海洋督察制度研究.pdf

1、在國家權(quán)力中，行政權(quán)既是最動態(tài)、最有力的，也是對政治、經(jīng)濟、社會和公民民主權(quán)利和切身利益影響最直接、最關(guān)鍵的。因此，行政權(quán)也最容易對公民權(quán)利和利益造成損害，最容易被濫用和產(chǎn)生腐敗。要使行政執(zhí)法達到預(yù)期的目標，預(yù)防和制止行政權(quán)力的濫用和腐敗，監(jiān)督便是一種必不可少的手段。對行政行為進行專門督察，應(yīng)當是健全行政監(jiān)察體制、完善對行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機制的一個值得研究的問題。
　　這些年來，隨著“藍色經(jīng)濟”理念的逐步推進，人們對海洋的探索不斷深

2、入，對海洋資源開發(fā)利用的動機不斷加強，而可持續(xù)發(fā)展的思想?yún)s往往是最容易被忽略的。同時，現(xiàn)行行政管理體制桎梏于行政區(qū)劃的隸屬觀念，而缺乏國際上領(lǐng)先的“基于生態(tài)系統(tǒng)的管理”理念，沒有打破行政隸屬觀念。例如，在藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中，各地還是按照各自的地域概念以行政區(qū)劃為界構(gòu)建各自的“規(guī)劃”。海洋管理部門在地方利益和部門利益的驅(qū)使下，其行政行為必然存在嚴重的本位主義，而背離海洋整體利益保護的可持續(xù)性。而海洋資源的豐富性也給海洋管理部門和個人以尋租的

3、極大可能，在個人利益的驅(qū)動下，近年來出現(xiàn)了不少貪污受賄、失職、瀆職等問題。
　　針對上述問題，2013年十二屆全國人大第一次會議決定對國家海洋管理和執(zhí)法體制進行改革，組建更高級別的海洋事務(wù)專門機構(gòu)，重組國家海洋局，將漁政執(zhí)法、海關(guān)緝私海上執(zhí)法、公安邊防海上執(zhí)法的職能劃歸國家海洋局，國家海洋局以中國海警局名義對外維權(quán)執(zhí)法。由此可見，規(guī)范海洋行政管理和執(zhí)法，加強海洋督察力度，確保海洋行政管理、海洋法律法規(guī)的正確實施的重要意義就愈加突出

4、。因此，能否建立起一個統(tǒng)一、高效的海洋督察體系，依法獨立地對有關(guān)行政機關(guān)在執(zhí)行落實國家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等方面進行監(jiān)督檢查，督促有關(guān)行政機關(guān)依法履行職責并及時糾正其違法行為，具有重要的現(xiàn)實意義。
　　正因為如此，本文擬采用文獻分析法和比較分析法，運用行政督察理論、組織網(wǎng)絡(luò)理論、制度理論及政策執(zhí)行理論，根據(jù)中國海洋行政管理的實際情況，在剖析中國海洋行政管理體制及其運行狀況，以及國外督察制度的設(shè)計及其實踐的基礎(chǔ)上，探究海洋督察

5、概念、內(nèi)在本質(zhì)、運行特征和機制，分析海洋督察制度體系建立的依據(jù)，構(gòu)建中國海洋督察制度體系的框架。為實現(xiàn)這一目標，本文擬在研究相關(guān)理論的基礎(chǔ)上開展下述幾個方面的研究。
　　一是剖析中國海洋行政管理體制及其運行狀況。在新的海洋秩序和海洋制度建立的基礎(chǔ)上，海洋行政管理的重要性日趨凸顯，確保海洋環(huán)境和資源的可持續(xù)利用及協(xié)調(diào)發(fā)展成為海洋行政管理的基本目標。為了實現(xiàn)這一目標，各個國家均采取了不同的管理模式。中國作為一個傳統(tǒng)的注重內(nèi)陸的國家，開

6、始逐步從閉關(guān)鎖國的內(nèi)陸大國向海洋大國挺進，在這一過程中，隨著海洋事務(wù)的逐步推進和涉海利益的日趨復(fù)雜，海洋行政管理體制也隨之演變，運行中也出現(xiàn)了各種問題。為了解決這些問題，有必要系統(tǒng)深入地剖析其管理體制及運行狀況。
　　二是中國海洋行政立法與行政督察。行政立法是依法治國的現(xiàn)代行政機關(guān)的最高指導準則，需要遵守其基本立法原則，而在行政過程中，強化行政督察的功能，成為現(xiàn)代行政中的重要課題。加強對行政行為的督查，是依法行政的重要環(huán)節(jié)，也是依

7、法行政的必然要求。在海洋行政立法和督查制度的擬定及實施過程中，還遇到諸多困難和問題。因此，有必要予以系統(tǒng)研究，以期為海洋督察制度的制定奠定基礎(chǔ)。
　　三是國內(nèi)外行政督察制度及其實踐。盡管中國監(jiān)察制度歷史悠久，但現(xiàn)代國家制度的建立并不久遠，而行政監(jiān)察專員制度就是在西方古老的監(jiān)督理論下結(jié)合我國現(xiàn)實的制度構(gòu)建而成的，所以很有必要考察國外行業(yè)督察體制和機構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，剖析中國現(xiàn)代國家制度建立下的行業(yè)督察（重點剖析國家土地督察、環(huán)境保護督

8、察等），并對上述行業(yè)督察予以綜合分析，探究行政督察制度應(yīng)用于海洋督察的模式。
　　四是中國海洋督察制度的構(gòu)想。海洋督察制度是在海洋行政執(zhí)法監(jiān)督體系下建立的一項層級督察制度，旨在全面掌握和監(jiān)督全國海洋行政管理工作情況。在我國當前尚缺乏強有力的宏觀協(xié)調(diào)機制、并難以整合各涉海部門力量及政出多門且管理效果并不顯著的情況下，建立和完善海洋督察制度顯得尤為迫切。因此，有必要在闡析現(xiàn)行涉海督察法律及其實踐、探究制定完備的海洋督察制度的理論依據(jù)和

9、汲取國外海洋督察管理制度經(jīng)驗基礎(chǔ)上，探究中國海洋督察制度體系的基本構(gòu)想。
　　綜上所述，迄今為止，海洋督察體系的相關(guān)理論研究在國內(nèi)尚屬空白，本文致力于探究建立和完善海洋督察制度體系的有關(guān)問題，提出構(gòu)建海洋督察制度體系的初步法學理論，這是本文的創(chuàng)新所在。另外，本文根據(jù)中國海洋管理的實際情況，分析研究海洋督察概念、內(nèi)在本質(zhì)、運行特征和機制，提出建立海洋督察制度體系初步設(shè)想，并根據(jù)權(quán)力的正確行使需要制約和限制的權(quán)力制衡理論，運用行政管理

10、學和行政法所闡述的行政機關(guān)的層級監(jiān)督、權(quán)責統(tǒng)一等有關(guān)理論，設(shè)計適合中國國情的海洋督察制度模式，這是本文的另一個創(chuàng)新點。
　　如上文所述，中國海洋管理體制不僅涉及縱向體系，還涉及橫向體系，而且不僅局限于協(xié)調(diào)國內(nèi)不同部門和不同產(chǎn)業(yè)的政策及措施，還要在國際社會上堅決維護國家海洋權(quán)益。因此，這就更加突顯了海洋管理工作的復(fù)雜性和艱巨性。在如此復(fù)雜的管理體制下，加強對其督察顯得尤為必要，但同時也更加困難。由于目前相關(guān)理論體系尚不夠健全，而且國