的“上下結(jié)合”互動以及國內(nèi)行動者與國際行動者的“內(nèi)外結(jié)合”互動，可謂構(gòu)成了轉(zhuǎn)型期中國政黨主導型行政改革的微觀動力學圖景。貫穿宏觀與微觀之間的動力學主線，無疑是作為關(guān)鍵行動者和核心動力主體的

15、中國共產(chǎn)黨及其中央政治權(quán)威謀求長期執(zhí)政的政治邏輯。
　　 轉(zhuǎn)型期中國的政黨主導型行政改革，首先是黨的中央政治權(quán)威在多元目標導引特別是執(zhí)政邏輯驅(qū)馳下，基于經(jīng)濟市場化、政治民主化和融入全球化的漸進理性設計而強力推動的一種“自上而下”的強制性制度變遷。但是，這種強制性制度變遷很大程度上只是反映了中央政治權(quán)威的主觀愿望，至于制度變遷的客觀結(jié)果，還取決于其他各方行動者基于自身的意愿和利益所采取的相應行動和由此發(fā)生的“自下而上”的誘致性制度

16、變遷。同時，在對外開放和對內(nèi)改革的連續(xù)性互動中，包括黨的中央政治權(quán)威在內(nèi)的國內(nèi)各方行動者的行為邏輯不可避免地在很大程度上受到了各方國際行動者的推動和影響。轉(zhuǎn)型期中國的政黨主導型行政改革正是在這種市場化、民主化和全球化三元契合、國內(nèi)外行動者“上下結(jié)合”與“內(nèi)外結(jié)合”兩相互動的過程中得以發(fā)生和演進的。
　　 需要強調(diào)的是，在對適應性行政改革和先導性行政改革的動力學分析中，本文實際上用很大的筆墨從各方具體行動者的視角，從認知、利益和體

17、制三個層面分析了轉(zhuǎn)型期中國政黨主導型行政改革的滯后機理。關(guān)鍵的一個影響因素是，政黨-政府官僚在轉(zhuǎn)型期中國的政黨主導型行政改革中扮演著執(zhí)行動力主體和主要阻礙力量的雙重角色。
　　 政黨-政府官僚在行政改革的動力大系統(tǒng)中處于“上下夾擊”的中間位置，在行政改革中所持的立場也是歷史的和具體的，隨官僚的類型或個體差異以及特定階段行政改革的特定內(nèi)容對于特定官僚利益的影響變化而變化。政黨-政府官僚作為政治代理人，既具有與中央政治權(quán)威的部分共容

18、性利益，也存在著其自身的局部利益和個人利益，而且隨著官僚層級的降低，其自身利益與黨的長期執(zhí)政利益乃至國家全局利益之間的共容性利益也相應減少。特別是，隨著行政改革的基本階段從“放權(quán)讓利”演進到“制度創(chuàng)新”，基本主題從結(jié)構(gòu)調(diào)整演進到職能轉(zhuǎn)變與行為規(guī)范，從總體上說，各級政黨-政府官僚的既得不當權(quán)力日益受限、既得不當利益日益受損，其行政改革的阻礙角色日益凸顯?，F(xiàn)實政治實踐中，既有不少政黨-政府官僚基于民主集中制的權(quán)力結(jié)構(gòu)規(guī)制、晉升錦標賽的政治激

19、勵機制、財政聯(lián)邦化的經(jīng)濟激勵機制和自身的責任感使命感，在一定范圍內(nèi)和一定程度上成為了適應性行政改革和先導性行政改革的重要推動力量，也有眾多政黨-政府官僚在經(jīng)濟利益驅(qū)動下和政治晉升博弈中采取了大量的與適應性行政改革和先導性行政改革方向相悖的機會主義行為，成為了行政改革的主要阻礙力量。
　　 為了不使行政改革停滯不前和流于形式進而影響到黨的執(zhí)政全局，黨的中央政治權(quán)威在層級委任體制的總體框架內(nèi)采取了多種手段，力圖有效地激勵和約束各級政

20、黨-政府官僚、確保行政改革的戰(zhàn)略貫徹，其中政績考核和權(quán)力監(jiān)控是兩個最基本的制度化手段。但是，由于現(xiàn)行政績考核體制和權(quán)力監(jiān)控體制“自上而下”運作的體制性困境，不僅政黨.政府官僚追求政績最大化的不少行為在相當程度上偏離了適應性行政改革和先導性行政改革的基本方向，而且官僚權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的蔓延也未能得到根本性的遏制，因而政府職能的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變?nèi)匀焕щy重重，適應性行政改革和先導性行政改革的實際成效仍然不容樂觀。
　　 由此引申出作為本文

21、結(jié)束語的政黨主導型行政改革的“諾斯悖論”及其克服問題。本文的一個政治前提和研究假設是，黨的中央政治權(quán)威本身是超越了統(tǒng)治者自利性的、以立黨興國和執(zhí)政為民為己任的政治企業(yè)家，從而把“諾斯悖論”的克服問題簡化為一個官僚控制的問題。從適應性行政改革的滯后根源和先導性行政改革的推進梗阻來看，如果缺乏橫向?qū)用娴钠渌螜?quán)力主體對政府官僚的有效控制，如果缺乏公民“自下而上”的對政府官僚的有效監(jiān)督，單憑黨的中央政治權(quán)威的“自上而下”的強力推動和單向監(jiān)控